부산지방법원 2009.4.30.선고 2008구합2362 판결

가. 원고는 철도운송 및 철도청 업무대행사업, 철도시설운영 대행사업, 항만운송사업, 화물자동차 운수사업 등을 목적으로 설립된 법인이고, 피고는 국유재산법 제6조 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2008. 12. 31, 대통령령 제21211호로 개정되기 전의 것) 제40조 제1항 제4호의 규정에 의하여 위 토지의 관리처분 업무를 수행하는 관리청이다.

나. 원고는 1987. 8. 22.경 유치료를 납부하는 조건으로 철도청의 컨테이너 야드 포장 기부채납 승인을 받고 부산 동구 B 철도용지 9997.10m(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 컨테이너 야드(CY, 이하 'CY'라 한다), 배수로, 울타리, 출입문, 조명탑 등을 조성하여 철도청에 기부채납하였다.

다. 원고는 철도청으로부터 승인을 얻어 1988. 12. 3.경부터 CY를 전용사용하다가 2001. 1. 20.경 철도청과 사이에 이 사건 토지에 조성된 CY를 게이트 자동화 설치에 의한 공용 CY로 전환하고 사용료체계를 변경하는 계약을 체결하고 철도청에 사용료를 납부하면서 CY를 사용하여 왔다.

라. 철도청은 2005, 1. 1. 한국철도공사법에 의하여 폐지되고, 원고 보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)이 설립되어 철도청의 권리의무를 승계하였다. 원고는 2005. 1. 1.부터 참가인에게 이 사건 토지의 사용료를 지급하고 CY를 사용하여 왔다.

마. 피고는 2008. 3. 24. 원고에게 이 사건 토지는 참가인이 설립되면서 종전의 무상사용권은 소멸하였고 사용허가 및 사용수 징수 등의 권한은 피고에게 있음에도 불구하고 권한없는 참가인에게 사용료를 내고 이 사건 토지를 2005. 1. 1.부터 2007. 6. 30.까지 이 사건 토지를 무단으로 점유, 사용하였다는 이유로 별지 기재 내역과 같이 변상금 677,274,580원을 부과하는 내용의 부과처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 3호증, 갑 12호증의 1, 2, 을 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 국유재산법 제51조에 의한 변상금은 국유재산을 점유하는 자에게 부과하여야 하는바, 원고는 이 사건 토지 위에 CY를 조성한 후 철도청에 기부채납하였으므로 이 사건 토지의 점유, 사용의 주체는 원고가 아니라 구 철도청 내지 참가인이고, 원고는 점유보조자에 불과하므로 이 사건 변상금 부과처분은 위법하다.

(2) 한국철도공사법 제4조에 의하여 CY는 국가가 참가인에게 현물로 출자한 운영자산이고 현물로 출자한 CY에는 CY의 기반인 이 사건 토지도 당연히 포함된다. 설령 그렇지 않다 하더라도 CY의 기초가 되는 부지사용권은 일종의 종된 권리이므로 종물은 주물의 처분에 따른다는 법리에 의해서 별도의 사용, 수익허가가 불필요하다. 따라

서 참가인이 이 사건 토지를 사용, 수익허가 없이 사용하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 참가인이 설립되기 전 철도청은 국유철도운영에관한특례법 제17조에 의하여 국가로부터 이 사건 토지에 대한 무상사용권을 취득하고 있었는데, 참가인은 한국철도공사법 부칙 제6조 제1항에 따라 이 사건 토지에 관한 무상사용권을 포함한 시설물에 대한 권리 일체를 포괄적으로 승계하였다고 보아야 한다. 또한 원고가 2001. 1. 20. 철도청과 사이에 체결한 'C역 CY 제3단지 공용 CY 운영협약서'에 의하면 아무런 협의 없이 계약기간이 경과하였을 경우에는 본 협약이 자동 2년씩 연장된 것으로 간주한다고 규정되어 있다. 따라서 이 사건 토지의 무상사용권은 참가인에게 승계되었고 철도청과의 운영협약에 의하여 이 사건 토지의 점유·사용을 허가받은 원고는 참가인과 사이에서도 이 사건 토지의 점유·사용권을 허가받은 것이므로 원고는 이 사건 토지를 무상으로 사용할 권리가 있다. 따라서 원고가 이 사건 토지를 점유, 사용권이 없는 참가인으로부터 무단전차하여 사용하였다는 사실을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

국유재산법

제51조(변상금의 징수)

① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용· 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용, 수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용. 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용, 수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. (단서 생략)다. 인정사실

(1) 이 사건 토지의 관리, 처분권은 철도청에 있다가 1969. 1. 28.경 '항만운영 개선방안의 하나로 임항지구선 내 모든 국공유재산은 교통부로 이관하여 그 관리를 일원 화한다'는 내용의 국무회의 의결에 따라 구 국유재산법 제14조에서 정한 국유재산 관리환 절차를 거쳐 교통부로 이관되었다.

(2) 위 관리환 당시 교통부와 철도청간의 행정협의에 의하여 이 사건 토지는 철도청이 계속하여 무상사용하여 오다가 철도청의 승인을 받은 원고가 CY를 조성하여 철도청에 기부채납한 후 원고가 다시 전대받아 사용료를 납부하면서 사용하여 왔고, 2005. 1. 1. 참가인이 설립되면서 CY는 참가인에 운영자산으로 현물출자되었고, 그 이후 원고는 참가인에게 사용료를 납부하고 계속하여 점유·사용하여 왔다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 3호증의 1 내지 3, 을 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 원고가 철도청 및 참가인과의 사이에 이 사건 토지 지상에 있는 CY 사용계약을 체결하고 CY를 사용한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 원고가 이 사건 CY를 철도청에 기부채납하였다고 하더라도 그 이후 계속하여 CY를 사용한 이상 CY 및 그 부지인 이 사건 토지를 점유한 자는 원고라고 봄이 상당하므로 이 사건 토지를 점유하지 않았다는 원고의 주장은 이유 없다.

(2) 위 인정사실에 의하면, 국가가 참가인에 CY를 현물출자한 사실은 인정되나, CY를 현물출자하였다고 하여 그 부지인 이 사건 토지까지 당연히 현물출자되었다거나 부지의 사용권까지 현물출자하였다고 볼 수는 없고, CY의 부지인 이 사건 토지의 사용권이 CY 사용권의 종된 권리라고 볼 수도 없으므로 원고의 위 주장 역시 이유 없다. .

(3) 살피건대, 한국철도공사법 제4조 제1항은 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 철도산업발전기본법 제22조 제1항 제1호의 규정에 의한 운영자산을 공사에 현물로 출자한다고 규정하고 있고, 한국철도공사법 부칙 제6조 제1항은 '참가인은 그 설립과 동시에 제4조의 규정에 의하여 현물로 출자받은 자산으로부터 발생한 권리·의무를 포괄승계한다'고, 제2항은 제4조의 규정에 의하여 현물로 출자받은 자산과 관련하여 공사 설립 전에 철도청 또는 한국고속철도공단법에 의하여 설립된 한국고속철도공단이 행한 행위와 철도청 또는 한구고속철도공단에 대하여 행하여진 행위는 이를 공사의 행위나 공사에 대한 행위로 본다'고 각 규정하고 있으므로 결국 위 각 규정에 의하여 참가인이 국가로부터 포괄승계하는 권리·의무는 원고가 국가로부터 현물로 출자받은 자산에 관한 권리·의무에 한정된다고 할 것이다. 따라서 달리 국가가 참가인에게 이 사건 부과대상토지에 관한 무상점유·사용권을 현물로 출자하였다고 인정할 만한 아무런 증거가 없는 이상 위 각 규정만으로는 참가인이 국가로부터 이 사건 부과대상토지에 관한 무상점유·사용권을 승계하였다고 할 수 없으므로 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

(4) 국유재산법 제51조 제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다(대법원 1992.3.10. 선고 91누5211 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계와 같이 CY는 원고가 조성하여 철도청에 기부채납한 후 사용하여 오다가 참가인이 설립되면서 참가인에게 현물출자되어 참가인이 그 소유권을 취득하였으나 CY의 부지인 이 사건 토지는 한국철도공사법 제4조 제3항 소정의 운영자산에 포함되지 아니하여 위 현물출자 대상에서 제외되면서 참가인의 설립 이후에도 국가의 소유로 남아 있게 되었고 이 사건 토지에 관하여 국유철도의 운영에 관한특례법이 적용되지 않게 되면서 참가인이 이 사건 토지를 점유·사용할 권원이 없어지게 되었다.

그런데, 위 처분의 경위 및 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, ① 철도사업의 전문성 및 효율성을 높이기 위하여 한국철도공사법을 근거로 철도청이 폐지되고 참가인이 설립되면서 국유철도의 운영에관한특례법이 적용되지 않게 되었는데도 구 철도청의 방대한 재산을 구체적으로 인수인계하는 과정에서 혼선이 생겨 한국철도공사법 제14조에 따라 이 사건 부과대상 토지에 대한 사용·수익 허가신청 절차를 밟지 않아 참가인이 이 사건 토지를 사용할 권원을 잃게 되었는바, 제대로 인수인계가 되었다면 참가인의 설립목적 및 철도청이 취득한 운영자산을 원고에 현물출자한 점에 비추어 국가는 참가인으로 하여금 이 사건 토지를 사용하게 하였을 것으로 보이는 점, ② 이 사건 토지의 현황 및 점유·사용의 내용에는 아무런 변동이 없이 한국철도공사 법에 의하여 법률상 폐지된 철도청 대신 설립된 참가인에게 이 사건 토지의 사용·수익을 허가할 권한이 없어진 것이고 피고도 그러한 사정을 알고 있었던 점, ③ 피고가 부과한 변상금은 국유재산을 무단으로 점유하는 자에 대한 징벌적 의미로서 사용료에 20%를 가산하여 부과하는 것인데 철도청의 사용·수익허가가 참가인의 설립 후에도 효력이 있는 것이라고 신뢰하고 참가인에게 사용료를 납부하면서 이 사건 토지를 점유·사용하여 온 원고에 대한 변상금 부과는 변상금 제도의 취지에 부합하지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때 원고는 이 사건 토지의 점유·사용을 정당화할 수 있는 지위에 있었다고 볼 것이다. 따라서 원고가 이 사건 토지를 무단 점유하였다고 볼 수는 없으므로 이와 같은 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.