서울행정법원 2010.11.11. 선고 2010구합3688 판결

가. 원고는 1968. 2. 28. 설립되어 상시 근로자 300여명을 고용하여 건설업을 영위하는 회사인바, 2008. 12. 4. 원고의 근로자 A, B, C, D(이하 '이 사건 근로자들'이라 한다)이 리비아에서 상습적으로 음주행위를 하는 등의 비위행위를 하였다는 이유로 위 근로자들을 해고(이하 '이 사건 해고'라 한다)하였다.

나. 이에 이 사건 근로자들은 이 사건 해고가 부당하다고 주장하면서 2009. 1. 13. 경기지방노동위원회에 부당해고 구제신청을 하였고, 경기지방노동위원회는 원고의 실제 영업활동 및 인사노무관리가 서울 영등포구 여의도동에 있는 서울사무소에서 이루어지고 있다고 판단하고 2009. 2. 11. 피고에게 부당해고 구제신청 사건을 이송하였으며, 피고는 2009. 3. 11. 이 사건 해고가 절차상 위법이 중대하다는 이유로 이 사건 근로자들의 구제신청을 받아들여 이 사건 해고가 부당하다고 판정함과 동시에 "원고는 이 판정서를 송달받을 날로부터 30일 이내에 이 사건 근로자들을 원직에 복직시키고 해고기간 동안 정상적으로 근로하였다면 받을 수 있었던 임금상당액을 지급하라"는 내용의 구제명령(이하 '이 사건 구제명령'이라 한다)을 발령하였고, 원고는 위 판정서를 2009. 4. 8. 송달받았다.

다. 원고는 이에 불복하여 2009. 4. 16. 중앙노동위원회에 재심신청을 하였고, 중앙노동위원회 또한 2009. 6. 8. 피고와 같은 이유로 원고의 재심신청을 기각하는 재심판정을 하였다.

라. 한편, 원고는 피고의 위 판정서를 송달받은 후에도 이 사건 근로자들의 임금상당액 산정기준이 명확하지 않다는 등의 이유를 들어 이 사건 구제명령에 응하지 아니하고, 구제명령의 취지에 따른 임금상당액을 지급하지 않았다.

마. 이에 피고는 원고가 이 사건 구제명령의 이행기인 2009. 5. 8.까지 이 사건 근로자들에게 구제명령을 이행하지 않았다는 이유로, 2009. 5. 14. 원고에게 이행강제금 부과예고를 하고, 2009. 6. 16. 이행강제금 부과결정을 한 다음, 2009. 7. 1. 원고에게 20,000,000원(각 근로자당 5,000,000원)의 이행강제금을 부과 고지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

바. 한편, 원고는 2009. 6. 17. 원고의 근로자들에게 2009. 6. 22.자로 복직할 것을 명령하였고, 이에 A, D, C은 2009. 6. 22. 출근하였으나 B은 출근하지 않았다.

사. A은 2009. 6. 30.자로, D은 2009. 9. 28.자 내용증명우편으로 원고에게 각 사직서를 제출하였고, C이 2009. 6. 23.부터 출근하지 아니하여 원고는 2009. 6. 24. 복직명령서를 다시 발송하였으나 C이 이에 불응하고, B은 원고에게 노무법인 정성의 E 노무사를 통하여 복직명령에 응할 수 없다는 취지의 공문을 보내오자, 원고는 인사규정에 따라 C과 B을 모두 면직처리하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 원고는 해고에 대한 원직복귀와 임금상당액 지급이라는 두 가지 내용을 포함하고 있는 이 사건 구제명령 중 그 본질적인 부분인 원직복귀명령 부분을 이행하고 그 부수적인 부분인 임금상당액 지급 부분만을 이행하지 아니하였는바, 이는 고용관계자체의 회복이라는 부당해고구제절차의 취지 및 목적에 비추어 이 사건 구제명령을 불이행한 것이라고 할 수 없으므로, 피고가 이와 달리 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 원직복귀와 임금상당액 지급이라는 사실상 두 가지 내용의 구제명령에 대하여 그 구제명령 불이행 사유를 구분 없이 일괄적으로 이행강제금 부과기준을 정함으로써, 행정청으로 하여금 최저 한도 이상의 이행강제금 일괄부과를 가능하게 하고 있는 근로기준법 시행령 제13조 [별표3]의 내용은 행정처분의 요건을 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 행정법률주의를 규정하고 있는 헌법 제107조 제2항과 적법절차의 원칙을 규정한 헌법 제12조 제1항, 제3항, 헌법 제37조 제2항의 취지에 반하고, 위 별표상의 최저한도 규정은 모법인 근로기준법 제33조 제4항에서도 정하지 아니한 것으로서, 불이행의 사유를 불문하고 위 별표 기준보다 감액될 수 없다는 점에서 법률의 위임한계를 벗어난 법규명령으로서 법률유보의 원칙에도 반하여 위헌 위법으로 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분도 위법하다.

3) 이 사건 구제명령은 그 내용이 구체적으로 특정되어 구제명령의 상대방인 사용자가 이행가능한 것이어야 하는데, 임금상당액의 액수를 구체적으로 특정하지 않은 위법이 있으므로, 이 사건 구제명령이 적법함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

4) 원고가 불이행한 이 사건 구제명령은 한 개의 구제명령임에도 불구하고 이 사건 구제명령을 신청한 근로자 수 4명을 기준으로 이행강제금의 부과액수를 정한 것은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

살피건대, 노동위원회의 구제명령은 사용자의 근로자에 대한 해고 등 불이익처분에 대하여 부당성을 인정함으로써 사용자의 처분으로 인하여 침해된 근로자의 권리가 일응 원상으로 회복시키고자 하는 것이고, 이러한 원상회복은 형식적인 원상회복이 아닌 실질적인 원상회복이 되어야 할 것이므로, 신분상 침해된 근로자의 권리가 회복되는 원직복직 명령의 형태와 부당해고 기간 동안의 근로자의 경제적 불이익에 대한 회복조치로써 임금상당액 지급이라는 형태로 함께 나타나게 되는 점, 근로기준법 제30조 제3항이 해고에 대한 구제명령을 할 때에 근로자가 원직복직을 원하지 아니하면 원직복직을 명하는 대신 근로자가 해고기간 동안 받을 수 있었던 '임금 상당액 이상의 금품'을 근로자에게 지급하도록 명할 수 있도록 하는 이른바 '금전보상제'를 규정하고 있는 점에 비추어, 부당해고에 대한 구제명령 중 원직복직명령이 주된 명령이라고 단정하기 어렵고, 오히려 임금상당액 지급명령이 보다 직접적인 구제수단이 될 수도 있는 점, 근로기준법 시행령 제13조 [별표 3]은 감봉에 대한 구제명령 위반행위에 대하여도 이행강제금 부과대상으로 명시하고 있는 점에 비추어 부당해고에 관한 구제명령 중 원직복귀명령만을 이행한 경우 임금상당액 지급명령을 이행하지 않았다면 이행강제금 부과대상에서 제외된다고 보기는 어려운 점, 노동위원회규칙 제79조에서 구제명령의 이행기준에 대하여 원직복직의 이행, 임금상당액 지급의무 이행 등으로 각 구별하여 판단기준을 정하고 있는 점, 노동위원회가 원직복직 외에 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령을 하고 이를 불이행하는 경우 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정한 취지는 부당해고 등으로 일정 기간 근로를 제공하지 못하여 임금을 받지 못한 근로자들의 생활고를 잠정적으로나마 신속 · 간이하게 해결하기 위한 것이라는 점 등을 종합하여 보면, 원고 주장과 같이 이 사건 근로자들에게 이 사건 구제명령 중 일부인 원직복귀명령 부분만을 이행하였다고 하여도 그것만으로 이 사건 구제명령을 불이행한 것이 아니라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 대한 판단

살피건대, 이행강제금 제도는 종래 정당한 이유가 없는 해고 등에 관하여 노동위원회가 구제명령을 하였음에도 사용자가 이를 이행하지 아니한 경우 적절한 이행확보수단이 마련되지 않아 구제의 실효성이 적다는 비판이 있어 이를 수용하여 사용자에게 이행강제금을 부과함으로써 구제명령의 신속한 이행을 확보하고자 하는 데에 그 목적이 있는 점, 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 본인 스스로가 의무를 이행하도록 하는 제도로서, 이행강제금이 실효성을 가지기 위해서는 적정한 금액일 것이 요구되는데 이행강제금의 금액이 적정하다고 하기 위해서는 부과된 이행강제금이 구제명령 불이행을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의 금액일 필요가 있는 점, 근로기준법 제33조 제1항은 "노동위원회의 구제명령을 받은 후 이행기한까지 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서 "제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반정도에 따른 금액, 부과·징수된 이행강제금의 반환절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 규정하고 있으며, 근로기준법 시행령 제13조는 "위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 이행강제금의 부과기준은 별표 3과 같다"고 규정하고, [별표3]에서는 정당한 이유 없는 해고, 휴직 · 정직, 전직·감봉, 그 밖의 징벌에 대한 구제명령을 이행하지 아니한 자로 위반행위의 종류에 따라 부과금액의 범위를 정하고, 구체적인 이행강제금의 금액은 위반행위의 종류에 따른 부과금액의 범위에서 위반행위의 동기, 고의·과실 등 사용자의 귀책 정도, 구제명령 이행을 위한 노력의 정도, 구제명령을 이행하지 아니한 기간 등을 고려하여 결정하도록 규정하고 있는 바, 위 규정들을 종합하여 보면, 구제명령을 이행하지 아니한 자에 대한 이행강제금의 금액을 위반행위의 종류에 따라 다양한 요소들을 고려하여 차등적으로 부과할 수 있는 가능성을 열어두고 있는 점, 원직복직 및 임금상당액 지급이라는 구제명령의 경우 양자를 모두 이행했을 경우에 구제명령을 이행한 것으로 인정된다는 점은 쉽게 알 수 있다고 보이고, 그 위반의 정도가 다른 위반행위의 정도보다 커 근로기준법에서 정한 2,000만 원 이하의 범위 내에서 '500만 원 이상 2,000만 원 이하'라고 정하였는바, 이는 구제명령 불이행을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의 적정한 금액이라고 보이는 점 등에 비추어, 근로기준법 시행령 제13조 [별 표3]의 내용이 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 행정법률주의를 규정하고 있는 헌법 제107조 제2항과 적법절차의 원칙을 규정하고 있는 헌법 제12조 제1항, 제3항 및 헌법 제37조 제2항에 위반하였다거나 법률의 위임한계를 벗어난 것으로서 법률유보의 원칙에도 반하여 위헌 또는 위법이라고 보기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

근로기준법 제33조 제1항에 "노동위원회는 구제명령(구제명령을 내용으로 하는 재심판정을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 받은 후 이행기한까지 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과한다"라고 규정하고 있다.

이와 같은 이행강제금은 근로자를 신속하게 구제하고 노동위원회가 발령한 구제명령의 실효성을 보장하기 위하여 구제명령을 이행하지 않은 사용자로 하여금 구제명령을 이행하도록 하는 행정상의 간접강제수단으로서 일정한 금원을 납부하게 하는 침익적 행정행위에 해당하므로, 이행강제금 부과처분의 전제가 되는 구제명령은 그 내용을 구체적으로 특정하는 것이 바람직하다. 그런데 이 사건 구제명령 즉, '원직 복직 및 해고기간 동안 정상적으로 근무하였다면 받을 수 있었던 임금상당액을 지급하라'는 구제명령에 관하여 보면, 이 사건 구제명령 자체로 집행력이 발생하는 것은 아니고 그 수범자인 사용자의 행위에 의하여 실현되는 것이므로, 그 내용의 특정 여부에 관하여 지나치게 엄격하게 해석할 필요가 없는 점, 사용자로서는 평균임금을 기초로 하여 부당해고 기간 동안 정상적으로 근로를 제공하였다면 받을 수 있었던 임금 상당액을 용이하게 산정할 수 있는 것으로 보이는 점, 객관적으로 타당한 임금 상당액의 구체적인 액수는 최종적으로는 당사자 사이의 의사의 합치 또는 민사소송 등을 통하여서만 확정이 가능할 것인데, 사용자로서는 취업규칙이나 임금지급 관행에 의해 임금액을 특정하거나 임금을 정확히 특정할 수 없는 사정이 있는 경우에는 사용자가 일응 합리적인 근거가 있는 산정기준을 적용하여 산정한 금액을 임의로 지급하거나 법원에 공탁함으로써 구제명령 불이행의 책임을 면할 수 있을 것으로 보이는 점, 노동위원회가 원직복직 외에 임금상당액의 지급을 명하는 구제명령을 하고 이를 불이행하는 경우 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정한 취지는 부당해고 등으로 일정 기간 근로를 제공하지 못하여 임금을 받지 못한 근로자들의 생활고를 잠정적으로나마 신속·간이하게 해결하기 위한 것이라는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 구제명령에서 지급의무의 대상이 되는 임금 상당액의 액수를 구체적으로 특정하지 않고 '해고기간 동안 정상적으로 근무하였다.면 받을 수 있었던 임금상당액'으로 정하였다고 하더라도 구제명령의 이행이 불가능할 정도로 불특정하여 위법·무효라고 할 수 없다(대법원 2010. 10. 28. 선고 2010두12682 판결 참조). 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4) 네 번째 주장에 대한 판단

살피건대, 구제명령은 사용자로부터 받은 부당한 불이익한 처분을 회복시키기 위한 것이므로, 불이익한 처분으로 인하여 침해된 법익의 수에 따라 별개의 구제명령으로 보아야 하는 점, 이행강제금의 부과기준에는 위반행위의 태양에 따른 금액 기준 및 그 부과 당시 위반행위의 동기, 사용자의 귀책 정도, 구제명령 이행을 위한 노력의 정도, 구제명령을 이행하지 아니한 기간 등을 고려할 것이 규정되어 있을 뿐, 형법상의 경합범 처벌레 또는 식품위생법 시행규칙상의 기준과 같이 구제명령을 신청한 근로자들이 수인이거나 불이익취급행위가 수개인 경우 그 액수를 가중하거나 중한 처분만 적용한다는 취지는 규정되어 있지 않은 점, 이행강제금 부과처분의 취지상, 수인의 신청인들이 별개의 사건으로 구제명령을 신청하여 구제명령을 받은 경우와, 수인의 신청인이 함께 구제명령을 신청하거나 병합되어 하나의 사건으로 구제명령을 받은 경우를 달리 취급하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 구제명령을 신청한 근로자가 여러 명이고 그에 대하여 구제명령이 있었던 경우, 근로자별로 이행강제금 액수를 산정함이 상당하므로, 구제명령을 신청한 근로자의 수에 관계없이 한 개의 구제명령에 대한 이행강제금 액수를 산정하여야 한다는 취지의 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.