2012구합599 해상여객운송사업면허신청 불허처분취소

유성 해운주식회사

마산지방해양항만청장

별지 목록기재와 같다.

2012. 6. 14.

2012. 8. 16.

1. 피고가 2012. 1. 3. 원고에 대하여 한 해상여객운송사업면허신청 불허처분을 취소한다. 2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 피고 및 피고 보조참가인들이 부담한다.

주문과 같다.

1. 기초 사실 및 처분의 경위

가. 원고는 2011. 12. 5. 피고에게 통영연안여객선터미널에서 용초도, 죽도를 경유하여 장사도에 이르는 항로(이하 '이 사건 항로'라고 한다)를 운항하는 내항정기 여객운송사업의 면허신청(이하 '이 사건 신청'이라고 한다)을 하였다.

나. 이 사건 항로의 최종 기항지인 장사도의 선박계류시설은 대한민국(환경부) 소유의 입구 선착장 795m, 통영시 소유의 출구 선착장 958㎡ 및 위 선착장에 연결된 부잔교[주식회사 장사도해상공원(이하 '장사도해상공원'이라고 한다)이 설치·관리] 2기로 구성되어 있는데(이하 '이 사건 선착장'이라고 한다), 2011. 6. 22. 현재 한려해상국립공원계획상 이 사건 선착장은 유선장으로 분류되어 있고(환경부고시 제2011-102호), 위 부잔교 설치 당시 공유수면 점용·사용 허가의 목적은 '유람선 접안용 부잔교 설치'였다.다. 이 사건 선착장은 장사도해상공원이 소유자인 대한민국 · 통영시와 임차계약 및 공유재산 유상 사용허가를 받아 사용·관리하고 있고, 원고는 장사도해상공원으로부터 선박 입도 동의 및 부잔교 사용 동의를 받았다.

라. 피고는 2012. 1. 3. 이 사건 신청에 대하여, ① 이 사건 항로의 종착지인 장사도는 자연공원법에 의한 한려해상국립공원으로, 원고가 사용할 예정인 선박계류시설(부잔교 2 기)은 유선장으로 결정·고시 되었고 공유수면관리청인 통영시로부터 유람선 접안용으로, 공유수면 점 · 사용 허가를 받아 여객선이 접안할 수는 없고, ② 장사도내 물양장, 식물원 부지 등 공원시설을 여객선이 이용하거나 추가적인 부잔교 등 여객선 접안시설 설치가 불가능하다는 점(이하 '이 사건 처분사유'라고 한다)을 들어 면허 불허처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

【인정근거] 갑 1, 2, 4, 5, 13 내지 16, 19, 20, 22호증, 을가1, 4, 5, 을나 6호증의 각 기재, 증인 A의 증언, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

1) 원고의 주장

가) 해운법 상의 선박계류시설과 유선 및 도선사업법 상의 유선장은 승객의 승. 하선을 위해 선박이 접안하는 시설이라는 점에서 차이가 없으므로 법령상 이 사건 선착장에 여객선이 접안할 수 없다고 볼 만한 사정이 없다.

나) 원고가 운항하고자 하는 여객선의 크기가 현재 이 사건 선착장에 접안하고 있는 유람선보다 크지 아니하므로 접안에 있어 안전상의 문제는 없다.

다) 원고는 장사도해상공원 측으로부터 선박입도동의서와 부잔교시설 사용동의서를 발급받았다.

라) 장사도해상공원 측의 수요 및 장사도해상공원을 방문하는 관광객 수송을 위해 정기여객선 운항이 필요하다.

2) 피고 및 보조참가인들의 주장

가) i) 이 사건 선착장이 유선장으로 분류되어 있고, ii) 위 선착장의 부잔교에 대한 공유수면 점용·사용 허가목적이 유람선 접안용이며, iii) 이 사건 선착장의 소유· 관리책임자인 국립공원관리공단 한려해상국립공원 동부사무소 및 통영시가 이 사건 선착장을 유람선 외에는 사용할 수 없다는 의견을 피력한 이상 이 사건 선착장에는 여객선이 접안할 수 없다.

나) 원고가 장사도해상공원 측으로부터 입도 동의 및 이 사건 선착장의 사용동의를 받았다 하더라도 이 사건 선착장의 소유·관리책임자인 국립공원관리공단 한려해상 국립공원동부사무소 및 통영시가 여객선 사용을 반대하는 이상 현실적으로 여객선 접안은 불가능하다.

다) 정기여객선 항로가 허가되어야 할 만한 장사도 주민의 정기여객선 수요가 없다.

나, 관계 법령

■ 구 해운법 (2012. 6. 1. 법률 제11480호로 개정되기 전의 것) 제4조 (사업 면허)

① 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다. 국토해양부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 제3초제2호에 따른 내항 부정기 여객운송사업의 경우에는 둘 이상의 항로를 포함하여 면허를 받을 수 있으며, 같은 조 제4호부터 제6호까지의 규정에 따른 외항 부정기 여객운송사업, 순항 여객운송사업 및 복합 해상여객운송사업(제2호 또는 제4호와 제5호의 사업을 함께 수행하는 경우만으로 한정한다)의 경우에는 항로와 관계없이 면허를 받을 수 있다.

② 국토해양부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 해상여객운송사업의 범위 기간 또는 정원 등을 한정하여 면허(이하 "한정면허"라 한다)를 할 수 있다.

③ 제1항에 따른 면허를 받으려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 국토해양부장관에게 제출하여야 한다.

(4) 국토해양부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때에는 국토해양부령으로 정하는 기간 안에 제5조제1항 제2호 및 제5호에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 할 수 있다.

제5조(면허기준)

(1) 국토해양부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1. 해당 사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것 2. 해당 사업에 사용되는 선박 계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것

3. 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것

4. 해당 사업을 하는데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있을 것

5. 여객선의 보유량과 여객선의 선령(船齡)이 국토해양부령으로 정하는 기준에 알맞을 것 유선 및 도전 사업법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “유선사업"이란 유선 및 유선장(遊船場)을 갖추고 하천, 호소(湖沼) 또는 바다에서 고기잡이, 관광, 그 밖의 유락(遊樂)을 위하여 선박을 대여하거나 유략하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 것으로서 『해운법」을 적용받지 아니하는 것을 말한다.

2. “노선사업"이란 도전 및 도선장을 갖추고 하천·호소 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서 『해운법」을 적용받지 아니하는 것을 말한다.

3. “유선장 및 “도선장"이란 유선 및 도선(이하 "유·도선 "이라 한다)을 안전하게 매어두고 승객이 승선 하선을 할 수 있게 한 시설과 승객 편의시설을 말한다.다. 판단

1) 구 해운법 제4조, 제5조의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 되므로 그 취소를 면치 못한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결, 대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 등 참조).

2) 이 사건 선착장에는 여객선이 접안할 수 없는지 여부에 대한 판단

살피건대, ① 구 해운법 제5조 제1항은 선박계류시설에 관하여, 해당 시설이 사업의 성격 및 항로에 알맞는지 여부만을 허가 기준으로 삼고 있는 점, ② 구 해운법은 선박계류시설의 정의 · 규격 등을 별도로 규정하고 있지 아니하고 있는 점, ③ 유선 및 도선 사업법 제2조 제3호는 유선장을 "유선을 매어두고 승객이 승선 하선을 할 수 있게 한 시설"로만 정의하고 있는 점 등을 종합할 때, "선박계류시설"과 "유선장"은 입법 목적을 달리하는 별개의 법률용어일 뿐 서로 배타적인 성격의 것은 아니라고 해석되는바, 유선장이라 하더라도 그 규모 및 주변환경상 선박 접속에 적합한 경우 해운법상 선박계류시설에도 포함될 수 있다 할 것이다.

이 사건으로 돌아와 살피건대, 비록 이 사건 선착장이 환경부 고시 또는 피고의 공유수면 점유·사용 허가상 유람선 접안 목적의 유선장으로 분류되어 있다 하더라도, 그러한 사정만으로 즉시 이 사건 신청이 부적법하다고 판단할 수는 없고, 피고는 이 사건 선착장의 규모 · 주변환경 · 이용현황 등을 종합하여 이 사건 신청에 알맞은 선박계류시설인지 여부를 실질적으로 검토하였어야 할 것인데, 이 사건 처분사유만으로는 피고가 위와 같은 검토를 충분히 하였다고 보기 어렵고, 달리 반증이 없다.

3) 여객선 수요의 부족 주장에 대한 판단

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적인 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하게나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하는바(대법원 2009. 2. 12. 선고 2007두17359 판결 등 참조), 여객선 수요의 부족이 이 사건 처분 사유가 아니었음은 앞서 본 바와 같으므로, 위 주장은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없어 허용되지 아니한다.

4) 소결론

따라서, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용한다.

재판장판사이일주

판사심현근

판사박용근