대법원 2016.11.24.선고 2014두42193 판결 | 리걸엔진

1. 공립 초등학교·중학교 및 고등학교용 학교용지의 조성 · 개발 · 공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하는 법률인 구 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 (2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것, 이하 '학교용지법'이라 한다) 제2조 제2호는 "개발사업'이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진법」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 '건축법 등'이라 한다)에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성 · 개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다."라고 규정하고, 제3호는 "학교용지부담금'이란 개발사업에 대하여 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다."라고 규정한다. 그리고 구 「신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(2014. 6. 11. 법률 제12754호로 개정되기 전의 것, 이하 '신행정수도 특별법'이라 한다) 제22조 제1항에 따르면, 제21조의 규정에 의한 실시계획의 승인이 있는 때에는 '건축법 제11조의 규정에 의한 건축허가(제1호), '도시개발법 제17조의 규정에 의한 실시계획의 인가(제16호), '주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인'(제 30호) 등을 받은 것으로 보게 되어 있다.

2. 원심은, ① 원고는 신행정수도 특별법 제18조에 따라 행정중심복합도시건설사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 사업시행자로 지정된 사실, ② 원고는 행정중심복합 도시건설청장으로부터 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인을 받고, 위 실시계획에 따라 조성된 토지를 행정중심복합도시 1-1 생활권 내 단독주택용지로 공급한 사실, ③ 피고는 2013. 5. 20. 원고에게, 원고가 공급한 행정중심복합도시 실수요자 단독주택용지에 대하여 학교용지법 제5조, 제5조의2에 근거하여 학교용지부담금을 부과한 사실을 인정하였다. 그리고 학교용지법상 학교용지부담금의 부과대상이 되는 사업에는 신행정 수도 특별법에 따라 건축법 등에 의한 인허가 등을 받은 것으로 보는 사업도 포함되므로, 이 사건 사업은 학교용지법이 학교용지부담금의 부과대상으로 정한 개발사업에 해당하여, 이를 전제로 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 판단은 아래와 같은 이유에서 받아들이기 어렵다.

(1) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 아니되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 말아야 한다.

그리고 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떠한 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 보는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 한 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다(대법원 2004. 7. 22, 선고 2004다19715 판결 참조).

(2) 앞에서 보듯이 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거법률로 신행정수도 특별법을 들고 있지 아니하다. 그리고 신행정수도 특별법 제22조 제1항에 따라 행정중심복합도시건설사업 실시계획의 승인이 있는 때에는 건축법에 의한 건축허가(제1호), 도시개발법에 의한 실시계획의 인가(제16호), 주택법에 의한 사업계획의 승인(제30호)을 받은 것으로 보게 되어 있으나, 이는 신행정수도 특별법상 행정중심복합도시건설사업 실시계획의 승인을 받으면 그와 같은 허가나 인가 또는 승인을 받은 것으로 보는 데 그치는 것이지, 거기서 더 나아가 그와 같은 허가나 인가 또는 승인을 받았음을 전제로 하는 건축법과 도시개발법 및 주택법의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다. 따라서 신행정수도 특별법에 따른 행정중심복합도시건설사업은 학교용지법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다. 이와 달리 행정중심복합도시건설사업이 학교용지부담 금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.

(3) 그런데도 원심은 이와 다른 전제에서 이 사건 사업에 대하여 학교용지부담금을 부과한 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.