춘천지방법원 강릉지원 2021.7.8. 선고 2020구합30765 판결

나. 피고는 2019. 9. 4.과 2019. 9. 5. 양 일 이 사건 어린이집에 대한 점검을 실시하였다. 그 결과, 위 어린이집 보육교사 B(이하 '해당 보육교사'라 한다)가 권고사직으로 퇴직하였음에도 불구하고 원고는 피고에게 해당 보육교사에 대한 면직보고를 하지 않은 채 영아를 입소시켜 보육하였으며 위 보육교사의 출근부 및 사직서를 허위작성 및 제출하여 기본보육료 및 보육교사수당 등을 부정수령한 사실을 적발하였다.

다. 피고는 원고에 대한 청문절차를 실시한 다음, 2020. 1. 30. 원고가 보육교직원을 허위등록하여 거짓으로 보조금을 교부받아 부정수급하였음을 이유로 구 영유아보육법(2019. 4. 30. 법률 제16404호로 일부개정되기 이전의 것, 이하 '구 영유아보육법'이라 한다) 제45조 제1항에 따라 이 사건 어린이집 운영정지 3개월(2020. 3. 1.부터 2020. 5. 31.까지) 처분, 같은 법 제46조 제4호1)에 따라 원고에 대한 어린이집 원장 자격정지 3개월(2020. 3. 1.부터 2020. 5. 31.까지) 처분, 같은 법 제40조 제3호2)에 따라 보조금 3,940,600원(기본보육료 2,890,600원 + 보육교사 수당 등 1,050,000원)에 대한 반환명령 처분(이하 '이 사건 보조금반환명령 처분'이라 하고, 위 처분들을 함께 지칭할 때는 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였고, 해당 보육교사에 대하여는 같은 법 제48조 제1항 제4호3)에 따른 보육교사 자격취소 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차적 위법 주장

피고는 2019. 9. 17. 처분사전통지시 기본보육료 2,890,600원에 대해서는 원고에게, 보육교사 수당 등 1,050,000원에 대해서는 해당 보육교사에게 각 보조금 반환명령을 하였다. 그런데 피고는 이 사건 보조금반환명령 처분을 통해 위 기본보육료와 보육교사 수당 등을 합한 3,940,600원에 대해 원고에게 반환명령을 하였다. 이는 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 일부개정되기 이전의 것, 이하 '구 행정절차법'이라 한다) 제21조 제1항 제3호가 정한 '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거'를 당사자인 원고에게 사전통지하지 않은 것으로 원고는 추가된 보육교사 수당 등 반환명령에 대해서는 방어권 행사기회를 상실하였다. 따라서 이 사건 보조금반환명령 처분은 위법하다.

2) 처분사유 부존재 주장

가) 원고는 이 사건 어린이집을 운영하면서 만 0세와 만 1세 영아의 혼합반을 운영할 수 있다. 원고는 해당 보육교사가 위 어린이집에서 근무하지 않은 2019. 4. 1.부터 2019. 6. 30.까지 3개월 동안 혼합반을 편성하여 운영하면서 해당 보육교사가 담당하던 만 0세 영아를 혼합반에서 보육하였다. 또한, 혼합반 편성에 대해 피고는 특별한 사유가 없는 한 그 승인을 거절하지 않고 있으므로 피고로부터 사전승인을 받지 못했다고 하더라도 원고의 보조금 수령행위가 구 영유아보육법 제40조 제3호가 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당한다고 볼 수 없다.

나) 가사, 원고가 보조금 지급요건을 충족하지 못하였다고 할지라도 해당 보육교사가 근무하지 않은 위 3개월 동안 원고가 혼합반을 편성하여 운영하면서 실질적으로 영아에 대한 보육이 문제없이 이루어졌다. 따라서 원고의 보조금 수령행위가 구 영유아보육법 제40조 제3호가 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당한다고 볼 수 없다.

다) 또한, 보육교사 수당 등은 원고가 아닌 위 수당을 수령한 해당 보육교사에게 직접 환수해야 한다. 따라서 원고에게 위 수당의 반환을 명한 이 사건 보조금반환명령처분은 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용 주장

원고가 운영하는 이 사건 어린이집은 영세한 규모로 이 사건 각 처분에 따라 운영이 중지되면 위 어린이집에 근무하는 자들이 직장을 잃게 되고 보육아동 및 보호자에 대한 보육지원 공백이 발생하게 된다. 또한, 원고는 지금까지 한 번도 법을 어긴 사실이 없고 2002년도에 모범교사표창을 받기도 하였으며 현재 남편의 투병으로 막대한 치료비가 발생하고 있는 상황이다. 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 각 처분은 피고가 재량권을 일탈 · 남용하여 한 처분으로 위법하여 취소되어야 한다.

나. 판단

1) 절차적 위법 주장에 관한 판단

가) 관련법리

구 행정절차법 제21조 제1항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거' 등의 사항을 당사자에게 통지하여야 한다. 그리고 같은 법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의2는 행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다고 규정하고 있다.

행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 구 행정절차법상의 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않고, 그 처분의 근거와 이유를 제시하지 아니하였다면, 그러한 절차를 거치지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두5001 판결, 대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

앞서 든 증거와 갑 제5호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 피고가 2019. 9. 17. 원고에게 한 처분사전통지에는 이 사건 보조금반환명령 처분의 근거법령이 '영유아보육법 제40조, 보조금 관리에 관한 법률 제33조, 보육사업안내 p399, 431'로, 위반내용이 '거짓으로 보조금 교부 및 부정수급 : 4. 1.~ 6. 30. 3개월 간 보육교직원 허위등록하여 기본보육료 및 보육교사 처우개선수당, 영아반특별수당, 교사 근무환경개선비를 거짓으로 교부신청 및 부정수급함'으로, 환수할 보조금내역이 '기본보육료 2,890,600원, 보육교사 수당 등 1,050,000원'으로 구체적으로 기재되어 있는 점, ② 피고는 원고에게 청문 실시 안내를 하였고 2019. 11. 4. 청문을 실시하였으며 2020. 1. 13. 청문조서 열람통지를 하였는바, 원고는 위 절차 진행 중 해당 보육교사가 퇴직하였음에도 피고에게 이에 대한 보고를 하지 않고 수령한 보육교사 수당 등 1,050,000원에 대해 환수조치가 이루어질 것임을 충분히 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 보조금반환명령 처분 중 기본보육료 2,890,600원 부분과 보육교사 수당 등 1,050,000원 부분은 모두 구 영유아보육법 제40조 제3호에 근거한 것으로 피고가 당초 처분사전통지시 반납자를 보육교사로 명시하였다가 이 사건 처분시 이를 원고로 하여 통지하였다고 하여 위 처분이 새로운 처분사유를 추가하거나 변경한 것이라고 볼 수도 없고, 원고는 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었을 것으로 보이는 점, ④ 갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 해당 보육교사에게 먼저 보육수당을 지급받게 해주겠다고 하면서 위법행위에 응할 것을 제안하고 출근부에 위 보육교사의 출근확인을 허위로 작성하였으며 보육통합시스템을 통하여 원고가 직접 보조금교부신청을 하는 등 보조금 교부에 대한 행위를 주도한 것으로 보이고 피고는 이러한 점을 고려하여 보육교사 수당 등에 대해서도 원고에게 반환명령 처분을 한 점 등을 종합하면 이 사건 보조금반환명령 처분이 구 행정절차법 제21조 제1항 제3호가 정한 '처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거'를 원고에게 사전통지하지 않은 것으로 위법하다거나 이로써 원고의 방어권이 침해되었다고 볼 수 없다. 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

2) 처분사유 부존재 주장에 대한 판단

가) 관련법리

구 영유아보육법상 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 하는 것을 뜻한다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결, 대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 등 참조). 그리고 같은 법 제36조는 '국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육(뿐j⁸몫렵)에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치 · 운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전 설치비의 전부 또는 일부를 보조한다.'고 규정하고 있고, 구 영유아보육법 시행령(2021. 1. 5. 대통령령 제31380호로 타법개정되기 이전의 것, 이하 '구 영유아보육법 시행령'이라 한다) 제24조 제2항은 이러한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 규정하고 있으며, 구 영유아보육법 시행규칙(2020. 2. 25. 보건복지부령 제710호로 일부개정되기 이전의 것, 이하 '구 영유아보육법 시행규칙'이라 한다) 제10조 [별표 2] 2. 나.항은 반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 한다고 규정하고 있고, 위 시행령에 따라 보건복지부장관이 마련한 '보육사업안내'라는 지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다)은 보육교사 인건비 등의 지급대상자, 지급조건, 지급액 등을 구체적으로 정하고 있는데, 보육시설은 평일 07:30부터 19:30까지 운영하는 것을 원칙으로 하고, 보육교사는 전임으로 1일 8시간 근무하는 것을 원칙으로 하고 있다. 앞서 본 바와 같은 관계 법령, 보육시설이 운영되는 동안 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하고자 하는 영유아보육법의 입법 목적 및 그에 따른 보육교사 인건비에 대한 보조금 지급취지 등을 종합적으로 고려하여 보면, 보육교사 인건비에 대한 보조금은 해당 보육교사가 기준 운영시간 범위에 따른 당해 보육시설의 통상적인 운영시간 중에 담당 업무에 전임하고, 그 전임 근무시간이 8시간 이상임을 전제로 지급되는 것이라고 봄이 타당하다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두2436 판결 참조).

나) 구체적 판단

앞 서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받았음을 전제로 한이 사건 각 처분은 적법하고 여기에 원고가 주장하는 처분사유 부존재의 위법은 없다고 보인다.

① 구 영유아보육법 제36조, 구 영유아보육법 시행령 제24조 제1항, 제2항의 위임에 따라 어린이집 운영에 필요하다고 인정되는 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 보건복지부장관은 이 사건 지침을 매년 발행하고 있다. 이 사건 지침에 따르면, 기본보육료는 그 지원요건을 모두 갖추어 운영 중인 어린이집에 지급되는데, 생성일 당시 유효한 반에 대하여 반별 최대지급인원 범위 내에서 영유아 1인을 기준으로 산정한 기본보육료가 지급된다. 또한 기본보육료의 지급 요건으로 (i) 시 · 도지사가 고시하는 보육료 및 필요경비 상한선을 준수할 것, (ii) '총정원' 및 '교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함)'을 준수할 것, (iii) 재무회계규칙에 의한 회계보고를 이행할 것, (iv) 법령 및 지침위반으로 운영정지 중인 시설이 아닐 것을 규정하고 있고, 교사 대 아동비율에 관한 요건을 충족하지 않은 경우 그 내용이 발견된 달부터 해당 반 전체의 기본보육료 지원을 중단하되, 위반일로부터 1개월 이내에 교사가 채용될 경우 그 달의 기본보육료를 다음 달에 소급하여 지원하도록 규정하고 있다. 그리고 구 영유아보육법 제17조 제4항, 구 영유아보육법 시행규칙 제10조 [별표 2] 1. 나.항에서는 만 1세 미만의 영유아 3명당 1명, 만 1세 이상 만 2세 미만의 영유아 5명당 1명의 보육교사를 두도록 하는 등 아동과 보육교사가 일정비율을 유지하도록 보육교직원 배치기준을 마련하고 있고, 이러한 보육교사의 업무 부담을 경감할 수 있도록 보조교사를 두며, 반을 담당하는 보육교사는 평일 8시간 근무를 원칙으로 한다고 규정하고 있다.

② 이러한 관계법령의 내용을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 어린이집에 지급되는 보조금의 하나인 기본보육료는 교사 대 아동비율이 준수되는 반을 기준으로 지급되는 것이다. 따라서 반에 배치된 교사가 퇴직하여 평일 8시간을 근무하지 않을 경우 교사 대 아동비율이 법령에서 정한 배치기준에 미치지 못하게 되고, 이러한 교사를 8시간을 근무하여야 하는 보육교사로 등록하여 해당 반에 기본보육료를 지급받았다면, 기본보육료의 지급대상이 아님에도 사회통념상 부정이라고 인정되는 방법으로 보조금을 교부받은 것에 해당한다. 이 사건에서 원고가, 해당 보육교사가 퇴직하여 근무하지 않았음에도 불구하고 보육교직원으로 허위등록하여 피고로부터 기본보육료를 지급받은 것은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 것이라고 보아야 한다.

③ 한편, 국가 또는 지방자치단체로부터 보조를 받는 보육교사 인건비 등과 관련하여 구 영유아보육법 제19조 제2항은 '어린이집의 원장은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보육교직원의 임면에 관한 사항을 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 보고하여야 한다.'고 규정하며 위 규정의 위임을 받은 구 영유아보육법 시행규칙 제11조 제1항은 '어린이집의 원장은 법 제19조제2항에 따라 보육교직원의 임면사항을 14일 이내에 특별자치도지사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 별지 제7호서식의 인사기록카드사본을 첨부하여 보고하여야 한다.'고 규정하고 있다.

④ 위 관련규정에 의할 때, 원고는 해당 보육교사가 권고사직으로 퇴직한 시점인 2019. 3.경부터 14일 이내에 이를 피고에게 보고하여야 할 의무가 있다. 하지만, 갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고는 이러한 면직보고를 하지 않고 오히려 출근부에 출근확인을 허위로 작성하고 해당 보육교사에게 급여를 지급한 것처럼 회계장부를 허위로 작성하는 등의 방법을 통하여 위 보육교사가 2019. 4. 1.부터 2019. 6. 30.까지 3개월 동안 이 사건 어린이집에서 근무한 것처럼 허위사실을 작출한 후 피고로부터 보육교사 수당 등을 지급받은 사실이 인정된다. 따라서 원고는 법령에서 정한 보육교사 수당 등의 수급대상이 아님에도 부정한 방법으로 이를 수급한 것이다. 피고가 보육교직원 허위등록을 이유로 원고에게 이 사건 각 처분을 한 것은 적법하다.

⑤ 이에 대해 원고는, 해당 보육교사가 이 사건 어린이집에서 근무하지 않은 3개월 동안 혼합반을 편성하여 운영하면서 위 교사가 담당하던 만 0세 영아를 혼합반에서 보육한 점, 위 기간 동안 실질적으로 보육이 문제없이 이루어진 점을 근거로 보조금 수령행위가 구 영유아보육법 제40조 제3호가 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우'에 해당하지 않는다고 주장하고 나아가 보육교사 수당 등은 위 수당을 수령한 해당 보육교사에게 직접 환수해야 한다고 주장한다. 하지만 (i) 위 관련규정을 종합하면 피고가 이 사건 보조금반환명령 처분을 통해 반환을 명한 기본보육료는 교사 대 아동비율이 법령에서 정한 배치기준을 충족하는 것을 전제로 지급되는 것이고, 보육교사 수당 등은 실제로 해당 보육교사가 근무하였음을 전제로 지급되는 것이므로 만일 해당 보육교사가 퇴직하여 근무를 하지 않았다면 위 보조금 지급조건이 충족되지 않는 것이다. 따라서 원고 주장과 같이 영아에 대한 보육이 실제로 이루어졌다고 하더라도 이는 보조금지급대상이 아님에도 사회통념상 부정이라고 인정되는 방법으로 보조금을 교부받은 것으로 보아야 한다. (ii) 또한, 이 사건 지침에 의하면, 피고가 지급한 보조금 중 보육교사 수당 등은, 어린이집 원장인 원고가 지급요건을 충족하는 보육교사에 대하여 위 수당을 지급하여 줄 것을 보육통합정보시스템을 통하여 신청하면 해당 보육교사의 계좌로 지급되는데, 이는 어린이집 원장이 위 수당을 유용하거나 위 수당의 지급을 이유로 보육교사의 임금을 삭감하는 등의 폐해를 막기 위한 조치라고 할 것이므로, 해당 보육교사에게 위 수당이 직접 지급된다는 이유로 이를 어린이집의 설치·운영자에 대한 보조금에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다. 나아가 구 영유아보육법 제40조는 보조금을 교부받는 주체가 '어린이집의 설치·운영자'임을 전제로 보조금 반환처분의 상대방도 '어린이집의 설치·운영자'임을 예정하고 있으므로, 보육교사 수당 등 보조금의 반환처분의 상대방도 이 사건 어린이집의 설치·운영자인 원고라고 할 것이다. 따라서 퇴직한 보육교사의 계좌로 지급된 수당 역시 원고가 부정하게 수령한 보조금으로 보아 이를 기준으로 처분의 내용이 정해져야 하는바, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단

가) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조). 그리고 제재적 행정처분의 구체적인 기준이 부령(시행규칙)의 형식으로 규정되어 있더라도, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관련 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 볼 수는 없다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 각 처분이 피고의 재량권을 일탈 ·남용하여 한 위법한 처분이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

① 영유아 보육시설은 영유아의 부모 역할을 대신하여 그 운영시간 동안 영유아의 안전하고 건강한 생활을 책임질 뿐 아니라 여성의 사회참여 여건을 마련함으로써 사회발전의 기반이 된다는 중요한 의미를 가지고, 영유아 보육시설을 이용하는 영유아의 특성상 안전사고 등의 위험성이 높아 보육시설 종사자에게 고도의 주의의무가 요구된다. 영유아보육법의 관련 규정에서 아동과 보육교사의 비율을 일정하게 유지하도록 정하고, 그 비율이 유지되는 경우에 한하여 기본보육료 명목으로 보조금을 지급하는 것은 이러한 점을 고려하여 아동의 안전을 확보하고 건강한 보육을 실질적으로 구현할 최소한의 보육교사를 확보하는데 그 주된 취지가 있으므로 이를 위해 지원되는 보조금은 엄격하게 관리되어야 한다.

② 이 사건에서 원고는 보조금을 부정수급하기 위하여 해당 보육교사에게 먼저 위법행위 가담을 제안하였고 그 과정에서 출근부 및 회계장부에 허위사실을 기재하고 해당 교사의 사직서도 허위작성하여 피고에게 제출하였는바, 원고의 법령 위반 정도를 가볍다고 볼 수 없다. 무엇보다 이러한 원고의 행위로 인하여 아동 수 대비 적정한 비율을 충족한 보육교사로부터 보육을 받을 아동의 권리가 침해되었다고 보이는 점, 원고는 약 11년 정도 어린이집을 운영한 경력자로 위와 같은 부정한 목적의 보조금 교부신청이 위법하다는 점을 잘 인지하고 있었을 것으로 보이는 점, 구 영유아보육법에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 지급된 보조금의 반환 뿐만 아니라 어린이집 폐쇄 및 어린이집 원장의 자격정지까지 명할 수 있게 한 취지는 실질적으로 보조금이 아동의 보육을 위하여 적정하게 사용되도록 보장하는 중요한 공익을 달성하기 위한 것인 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 각 처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 되는 손실보다 가벼운 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.