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- 수용거실 내 CCTV 설치 -
(헌재 2008. 5. 29. 2005헌마137·247·376, 2007헌마187·1274(병합), 판례집 20-1하, 187)
이 은 희*1)
1. 엄중격리대상자에 대하여 교도소 내 이동 시 계구를 사용하는 행위가 신체의 자유를 과도하게 제한하는 것인지의 여부(소극)
2. 엄중격리대상자의 수용거실에 CCTV를 설치하여 24시간 감시하는 행위가 법률유보의 원칙에 위배되어 사생활의 자유 · 비밀을 침해하는 것인지의 여부(소극)
엄중격리대상자로 지정된 청구인들에게 실시된 이동할 때마다 손목에 수갑을 채우는 행위와 독거실에 CCTV를 설치하여 항상 청구인들의 행동을 녹화하는 행위가 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다.
가. 2004. 7.경 수형자가 교도관을 살해하는 사건이 발생하자, 법무부는 2004. 11. 16. “특별관리대상자 수용관리계획”을 수립하여 시행하게 한 뒤,
2005. 8. 17. 법무부 예규 제731호로 “특별관리대상자 관리지침(이하 ‘지침’이라 한다)”을 제정하여 시행하였다.
지침은 합리적이고 효율적인 수용관리를 통하여 교정시설의 안전과 질서를 유지하기 위하여 수용자 중에서 조직폭력사범, 마약류사범, 중점관리대상자, 엄중격리대상자를 특별관리대상자로 지정하여 특별처우를 하려는 것이다.
엄중격리대상자를 비롯한 특별관리대상자는 분류처우회의 심의를 거쳐 지정된다. 엄중격리대상자로 지정되면 엄중경비시설인 청송제2교도소로 이송되고(지침 제52조), 독거실에 1년 이내의 기간 수용되며(지침 제53조 제1항, 제4항), 독거실에 폐쇄회로 텔레비젼(Closed Circuit Television)을 설치할 수 있고(지침 제53조 제3항), 이동 중에는 손목에 수갑을 채우게 된다(지침 제55조 제2항).
나. 청구인들은 엄중격리대상자로 선정되어 지침에 의한 엄중격리처우를 받게 되자, 청구인들이 이동할 때마다 손목에 수갑을 채우는 행위(이하 ‘이 사건 계구사용행위’라고 한다)와 독거실에 CCTV를 설치하여 청구인들의 행동을 녹화하는 행위(이하 ‘이 사건 CCTV 설치행위’라고 한다)로 인하여 자신들의 기본권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
⑴ 수갑 등 계구의 사용이나 수형자에 대한 유형력의 행사는 교정사고의 발생을 방지하기 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 할 것임에도 불구하고, 피청구인은 청구인들이 운동·접견 기타 여하한 사유로든 수용거실에서 나가야 할 경우에는, 항상 출입문 아래쪽의 작은 창밖으로 양손을 내밀게 하여 수갑을 채운 후 문을 열어 이동하게 하고, 용무가 끝나면 다시 수갑을 채운 상태로 수용거실까지 이동하게 하는바, 피청구인의 위와 같은 행위는 필요한 범위를 넘어 청구인들이 가지는 인간으로서의 존엄과 가치 및 신체의 자유 등을 과도하게 침해한 것이다.
⑵ 수형자라 하더라도 제한된 범위 내에서는 사생활의 비밀과 자유를 향유할 수 있고 이의 제한은 필요 최소한도에 그쳐야 할 것임에도 불구하고, 피청구인은 청구인들의 수용거실에 CCTV를 설치하여 청구인들의 동태를 24시간 감시하였는바, 이는 청구인들의 사생활의 비밀과 자유의 본질적인 부분을 침해한 것이다.
1. 수형자는 형벌의 집행을 위하여 격리된 구금시설에서 강제적인 공동생활을 하게 되므로 헌법이 보장하는 신체활동의 자유 등 기본권이 제한되기 마련이나, 제한되는 기본권은 형의 집행과 도망의 방지라는 구금의 목적과 관련된 기본권에 한정되어야 하고, 특히 수용시설 내의 질서 및 안전 유지를 위하여 행해지는 기본권의 제한은 다른 방법으로는 그 목적을 달성할 수 없는 경우에만 예외적으로 허용되어야 한다.
청구인들은 상습적으로 교정질서를 문란케 하는 등 교정사고의 위험성이 높은 엄중격리대상자들인바, 이들에 대한 계구사용행위는 그 목적의 정당성 및 수단의 적정성이 인정되고, 필요한 경우에 한하여 부득이한 범위 내에서 실시되고 있다고 할 것이며, 이로 인하여 수형자가 입게 되는 자유 제한에 비하여 교정사고를 예방하고 교도소 내의 안전과 질서를 확보하는 공익이 더 크다고 할 것이다.
로 대체한 것에 불과하므로, 이 사건 CCTV 설치행위에 대한 특별한 법적 근거가 없더라도 일반적인 계호활동을 허용하는 법률규정에 의하여 허용된다고 보아야 한다.
한편 CCTV에 의하여 감시되는 엄중격리대상자에 대하여 지속적이고 부단한 감시가 필요하고 자살·자해나 흉기 제작 등의 위험성 등 제반사정을 종합하여 볼 때 기본권 제한의 최소성 요건이나 법익균형성의 요건도 충족하고 있다.
《재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 반대의견》
수형자는 형벌의 집행을 위하여 격리된 구금시설에서 강제적인 공동생활을 하게 되므로 헌법이 보장하는 신체활동의 자유 등 기본권이 제한되기 마련이지만, 수형자라 하여 모든 기본권의 제한이 정당화될 수는 없다. 헌법재판소는 수형자에 대한 다양한 유형의 권력적 사실행위들에 관한 결정을 통하여 수형자에 대한 기본권 제한의 범위를 판시하여 오고 있다. 이 사건 역시 엄중격리대상자로 지정된 청구인들에게 실시된 엄중격리처우가 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부에 관하여, 수형자에 대한 기본권 제한의 범위를 확인함과 아울러 최근에 계호의 한 방법으로 실시되고 있는 수용실 내 CCTV 설치의 허용 여부에 관한 판단이 이루어졌다. 아래에서는 쟁점이 된 이 사건 계구사용행위와 CCTV 설치행위가 엄중격리대상자인 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부에 관하여 살펴본다.
가. 엄중격리대상자가 청송제2교도소로 이송되면 독거실에 수용된다. 독거실을 나와 운동장·접견실 등 목적지로 이동하는 경우에는 타인을 폭행할 우려가 없음이 명백한 경우 외에는 거실 안에서 손을 내밀게 하여 수갑을 채운 후 독거실에서 나오게 하고, 계구를 사용하는 경우에도 2인 이상의 교도관이 동행하며, 수형자의 돌발행동이 우려되는 경우에는 교도관 2인이 수형자의 양쪽에서 옆구리에 팔을 낀 채 이동하기도 한다. 손목수갑은 이동 중에만 착용하므로, 그 사용시간은 하루 평균 10분 내외이다.
나. 엄중격리대상자는 CCTV가 설치된 독거실에 수용되는데, 청송제2교도소의 독거실에 설치된 CCTV는 상하좌우 이동기능 및 줌(zoom) 기능이 없고, 관찰 모니터는 19인치 화면을 16분할하여 사용하고 있어 수형자의 미세한 동작이나 표정을 쉽게 확인하기는 어렵다. 하루 24시간 동안 녹화된 영상은 화면으로만 나타나고 소리는 들리지 아니하며 특별히 저장하지 아니하는 이상 용량관계로 1주 내지 2주 이내에 자동으로 삭제된다.
CCTV 아래 약 50㎝ 정도는 화면에 나타나지 않는 공간이어서(수형자가 벽에 비스듬히 기대어 두 다리를 쭉 펴는 경우 무릎 아래만 보임) 수형자가 의복을 갈아입는 등의 사적 공간으로 활용할 수 있다. 거실 내의 화장실은 변기 방향에 칸막이가 설치되어 있어 CCTV를 통하여 용변을 보는 수형자의 하반신은 관찰할 수 없고 상반신의 움직임만 관찰할 수 있다.
다. 엄중격리처우는 1년 이내의 범위에서 실시되고, 3개월이 지나면 심사를 거쳐 독거실 내 TV 시청이 허용되고 이동 중에 손목수갑을 채우지 않는 등 완화된 처우를 받게 되고(지침 제54조), 6개월이 지나면 엄중격리대상자 지정의 해제 여부를 심사받게 되며, 엄중격리대상자 지정이 해제되면 청송제2교도소로부터 일반교도소로 이송된다(지침 제58조).
징역·금고 등 자유형을 선고받아 그 형이 확정된 자는 그 집행을 위하여 교도소에 구금하여 사회로부터 격리하고 기술교육을 실시하여 건전한 국민
사상과 근로정신을 함양하도록 교정·교화시켜서 사회에 복귀시킨다. 수형자는 형벌의 집행을 위하여 격리된 구금시설에서 강제적인 공동생활을 하게 되므로 헌법이 보장하는 신체활동의 자유 등 기본권이 제한되기 마련이다.
그러나 수형자라 하여 모든 기본권을 제한하는 것은 허용되지 아니하며, 제한되는 기본권은 형의 집행과 도망의 방지라는 구금의 목적과 관련된 기본권(신체의 자유, 거주이전의 자유, 통신의 자유 등)에 한정되어야 하고, 그 역시 형벌의 집행을 위하여 필요한 한도를 벗어날 수 없다. 특히 수용시설 내의 질서 및 안전 유지를 위하여 행해지는 기본권의 제한은 수형자에게 구금과는 별도로 부가적으로 가해지는 고통으로서 다른 방법으로는 그 목적을 달성할 수 없는 경우에만 예외적으로 허용되어야 한다( 헌재 2003. 12. 18. 2001헌마163).
⑴ 계구의 사용
범죄자를 교정ㆍ교화시키는 형벌의 목적을 달성하기 위해서는 수형자로 하여금 법과 질서를 준수하도록 훈련시켜야 하므로 수용질서의 확보가 긴요하다. 그래서 행형법은 수용시설의 안전과 구금생활의 질서를 유지하기 위하여 필요한 경우에는 계구를 사용하거나(제14조) 강제력을 행사(제14조의2)할 수 있도록 하고(제14조의2), 나아가 무기의 사용까지 허용하고(제15조) 있다.
행형법은 제14조에서 계구의 사용요건과 종류 등을 규정하고 있고 행형법시행령과 계구의규격과 사용방법 등에 관한 규칙은 이를 더 구체화하고 있다. 행형법상 인정되는 계구에는 포승, 수갑, 사슬, 안면보호구가 있고(행형법 제14조 제2항), 교도관은 수용자의 도주ㆍ폭행ㆍ소요 또는 자살의 방지 기타 교도소의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 경우에 계구를 사용할 수 있으나 징벌의 수단으로 사용할 수는 없으며(같은 법 제14조 제1항, 제3항), 계구는 원칙적으로 당해 소장의 명령에 따라 사용하여야 하나 긴급을 요하는 때에는 사용 후 소장에게 보고하고 그의 승인을 얻어야 하며 소장은 계
구사용을 명령하거나 승인하는 때에 계구의 종류 및 사용방법을 구체적으로 특정하여야 한다(같은 법 시행령 제45조, 계구의규격과 사용방법 등에 관한 규칙 제4조 제2항, 제3항).
사용되는 계구 중 수갑에는 금속수갑, 벨트수갑, 플라스틱수갑이 있는데 금속수갑은 소요ㆍ폭행ㆍ도주 또는 자살의 우려가 있거나 호송 중의 수용자에게, 벨트수갑은 자살 또는 자해의 우려가 있거나 금속수갑을 사용하면 자해의 도구 등으로 이용될 개연성이 큰 수용자에게, 플라스틱수갑은 도주ㆍ폭행 또는 시설 손괴의 우려가 있는 경우로서 교도관의 제지에 항거하거나 다수에 대한 신속한 제압이 필요한 때에 각각 사용된다(행형법 시행령 제46조 제1항, 위 규칙 제5조 제2항).
⑵ 계구사용의 헌법적 한계
㈎ 헌법 제10조는 모든 기본권 보장의 종국적 목적이자 기본이념이라 할 수 있는 인간으로서의 존엄과 가치를 보장하고, 제12조는 정신적 자유와 더불어 이를 구현하기 위한 가장 기본적인 자유로서 신체의 자유를 보장하고 있다. 이와 같은 신체의 자유는 신체활동을 자율적으로 할 수 있는 신체거동의 자유와 함께 신체의 안전성이 외부로부터의 물리적인 힘이나 정신적인 위협으로부터 침해당하지 아니할 자유를 포함한다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8, 판례집 4, 853, 874 참조). 계구는 수형자에 대한 직접강제로 작용하여 이것이 사용되면 수용자는 팔·다리 등 신체의 움직임에 큰 지장을 받게 될 뿐만 아니라 종종 심리적 위축까지 수반하여 장시간 계속될 경우 심신에 고통을 주거나 나아가 건강에 악영향을 끼치고 사용하는 방법에 따라서는 인간으로서의 품위에까지 손상을 줄 수도 있으므로 헌법 제10조에 의하여 보장되는 인간의 존엄성 및 제12조에 의하여 보장되는 신체의 자유에 대한 침해 여부가 문제된다.
수형자에 대한 계구의 사용은 수용시설 내의 안전과 질서를 유지하기 위하여 일정범위에서 그 필요성과 타당성이 인정되므로 그로 인한 인간의 존엄성 및 신체의 자유에 대한 제한은 불가피하다. 그러나 그 제한이 불가피하더라도 그 본질적인 내용을 침해하거나 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해
의 최소성 및 법익 균형성 등을 의미하는 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니된다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마327, 판례집 14-2, 54, 62 참조).
㈏ 우리 재판소는 헌재 2003. 12. 18. 2001헌마163 결정1)에서 수용자에 대한 계구사용의 기준으로 “계구의 사용은 무엇보다 수용자들의 육체적·정신적 건강 상태가 유지되는 범위 내에서 이루어져야 하고 시설의 안전과 구금생활의 질서에 대한 구체적이고 분명한 위험이 임박한 상황에서 이를 제거하기 위하여 제한적으로 필요한 만큼만 이루어져야 한다. 그 경우에도 가능한 한 인간으로서의 기본적인 품위를 유지할 수 있도록 하여야 함은 물론이다. 결국 계구는 원칙적으로 공동생활의 질서와 안전을 유지하기 위하여 불가피한 경우 일시적으로 사용되어야 하고 명백한 필요성이 계속하여 존재하지 않는 경우에는 이를 즉시 해제하여야 하는 것이다”라고 판시한 바 있고2), 그 이후 수용자에 대한 계구사용과 관련한 결정(헌재 2005. 5. 26. 2001헌마728 결정; 2005. 5. 26. 2004헌마49 결정3)등)에서도 동일한 취지의 판시를 하고 있다.
⑴ 엄중격리대상자는 수형생활 중 상습적으로 폭행ㆍ소란ㆍ자해 등을 하거나 도주한 전력이 있는 수형자들 중에서 지정되므로 그들에 대하여는 일반 수용자보다 높은 수준의 계호가 요구된다. 이에 피청구인은 위 교도소 내의 안전과 질서유지를 책임지는 소장으로서 엄중격리대상자에 의한 돌발적인 폭행ㆍ난동ㆍ도주 등의 교정사고를 예방하고 수용자 및 교도관의 신체, 생명을 보호하기 위하여 이 사건 계구사용행위를 실시하고 있으므로 그 목적은 정당하고, 독거실에 수용 중인 엄중격리대상자는 거실에 서 나와 이동
하는 도중 교정사고를 일으킬 위험성이 높으므로 거실에서 나와 이동하는 동안 양팔의 사용을 어렵게 하기 위하여 양손목에 금속수갑을 착용시키는 이 사건 계구사용행위는 특별관리대상자의 폭행ㆍ난동ㆍ도주 등의 교정사고를 막기 위한 적합한 수단으로 생각된다.
⑵ 그리고 엄중격리대상자는 상습적인 교정질서 문란행위로 그들에 대한 별도의 수용관리를 위하여 전국 교도소 등에 수용되어 있는 약5만 3천여명 중 약 40여 명만이 선정되어 청송제2교도소에 수용되었고, 피청구인은 교정사고 발생의 위험성이 높은 엄중격리대상자에 의한 교정사고의 발생을 막기 위하여 그들을 독거실에 수용하면서 운동ㆍ접견 등을 위하여 독거실을 나와 이동하는 동안에만 교정사고 발생의 위험성을 고려하여 교도관 2인이 동행계호하는 외에 엄중격리대상자에게 계구를 사용하고 있는 점, 따라서 이 사건 계구사용행위로 인하여 엄중격리대상자는 식사, 용변, 수면 등의 일상생활을 영위함에 있어 전혀 제한을 받지 아니하고 다만 장소를 이동하는 동안만 신체거동이 제한되는 점, 엄중격리대상자에게 사용되는 계구는 상대적으로 신체구속이 덜한 금속수갑이 사용되고 계구사용시간도 하루 평균 10분 내외에 불과하여 이 사건 계구사용행위로 인하여 엄중격리대상자가 입게 되는 피해는 그다지 크다고 보기 어려운 점, 피청구인은 일반 교도소에서 수감생활하다가 청송제2교도소에 이송되어 엄중독거생활을 하게 됨으로써 심리적 압박이 클 수 있는 3개월 동안 이 사건 계구사용행위를 실시하였다가 엄중격리대상자가 규율위반 없이 지내면 계구사용의 실시를 중단하고 있는 점 등을 종합해 보면 이 사건 계구사용행위는 엄중한 이동계호가 필요한 경우에 한하여 부득이한 범위 내에서 실시되고 있다고 할 것이고, 이로 인하여 수형자가 입게 되는 자유 제한에 비하여 교정사고를 예방하고 교도소 내의 안전과 질서를 확보하는 공익이 더 크다고 할 것이다.
⑶ 따라서 이 사건 계구사용행위는 법률에 따라 그 기본권제한의 범위 내에서 이루어진 것이라 할 것이다.
⑴ 교정시설 내 CCTV의 설치
교도관에 의한 시선계호를 보완하는 물적 계호수단으로서 CCTV가 설치 ㆍ이용되고 있는데, CCTV는 수형자들 사이의 교정사고 발생을 미연에 방지하고 수형자들에 대한 교도관의 폭행이나 수형자들의 교도관에 대한 폭행 등을 예방하는데 효과가 클 뿐만 아니라 수형자 감시의 효율성 및 경제성도 높아 점차 확대되고 있다.
㈏ 현재 전국구금시설의 수용거실 내 CCTV의 설치현황은 총 13,970개 거실 중 1,341개 거실에 CCTV가 설치되어 있어 9.6%의 설치율을 나타내고 있고 각 교정시설 별 설치율은 0.8%에서 26.9%까지로 일정한 기준 하에 CCTV가 설치되고 있지는 아니하며4), 특별관리대상자가 수용되어 있는 청송제2교도소는 총 844개의 거실 중 115개 거실에 CCTV가 설치되어 13.62%의 설치율을 나타내고 있다(다만 특별관리대상자가 수용되어 있는 111개의 독거실은 모두 CCTV가 설치되어 있다)5).
구금시설 내 CCTV 설치에 관한 규정으로는 법무시설기준규칙(개정 2006.9. 29. 법무부훈령 제565호)의 별표1 중 교정시설의 감시카메라설치기준과 보안장비관리규정(개정 2002.5. 17. 법무부예규 제623호) 제45조(CCTV 자치관리)가 있고, 특별관리대상자에 대하여는 특별관리대상자관리지침(제정 2005. 8. 18. 법무부예규 제731호) 제17조(일일중점시찰대상자 지정) 제3항 및 제53조(엄중격리대상자 수용) 제3항에서 CCTV가 설치된 거실에의 수용을 규정하고 있다.
⑵ 제한되는 기본권 및 그 한계
㈎ 구금시설 내 CCTV의 설치가 수용자 감시의 효율성과 교정사고의 방지, 질서유지, 자살방지 및 수용자간 인권침해의 방지 등 다양한 보호기능을 가지고 있다 하더라도 ‘독거실 내에서의 CCTV에 의한 계호’는 24시간 지속적으로 수형자의 일거수일투족 모든 행동을 감시하고 동태적인 삶의 흐름이 정보의 형태로 녹화됨으로써 수형자 개인의 사생활이 침해될 우려가 높고 CCTV의 설치사실 자체가 부여하는 위축 효과로 인해 수형자의 거실 내에서의 행동의 자유 또한 제한될 수밖에 없다.
따라서 이 사건 CCTV 설치행위로 인하여 사생활의 비밀 및 자유와 일반적 행동자유권의 침해가 문제될 수 있다. 그러나 행복추구권의 한 내용인 일반적 행동자유권은 보충적 자유권으로 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유와의 관계에 있어서는 기본권의 내용상 특별성을 갖는 사생활의 비밀과 자유가 우선하여 적용된다 할 것이므로 일반적 행동자유권 침해 여부에 관하여는 따로 판단하지 아니한다.
「헌법 제17조는 “모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다.”고 규정하여 사생활의 비밀과 자유를 국민의 기본권의 하나로 보장하고 있다. 사생활의 비밀은 국가가 사생활영역을 들여다보는 것에 대한 보호를 제공하는 기본권이며, 사생활의 자유는 국가가 사생활의 자유로운 형성을 방해하거나 금지하는 것에 대한 보호를 의미한다. 구체적으로 사생활의 비밀과 자유가 보호하는 것은 개인의 내밀한 내용의 비밀을 유지할 권리, 개인이 자신의 사생활의 불가침을 보장받을 수 있는 권리, 개인의 양심영역이나 성적 영역과 같은 내밀한 영역에 대한 보호, 인격적인 감정세계의 존중의 권리와 정신적인 내면생활이 침해받지 아니할 권리 등이다. 요컨대 헌법 제17조가 보호하고자 하는 기본권은 사생활영역의 자유로운 형성과 비밀유지라고 할 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518, 판례집 15-2하, 185, 206-207).」
그리고 구금시설 내 CCTV의 설치ㆍ운용은 수형자의 자신의 화상정보에 대한 수집ㆍ처리에 관한 자기통제를 제한하므로 ‘자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리’인 개인정보자기결정권의 제한도 문제될 수
있으나, 이 사건 CCTV 설치행위로 인하여 엄중격리대상자가 받게 되는 침해는 수집한 정보를 가지고 무엇을 하는가보다는 피청구인이 청구인 등의 사생활영역을 들여다보고 사생활정보를 수집함으로써 사생활을 침해받게 되는데 있으므로 사생활의 비밀 및 자유가 보다 더 밀접한 관련이 있는 기본권이라 할 것이어서 이에 대한 판단을 함으로써 개인정보자기결정권에 대한 판단은 별도로 하지 아니한다.
㈏ 형의 집행과 도망의 방지라는 구금의 목적을 달성하기 위하여 수형자에 대한 기본권의 제한이 불가피하더라도 필요한 범위를 벗어날 수 없다. 따라서 행형목적의 달성을 위하여 수형자의 사생활의 비밀과 자유를 제한하더라도 그 구체적인 한계는 헌법 제37조 제2항에 따라 법률에 의하되, 그 본질적인 내용을 침해하거나, 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 등을 의미하는 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니된다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마327, 판례집 14-2, 54, 63; 헌재 2004. 12. 16. 2002헌마478, 판례집 16-2하, 548, 559 참조).
대부분 나라에서 교정시설의 주벽, 복도, 공장, 사동, 거실, 통용문, 접견실 등 보안등급에 따라 필요한 곳에 CCTV를 설치하여 중앙통제실에서 통제하고 있으나, 행형법령 상에 그 설치에 관한 근거규정을 마련하고 있지는 아니하다.
※ 외국의 전자감시장비 현황
나라별 | 미국 | 영국 | 호주 | 일본 | 독일7) |
감시장비 | CCTV, 적외선 비표 탐지장치, 자동비상신호기 | CCTV | CCTV, 지문인식기, 자동비상신호기, 음향탐지기 | CCTV, X선 차입품 검사기 | CCTV, 자동비상신호기 |
⑴ 기본권 제한에 있어 법률유보원칙의 의미
기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방
법은 원칙적으로 법률로써만 가능하다. 이러한 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한’ 규율만을 뜻하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한’ 규율을 요청하는 것이므로, 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없고 법률에 근거를 두고 있으면 된다. 그런데 구금시설 내 CCTV 설치ㆍ운용에 관하여는 행형관계의 기본법령인 행형법이나 행형법시행령에 직접적인 근거규정이 없고, 법무부 훈령및 예규인 보안장비관리규정과 법무시설기준규칙에 CCTV의 설치기준 및 관리요령이 규정되어 있다가 이 사건 CCTV 설치행위가 종료된 후인 2005. 8. 17. 제정된 특별관리대상자관리지침에 엄중격리대상자의 수용거실에 CCTV를 설치할 수 있도록 규정이 마련되었을 뿐이다.
따라서 엄중격리대상자의 사생활의 비밀 및 자유를 제한하는 이 사건 CCTV 설치행위가 법률에 근거하여 이루어졌는지가 문제된다.
⑵ 합헌론
㈎ 자유형은 수형자를 구금시설에 수용하는 것을 의미하지만 구금시설 내에서의 규율과 질서가 유지되지 않는다면 행형목적을 달성하기 어렵다. 따라서 구금의 확보 및 구금시설 내의 안전과 질서유지를 위하여 수형자에 대하여 일정한 강제력의 행사인 계호가 필요하고 행형법은 제3장 ‘계호’에서 수용자에 대한 계구의 사용, 무기의 사용, 강제력의 행사, 신체검사 등의 계호에 관한 규정을 두고 있다. 그런데 계호는 행형목적의 달성을 위하여 행사
되는 수용자에 대한 일체의 강제력으로 그로 인하여 수형자의 권리 내지 자유가 제한된다면 수형자로 하여금 권리제한을 예견할 수 있도록 그 권리제한의 요건과 범위를 구체적으로 법률에 규정하여야 하지만 입법자가 행형관계에서 예상되는 모든 권리제한 상황을 규정하기는 어려우므로 자유형의 집행에 불가피하게 따르는 권리제한과는 별도로 부가적으로 가해지는 권리제한에 대하여 특히 명시적인 법률적 근거가 요구된다 할 것이다. 행형법은 수용자에 대한 기본권 제한의 정도가 중대한 계호방법에 대하여 그 사용요건과 한계에 관한 규정을 두고 있다.
㈏ 수용자의 도주 방지 및 수용시설 내의 안전과 질서유지를 위하여 수용자를 감시하는 것은 구금에 예정된 계호방법으로서 그에 따른 기본권제한은 불가피하므로 자유형의 집행에 관한 형법규정 외에 명시적인 법률규정 없이 가능하다 할 것이고, 한편 행형법은 계구사용, 강제력행사 등의 계호에 관하여 규정하면서 계호에 관한 권한을 교도관에게 부여하고 있고(제14조 내지 제17조의 2) 행형법 제7조의 위임에 따라 교도관의 직무에 관한 사항을 규정하고 있는 교도관직무규칙도 계호를 교도관의 직무로 규정하면서 수용자에 대한 계호를 하는 때에는 수용자를 시선 또는 실력지배권 외에 두지 않도록 규정하고 있으므로(제33조, 제42조), 교도관은 수용자의 도주방지 및 구금시설 내의 안전과 질서유지를 위하여 수용자의 동태를 관찰, 감시하는 계호를 할 수 있다.
CCTV는 위에서 본 바와 같이 부족한 계호인력을 보완하기 위하여 교도관의 시선에 의한 감시를 대신하는 기술적 장비에 불과하므로 교도관의 감시에 의한 계호가 가능하다면 교도관의 CCTV를 활용한 계호 역시 가능하다 할 것이다.
정·교육생선발 또는 훈련생선발 등을 하도록 규정하고 있는바(제19조, 제20조), 수형자를 엄중격리대상자로 선정하여 엄중경비시설인 청송제2교도소로 이송하여 CCTV가 설치된 독거실에 수용하는 것은 수용자의 분류ㆍ처우에 관한 문제이기도 하므로 위 수형자의 분류ㆍ처우에 관한 규정도 이 사건 CCTV 설치행위의 법률적 근거가 된다 할 것이다.
㈐ 그렇다면 독거실 내 CCTV 설치에 관하여 이를 명시적으로 인정하는 근거법률은 없으나, 특별관리대상자가 수용된 독거실 내에 CCTV를 설치하는 것은 수형자의 분류를 전제로 한 처우상의 문제이기도 하면서 부족한 계호인력을 보충하고 교정사고를 미연에 방지할 수 있는 기술적ㆍ과학적인 계호방법이기도 하므로, 위와 같은 수형자의 분류ㆍ처우 및 계호에 관한 행형법령들이 충분히 그 근거가 될 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 CCTV 설치행위는 법률유보의 원칙에 위배되었다고 할 수 없다.
⑶ 위헌론
㈎ 이 사건 CCTV 설치행위는 24시간 내내 수형자의 기본적이고 생리적인 부분을 포함하여 사생활 전반을 감시함으로써 수형자의 사생활을 거의 인정하지 않는 결과를 가져올 뿐만 아니라 수형자의 독거실 내에서의 행동의 자유 또한 제한하게 되고 나아가 녹화된 수형자의 영상정보는 유출되어 악용될 가능성 또한 배제할 수 없다. 자유형의 집행을 위하여 수형자에 대한 구금이 요구된다 하더라도 그로 인한 기본권 제한은 사회와의 격리에 필요한 최소한도에 그쳐야 할 뿐만 아니라 수형자로 하여금 권리제한을 예견할 수 있도록 법률에 그의 권리가 어떤 요건하에서 어느 범위로 제한되는지를 구체적으로 규정하여야 한다 할 것이므로, 위와 같이 수형자의 사생활에 심한 제약을 가져오는 독거실에 대한 24시간 감시는 그에 대한 요건 및 방법 등이 법률에 근거하여야 할 것이다.
그런데 독거실 내 CCTV의 설치ㆍ운용에 관하여는 일반적인 CCTV의 설치 및 관리요령에 관한 보안장비관리규정과 수용거실 내에의 CCTV 설치기준을 제시하는 법무시설기준규칙8)이 있을 뿐 독거실에의 CCTV 설치ㆍ운영
의 목적, 대상수용자의 지정기준, 설치장소ㆍ설치기준ㆍ촬영범위 등 운영방법, 기록물의 보존 및 폐기, 책임소재 및 감독체계, 인권 침해 방지 대책 등을 직접적으로 규정하고 있는 법률은 찾아볼 수 없으므로 그 법률적 근거를 갖추었다고 보기 어렵다.
㈏ CCTV를 통한 수용자의 감시가 교도관의 시선에 의한 감시의 역할을 한다 할지라도 시선계호는 그 순간을 재생할 수 없으나 CCTV에 의한 계호는 얼마든지 재생이 가능하고 그 내용을 무제한으로 복사할 수 있을 뿐만 아니라 이를 타인에게 제공 또는 유출할 가능성이 있고 또한 CCTV는 특정부분 또는 부위를 확대축소하는 기능이 있어 원하는 특정부위를 정밀하게 촬영할 수 있으며 이후 촬영된 내용을 어떤 형태로든 편집이 가능하다는 점에서 사람의 시각에 의한 계호와 CCTV 계호방식은 큰 차이가 있어 그에 따른 기본권 제한 정도가 상이할 뿐만 아니라 수형자의 사적 공간이라 보기 어려운 교정시설 운동장이나 복도, 식당 등과는 달리 수용거실에 설치되는 CCTV, 특히 수형자의 사생활의 내밀한 부분까지 촬영하게 되는 독거실에 CCTV를 설치하는 행위는 수형자의 사생활과 밀접한 연관을 지니므로, 교도관의 시선에 의한 감시계호를 전제로 한 행형법 규정을 수형자의 사생활에 중대한 제약을 가져오는 이 사건 CCTV 설치행위에 대한 법률적 근거로 보기는 어렵다.
그리고 수형자의 분류ㆍ처우에 관한 행형법 규정은 수형자의 범죄성향 및 개선정도, 요구되는 계호의 정도 등을 고려하여 수형자 별로 개별적인 처우를 실시할 수 있다는 것으로 수형자에 대한 단계별 처우를 넘어서 구체적인 기본권 제한의 근거규정이 될 수는 없다 할 것이다.
㈐ 그렇다면 이 사건 CCTV 설치행위는 법률에 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위배된다 할 것이다.
⑴ 목적의 정당성 및 수단의 적합성
엄중격리대상자는 수형생활 중 상습적으로 폭행ㆍ소란ㆍ자살ㆍ자해 등을 하거나 도주한 전력이 있는 수형자들 중에서 지정되므로 그들에 의한 돌발적인 폭행ㆍ난동ㆍ자살ㆍ자해ㆍ도주 등의 교정사고 발생 가능성은 상당히 높다. 따라서 이와 같은 엄중격리대상자에 의한 폭행ㆍ도주 등의 교정사고를 예방하고 자살ㆍ자해를 미연에 방지하여 그들의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위하여 피청구인이 위 교도소 내의 안전과 질서유지를 책임지는 소장으로서 엄중격리대상자를 CCTV가 설치된 독거실에 수용하여 그의 동태를 상시적으로 관찰한 행위는 그 목적이 정당할 뿐만 아니라 교도관의 시선에 의한 감시만으로는 자살ㆍ자해 등의 교정사고 발생을 막는데 시간적ㆍ공간적 공백이 있으므로 이를 메우기 위하여는 CCTV를 설치하여 엄중격리대상자를 상시적으로 관찰하는 것이 적합한 수단이 된다 할 것이다.
⑵ 피해의 최소성 및 법익의 균형성
㈎ 합헌론
피청구인은 CCTV가 설치된 독거실에 엄중격리대상자를 수용함으로 인하여 엄중격리대상자가 입게 되는 피해를 최소화하기 위하여 CCTV를 설치ㆍ운용함에 있어 여러 가지 조치를 취하고 있다.
독거실에 설치된 CCTV 카메라는 상하좌우 이동기능 및 줌(zoom) 기능이 없어 특정부분을 확대하거나 정밀하게 촬영할 수 없고 관찰 모니터는 화면만 나타날 뿐 소리는 들리지 아니하며 19인치 화면을 16분할하여 사용하고 있어 수형자의 미세한 동작이나 표정을 쉽게 확인하는 것은 어렵도록 되어 있다. 또한 카메라 밑 부분에 CCTV의 화면에 나타나지 않는 약 50cm 내외의 사각지대(수형자가 벽에 비스듬히 기대어 두 다리를 쭉 펴는 경우 무릎이하만 보인다)가 존재하도록 하여 옷을 갈아입는 사적 공간 등으로 활용할 수 있도록 하고 있을 뿐만 아니라 독거실 내 화장실은 칸막이가 설치되어 있어 CCTV를 통하여 용변을 보는 수형자의 하반신은 관찰할 수 없고 다만 상반신의 움직임을 통해 이상행동만 관찰할 수 있도록 하고 있으며, 녹화장면들은 필요에 의해 저장하지 않는 이상 용량부족으로 1-2주일 이내에 자동적으로 삭제되도록 하고 있다.
위와 같은 조치에 의하여 엄중격리대상자는 독거실 내에서 자신만의 내밀한 사생활을 영위할 수 있는 최소한의 사적 공간은 보장받고 있다.
한편 엄중격리대상자는 수형생활 중의 상습적인 교정질서 문란행위로 별도의 수용처우를 위하여 청송제2교도소로 이송되었고 청구인 또한 여러 차례 교도소 내에서 폭행, 소란, 흉기제작 등의 교정사고를 일으킨 바 있어 청구인에 의한 교정사고의 발생을 막기 위하여는 CCTV를 설치하여 청구인의 행동을 상시적으로 관찰하는 방법 외에는 효과적인 다른 방법이 없다 할 것이다.
그렇다면 이 사건 CCTV 설치행위는 피해의 최소성 요건을 갖추었다 할 것이고, CCTV가 설치된 독거실에 수용하여 엄중격리대상자의 행동을 상시적으로 관찰함으로써 그들의 생명ㆍ신체를 보호하고 교정시설 내의 안전과 질서를 보호하려는 공익 또한 그들이 받게 되는 사생활의 제약만큼 크다고 할 것이므로 법익의 균형성도 갖추었다 할 것이다.
따라서 이 사건 CCTV 설치행위는 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 사생활의 비밀 및 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.
㈏ 위헌론
청구인을 CCTV가 설치된 독거실에 수용하여 상시적으로 감시한 행위가 정당한 목적을 위한 적합한 수단이었다 하더라도 그로 인하여 청구인이 입은 피해의 정도에 비추어 보면 이 사건 CCTV 설치행위는 정당화되기 어렵다.
청구인들은 CCTV가 설치된 독거실에 수용되어 24시간 내내 감시되었을 뿐만 아니라 모든 행동의 흐름이 녹화되었고 특히 가장 기본적인 인간의 생리적인 문제를 해결하는 부분이나 목욕하는 모습9)등 사생활의 내밀한 부분까지 무차별적으로 CCTV에 노출ㆍ촬영됨으로써 사생활의 비밀을 전혀 보장받지 못하였다. 또한 CCTV를 통해 누군가 자신의 일거수일투족을 감시한다는 생각에 심리적 불안뿐만 아니라 생리적인 문제를 해결하는 등의 기본적 행동을 함에 있어서도 심리적 위축으로 인하여 행동을 제약받을 수밖에
없었다고 한다.
그런데 수형자에 대한 계호는 구금의 목적과 구금시설 내의 질서 및 안전 유지를 위하여 이를 실시하는 것이 불가피하더라도 그 목적 달성을 위하여 필요한 최소한도의 범위 내에서 이루어져야 하므로 수형자의 사생활에 대한 제약이 큰 독거실 내 CCTV 설치ㆍ운용은 이를 실시하여야 할 구체적 위험이 드러난 상황에서 극히 제한적으로 그리고 필요한 만큼만 이루어져야 한다.
청구인들은 수형생활 중의 싸움, 폭행, 교도관에 대한 폭언 등의 규율위반행위 등으로 말미암아 엄중격리대상자로 지정되었으므로 교도소 내에서 다른 수형자 또는 교도관에 대한 폭행이나 소란을 일으킬 가능성은 크다 할 것이어서 이와 같은 교정사고의 발생을 예방하기 위한 계호조치는 필요하고 청구인들의 독거실 수용은 다른 수형자들이나 교도관에 대한 접촉을 차단 또는 최소화할 수 있으므로 타당한 계호조치로 보인다. 그런데 독거실 수용을 넘어서 CCTV를 설치하여 청구인들의 모든 행동을 상시적으로 감시할 필요성이 있었는가에 대하여 보면 독거실에 수용된 수형자가 일으킬 수 있는 교정사고로는 자살이나 자해, 흉기제작을 들 수 있고 이와 같은 교정사고를 막기 위해서는 수형자의 모든 동태를 감시할 수 있어야 하므로 CCTV 설치는 이러한 경우 요구된다. 그러나 청구인들은 수형생활 중 자살이나 자해를 시도한 경력이 없어 자살ㆍ자해를 시도할 가능성은 크지 않았을 뿐만 아니라 독거실에의 수용으로 인하여 오게 되는 심리적 불안으로 인한 자살ㆍ자해의 시도가능성도 전국 구금시설 중 독거실에서의 자살 비율10)에 비추어 그리 높지 않았으며 독거실 내에서의 흉기제작 가능성 또한 그다지 높지 않았다. 따라서 청구인들에 대하여는 독거실에 CCTV를 설치하여 모든 동태를 상시적으로 감시해야 할 만큼 교정사고 발생의 위험성이 구체적으로 드러난 상황이었다고 보기 어렵다. 청구인들을 독거실에 수용하여 교도관이 세심히 청구인의 동정을 감시하는 것만으로도 청구인들에 의한 교정사고를 예방하는데 충분하였던 것으로 보인다.
또한 이 사건 CCTV 설치행위는 24시간 내내 청구인들의 모든 동태를 감시함으로써 청구인들의 목욕이나 용변 모습 등 사생활의 내밀한 모습까지 촬영하였는바 청구인들에 의한 교정사고를 예방하기 위하여 독거실 내에 CCTV를 설치할 필요가 있다 하더라도 사생활의 내밀한 모습은 노출되지 않도록 촬영범위 또는 촬영시간을 제한하고 녹화된 영상물에 대하여는 그 보존ㆍ폐기, 책임소재 및 감독체계 등에 관한 절차를 마련하여 영상물에 대한 자의적 이용을 방지하는 조치를 마련하였어야 함에도 피청구인은 아무런 조치를 취하지 아니하였다.
그렇다면 피청구인이 청구인들을 CCTV가 설치된 독거실에 수용하여 상시적으로 감시한 행위는 교정사고의 예방 및 수형자의 생명ㆍ신체의 보호를 위해 필요한 정도를 넘은 과도한 조치였다고 보인다.
따라서 이 사건 CCTV 설치행위는 과잉금지원칙을 위배하여 청구인들의 사생활의 비밀 및 자유를 침해하였다고 할 것이다.
이 사건 결정은 위헌결정의 정족수인 재판관 6인의 찬성에 이르지는 못하였으나, 9인의 재판관 중 5인의 재판관이 독거실의 수형자를 24시간 CCTV로 감시하는 것은 수형자의 사생활에 극심한 제약을 주는 것이므로 구체적인 법률적 근거가 필요하고 법무부 훈령이나 예규만으로는 법률유보의 원칙을 충족시키지 못한다고 판단하였다.
CCTV는 수형시설 뿐만 아니라 범죄예방 및 교통단속 등의 목적을 위하여 일반 국민의 생활영역에서도 그 설치가 확대되고 있는바, 그 설치ㆍ운용으로 인하여 개인의 사생활 및 인격이 제한된다는 점에서 구체적 법적 근거 및 기준이 요구된다 할 것이다.
이와 같은 논의에 따라 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정, 2008. 12. 22. 시행)은 제94조에서 전자장비를 이용하여 계호할 수 있는 규정을 마련하였고, 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률(2007. 5. 17. 법률 제8448호로 개정, 2007. 11. 18. 시행)은 제4조의 2에서 범죄예방ㆍ교통단속 등을 위한 공공기관의 CCTV 설치ㆍ운용에 관하
여 근거규정을 마련하였다.
제94조 (전자장비를 이용한 계호) ① 교도관은 자살ㆍ자해ㆍ도주ㆍ폭행ㆍ손괴, 그 밖에 수용자의 생명ㆍ신체를 해하거나 시설의 안전 또는 질서를 해하는 행위(이하 "자살등"이라 한다)를 방지하기 위하여 필요한 범위에서 전자장비를 이용하여 수용자 또는 시설을 계호할 수 있다. 다만, 전자영상장비로 거실에 있는 수용자를 계호하는 것은 자살등의 우려가 큰 때에만 할 수 있다.
② 제1항 단서에 따라 거실에 있는 수용자를 전자영상장비로 계호하는 경우에는 계호직원ㆍ계호시간 및 계호대상 등을 기록하여야 한다. 이 경우 수용자가 여성이면 여성교도관이 계호하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 계호하는 경우에는 피계호자의 인권이 침해되지 아니하도록 유의하여야 한다.
④ 전자장비의 종류ㆍ설치장소ㆍ사용방법 및 녹화기록물의 관리 등에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.
제4조의2 (폐쇄회로 텔레비전의 설치 등) ①공공기관의 장은 범죄예방 및 교통단속 등 공익을 위하여 필요한 경우에 행정절차법 제2조 제6호에 따른 공청회(이하 "공청회"라 한다) 등 대통령령으로 정하는 절차를 거쳐 관련 전문가 및 이해관계인의 의견을 수렴한 후 폐쇄회로 텔레비전을 설치할 수 있다.
②설치된 폐쇄회로 텔레비전은 설치목적 범위를 넘어 카메라를 임의로 조작하거나 다른 곳을 비추어서는 아니 되며, 녹음기능은 사용할 수 없다.
③공공기관의 장은 폐쇄회로 텔레비전을 설치하는 경우 정보주체가 이를 쉽게 인식할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 기재한 안내판을 설치하는 등 필요한 조치를 취하여야 한다.
1. 설치목적 및 장소
2. 촬영범위 및 시간
3. 관리책임자 및 연락처
④국가안전보장과 관련된 국가중요시설 중 원자력발전소 등 대통령령으로 정하는 시설에 대하여는 제3항을 적용하지 아니할 수 있다.
⑤폐쇄회로 텔레비전의 설치, 안내판 설치 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.