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사건
2009헌마272 고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률 제7조 제7항 등 위헌확인
청구인
1. 정○승
2. 정○영
청구인들 국선대리인 법무법인 이수
담당변호사 김권호
주문
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 정○승은 1966.경부터 1968. 1. 20.까지 월남전쟁에 참전하였다가 1968. 3. 9. 전역한 후 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’(이하 ‘고엽제환자지원법’이라 한다) 소정의 고엽제후유의증 환자로 결정․등록되었는데, 같은 법
제6조 제1항에 의하여 그 장애 정도가 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제6조의4 제1항에 따른 상이등급에 해당하는 장애를 입은 것으로 판정되어 같은 법 제4조 제1항 제4호 소정의 전상군인으로서 같은 법 제11조 및 제12조의 규정에 의한 보훈급여금(이하 ‘보훈급여금’이라 한다)을 지급받고 있다.
(2) 한편, 청구인 정○영은 1967. 6. 19.부터 1968. 3. 31.까지 월남전쟁에 참전하였다가 1968. 4. 20. 전역한 후 고엽제후유의증 환자로 등록된 바는 없으나, 위와 같은 국가유공자법 소정의 전상군인에 해당되어 보훈급여금을 지급받고 있다.
(3) 청구인들은 구 ‘참전유공자예우에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9079호로 개정된 것. 다만 2009. 2. 6. 법률 제9465호에 의해 ‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’로 명칭이 개정되었다. 이하 ‘참전유공자법’이라 한다) 제2조 제2호 나목 소정의 참전유공자에 해당하여 참전명예수당을 지급받으려고 하였으나 국가보훈처 수원보훈지청장으로부터 2009. 3. 20.경 청구인들은 보훈급여금을 수령하고 있으므로 구 참전유공자법 제6조 제1항 단서에 의하여 참전명예수당은 별도로 지급될 수 없다는 취지의 통지를 받았다.
(4) 이에 청구인들은 구 참전유공자법 제6조 제1항 단서에서 65세 이상의 참전유공자가 보훈급여금을 받거나 고엽제환자지원법 제7조 제7항 소정의 수당을 받을 수 있는 경우에는 본인의 선택에 따라 택일적으로 한 개의 급여 또는 수당만을 지급하도록 규정함으로써, 전상을 입지 아니한 참전유공자들과 비교할 때 전상군인인 청구인들의 평등권이 침해되었다며, 2009. 5. 19. 구 참전유공자법 제6조 제1항 및 고엽제환자지원법 제7조 제7항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원
심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 구 참전유공자법 제6조 제1항과 고엽제환자지원법 제7조 제7항을 모두 심판의 대상으로 삼고 있으나, 이 사건에서 청구인들이 다투는 것은 구 참전유공자법 제6조 제1항 단서에서 전상군인이 참전유공자임과 동시에 국가유공자에도 해당되는 경우 반드시 참전명예수당이나 보훈급여금 중 하나를 선택하도록 강제함으로써 보훈급여금과 별도로 참전명예수당을 받지 못하게 되어 있는 부분이고, 청구인들은 현재 국가유공자법에 의한 보훈급여금만을 지급받고 있을 뿐 고엽제환자지원법에 의한 수당은 지급받지 않고 있어 고엽제환자지원법 제7조 제7항은 청구인들에게 적용될 여지가 없다.
따라서 이 사건 심판대상에서 고엽제환자지원법 제7조 제7항 부분을 제외하는 것이 타당하므로, 직권으로 이 사건의 심판대상을 구 참전유공자법 제6조 제1항 단서 중 ‘국가유공자법과 관련된 부분’(즉, 아래에서 밑줄을 그은 부분이다, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)으로 한정하기로 한다.
이에 따른 심판대상 조항 및 관련 조항은 다음과 같다.
[심판대상 조항]
제6조(참전명예수당) ① 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급한다.다만, 수당 지급대상자가 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제4조 제1항 제4호․제6호․제7호․제9호에 해당하는 자로서, 동법 제11조의 규정에 의한보훈급여금을받거나 또는 ‘고엽제후유의증
환자지원에 관한 법률’ 제7조 제7항의 규정에 의한 수당을지급받는 때에는 본인이 택일하게 하여 지급한다.
[관련 조항]
제1조 (목적) 이 법은 참전유공자가 국가에 공헌하고 헌신한데 대하여 응분의 예우와 지원을 함으로써 참전유공자의 명예를 선양하고 국민의 애국정신 함양에 이바지함을 목적으로 한다. <개정 2002. 1. 26.>
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2002. 1. 26, 2005. 3. 31, 2007. 1. 3.>
1. "6ㆍ25전쟁"이라 함은 1950년 6월 25일부터 1953년 7월 27일까지 사이에 발생한 전투 및 1948년 8월 15일부터 1955년 6월 30일까지의 사이에 발생한 전투 중 별표의 전투를 말한다.
2. "참전유공자"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 다만, 6ㆍ25전쟁이나 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 월남전쟁에 참전중 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 불명예스러운 제대를 하거나 파면된 사실이 있는 자를 제외한다.
가. 6ㆍ25전쟁에 참전하고 전역(퇴역 또는 면역을 포함한다. 이하 같다)된 군인
다. 6ㆍ25전쟁에 참전하고 퇴직한 경찰공무원
라. 6ㆍ25전쟁에 참전(병역의무 없이 참전한 소년지원병을 포함한다) 또는 월남
전쟁에 참전한 사실이 있다고 국방부장관이 인정한 자
마. 경찰서장 등 경찰관서장의 지휘ㆍ통제를 받아 6ㆍ25전쟁에 참전한 사실이 있다고 경찰청장이 인정한 자
제6조 (참전명예수당) ① 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급한다. 다만, 수당지급대상자가 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제4조 제1항 제4호ㆍ제6호ㆍ제7호ㆍ제9호에 해당하는 자로서, 동법 제11조의 규정에 의한 보훈급여금을 받거나 또는 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제7조 제7항의 규정에 의한 수당을 지급받는 때에는 본인이 택일하게 하여 지급한다. <개정 2003. 5. 29, 2006. 3. 3, 2007. 1. 3, 2008. 3. 28>
② 삭제 <2005. 3. 31.>
③ 참전명예수당은 제1항의 규정에 의한 참전명예수당 지급연령에 도달한 날이 속하는 달부터 제5조의2 제1항 제1호ㆍ제2호 및 제4호에 규정된 사유가 발생한 날이 속하는 달까지 지급한다. 다만, 참전명예수당 지급연령이 경과한 후에 제5조제1항의 규정에 의한 등록신청을 한 때에는 등록신청을 한 날이 속하는 달부터 지급한다. <개정 2003. 5. 29, 2005. 3. 31.>
④ 참전유공자가 국적을 상실한 경우에도 제1항의 규정에 의한 참전명예수당을 지급할 수 있다. <신설 2003. 5. 29.>
⑤ ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제18조, 제19조 본문, 제75조 및 제76조의 규정은 미지급 참전명예수당의 지급ㆍ환수 등에 관하여 이를 준용한다. <개정 2007. 1. 3.>
⑥ 참전명예수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 그 밖의 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2002. 1. 26.>
제7조(참전명예수당의 지급액) 법 제6조 제1항 본문에 따른 참전명예수당의 지급금액은 월 8만원으로 한다.
제1조(목적) 이 법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자와 그 유족에게 합당한 예우(禮遇)를 하고 국가유공자에 준하는 군경(軍警) 등을 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다.
제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.
4. 전상군경(戰傷軍警): 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역(轉役)하거나 퇴직한 자(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 자를 포함한다)로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4에 따른 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
제11조(보훈급여금의 종류) ① 보훈급여금(報勳給與金)은 보상금(報償金), 수당
및 사망일시금(死亡一時金)으로 구분한다.
제12조(보상금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금지급 대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.
1. 전상군경, 공상군경, 재일학도의용군인, 4ㆍ19혁명부상자 및 특별공로상이자
2. 전몰군경, 순직군경, 4ㆍ19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명
2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장 요지
이 사건 법률조항은, 전상군인으로서 보훈급여금을 받는 참전유공자로 하여금 참전명예수당이나 보훈급여금 중 어느 하나를 반드시 선택하여 지급받도록 규정함으로써 결과적으로 전상군인으로서 참전유공자인 청구인들을 그렇지 아니한 참전유공자들과 획일적으로 같이 취급하고 있다.
그러나 청구인들과 같이 ‘참전유공자 중 전상을 입은 군인’의 경우에는 ‘전상을 입지 아니한 단순 참전유공자’보다 국가에 대한 공헌도가 더 크다고 할 수 있고, 또한 참전명예수당은 참전유공자가 부상을 당하였는지 여부와는 무관하게 전투에 참전한 그 자체만으로 국가에 공헌한 것을 인정하여 그 영예를 기리기 위하여 예우적 차원에서 지급하는 지원금으로서 국가유공자법상의 보훈급여금과는 그 성격이 다르므로, 비전상군인의 경우와 달리 전상군인의 경우에는 보훈급여금 수령 여부와는 관계없이 참전명예수당을 별도로 지급받을 수 있도록 해야 한다.
그럼에도 이 사건 법률조항은 본질적으로 다른 ‘참전유공자 중 전상을 입은 군
나. 국가보훈처장의 의견 요지
국가유공자 등이 국가로부터 예우 및 지원을 받을 권리는 천부적 권리가 아니라 국가보훈적 내지 사회정책적 차원에서 인정되는 것으로, 보상을 받을 권리의 대상 및 발생 시기, 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국민정서 등을 고려하여 결정하게 되는 입법정책에 관한 문제로서 광범위한 입법재량이 인정되는 영역에 속한다. 따라서 이 사건 법률조항은 국가의 재정형편, 국민정서와 법적안정성 및 다른 국가공헌자 등과의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 결정된 합리적인 근거에 의한 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
한편 참전명예수당, 보상금 및 고엽제후유의증 환자수당을 중복하여 지급하게 되면 동일시기, 동일한 신분으로 서로 인과관계가 밀접한 희생과 공헌을 각각 보상하는 것이 되어 이중보상금지의 측면에서도 바람직하지 않은 결과가 초래된다.
3. 판 단
가. 차별의 발생 및 심사기준
(1) ‘참전유공자 중 전상을 입은 군인’(이하 ‘전상유공자’라 한다)과 ‘전상을 입지 아니한 참전유공자’(이하 ‘비전상유공자’라 한다)는 그 희생의 정도나 국가공헌도 등에 있어 양적 및 질적인 차이가 있을 수밖에 없고, 생활안정이나 복지가 요청되는 정도의 측면에서 보더라도 양자가 같다고 보기 어려우며, 또 현실적 및 규범적
으로도 관련 법령에 의한 보상의 정도나 사회적 수급권의 수준의 결정 등에 있어서도 양자는 달리 취급되고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 양자는 본질적으로 서로 다르다고 보아야 한다.
그런데 이 사건 법률조항은 전상유공자가 보훈급여금을 받는 경우에는 보훈급여금과 참전명예수당 중 어느 하나만을 선택하여 받도록 함으로써, 원칙적으로 다르게 취급되어야 할 전상유공자와 비전상유공자를 같게 취급하고 있고, 그 결과 양자 간에 차별이 발생한다.
(2) 한편 평등권 침해 또는 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 허용되는 입법형성권의 정도 및 범위에 따라 달라진다고 할 것인데(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바35 , 판례집 20-2 상, 793, 800; 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45 , 판례집 14-2, 704, 715 등 참조), 특별히 헌법에서 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 엄격한 심사척도를 적용하여야 하고, 그렇지 않은 경우에는 완화된 심사척도를 적용하여야 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마1144 , 판례집 19-1, 335, 346 등 참조).
이 사건의 경우, 전상유공자에 대해 참전명예수당의 지급을 사실상 제한하고 있는 문제와 관련된 것이므로 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역이라고 볼 수 없고, 또 청구인들의 참전명예수당 수급권이 제한된다고 하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한이 있다고 보기도 어려우므로, 완화된 심사기준에 따라 이 사건 법률조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 살펴보기로 한다.
나. 차별의 합리성 여부
(1) 참전유공자법의 입법취지 및 참전명예수당의 법적 성격
(나) 참전명예수당은 국가를 위한 특별한 공헌과 희생에 대한 국가보훈적 성격과 고령으로 사회활동능력을 상실한 참전유공자에게 경제적 지원을 함으로써 장기적인 측면에서 수급권자의 생활보호를 위한 사회보장적 의미를 동시에 갖는 것이지만, 상이 여부 및 상이등급 등에 따라 보상이나 지원의 수준 등이 차등적으로 결정되는 국가유공자법이나 고엽제환자지원법 등의 경우와 달리, 6ㆍ25전쟁이나 월남전쟁에 참전한 사실이 있고 일정한 연령(65세)에 도달한 경우에 해당되기만 하면 전상 또는 무공 여부에 관계없이 수당을 받을 자격이 주어지게 된다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522 , 판례집 15-2 상, 169, 178-179 등 참조).
(2) 합리적 차별인지 여부
그 공백을 보완하고자 한 것으로 보인다. 따라서 참전유공자법의 이러한 목적이나 입법취지에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 의하여 전상유공자가 실질적으로는 보훈급여금만 지급받고 참전명예수당을 지급받지 못하게 된다 하더라도, 이같은 입법자의 의도가 현저히 부당한 것이라고 볼 수는 없다.
(나) 한편, 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다고 할 것이므로, 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 않는다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나기 때문이다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마290 , 판례집 21-1 하, 360, 372; 헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53 , 판례집 17-2, 174, 185 등 참조).
이 사건의 경우에도, 국가의 재정여건상 전상유공자에게 보훈급여금과 별도로 참전명예수당을 지급할 수 있으면 가장 바람직하겠지만, 이것이 현실적으로나 정책적으로 실현되기 어렵다면 입법자로서는 국가예산 내지 보상능력, 국가정책의 우선순위 및 수혜자의 상황 등을 고려하여 스스로 합당하다고 판단하는 범위로 그 대상을 정할 재량이 있다고 할 것인데, 입법자가 전상군인에 대한 국가의 보상능력이나 정책적 우선순위를 고려하여 이 사건 법률조항과 같이 결정하였다고 하여도 그 판단을 입법재량을 벗어난 자의적인 재량권 행사라고 보기는 어렵다.
(3) 소결
위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 법률조항이 본질적으로 다른 집단인 전상유공자와 비전상유공자를 참전명예수당 지급에 있어 같게 취급함으로써 차별이 발생하였지만, 앞에서 본 여러 사정 등을 고려하여 볼 때, 그러한 차별을 정당화할 객관적이고 합리적인 이유가 존재한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없어 모두 기각하여야 할 것이므로, 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2010. 10. 28.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환