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판시사항
1. 국가유공자(國家有功者)인 공상공무원(公傷公務員)의 범위에 사립학교교원(私立學校敎員)을 포함시키지 아니한 것이 사립학교(私立學校) 교원(敎員)인 청구인의 평등권(平等權)을 침해하는지 여부
2. 모법(母法)의 위임(委任)에 따라 공상공무원(公傷公務員)의 범위를 규정한 대통령령(大統領令)을 대상으로 하는 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)의 적법(適法)여부
결정요지
1. 국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한법률(法律) 제4조 제1항 제12호 소정의 국가유공자(國家有功者)인 공상공무원(公傷公務員)에 국·공립학교 교원만을 포함시키고 사립학교교원(私立學校敎員)을 포함시키지 아니한 것은 보훈대상의 범위, 내용 등에 관한 입법자(立法者)의 입법형성(立法形成) 자유에 속하는 입법정책(立法政策) 문제로서 합리적인 근거와 이유 있는 차별이므로 청구인의 평등권(平等權)을 침해하였다고 볼 수 없다.
2. 청구인과 같은 사립학교교원(私立學校敎員)이 보훈혜택을 받는 국가유공자(國家有功者)에서 제외한 것은 위 법 제4조 제1항 제12호에서 그 적용대상자를 공상공무원(公傷公務員)으로 한정한 데 기인하고 위 법 시행령(施行令) 제5조는 모법(母法)의 위임(委任)에 따라 공상공무원(公傷公務員)의 범위를 구체화하는 규정에 불과하므로 위 법시행령 제5조는 청구인의 기본권침해(基本權侵害)에 관하여 법적인 자기관련성(自己關聯性)이 없고, 따라서 이 부분에 관한 심판청구는 부적법(不適法)하다.
청 구 인 임 ○ 도
대리인 변호사 박 신 일
심판대상조문
1. 국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한법률(法律) 제4조 제1항 제12호(적용대상(適用對象) 국가유공자(國家有功者)) ① 다음 각호의 1에 해당하는 국가유공자(國家有功者)와 그 유족(遺族) 등(다른 법률(法律)에서 이 법(法)에 규정(規定)된 예우(禮遇) 등을 받도록 규정(規定)된 자(者)를 포함한다)은 이 법(法)에 의한 예우(禮遇)를 받는다.
1.∼11. 생략
12. 공상공무원(公傷公務員) : 국가공무원법(國家公務員法) 제2조 및 지방공무원법(地方公務員法) 제2조에 규정(規定)된 공무원(公務員)(군인(軍人) 및 경찰공무원(警察公務員)을 제외한다)과 국가(國家) 또는 지방자치단체(地方自治團體)에서 일상적으로 공무(公務)에 종사하는 대통령령(大統領令)이 정하는 직원(職員)으로서 공무(公務)로 인하여 상이(傷痍)(공무(公務)상의 질병(疾病)을 포함한다)를 입고 그 상이(傷痍) 정도가 처장(處長)이 실시하는 신체검사(身體檢査)에서 대통령령(大統領令)이 정하는 상이등급(傷痍等級)에 해당하는 신체(身體)의 장애(障碍)를 입은 것으로 판정된 자(者)
13.∼15. 생략
2. 국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한 법률시행령(法律施行令) 제5조(국가(國家)등에서 일상적(日常的)으로 공무(公務)에 종사하는 직원(職員)) 법 제4조 제1항 제11호 및 제12호에서 “국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원”이라 함은 공무원연금법시행령 제2조의 적용을 받는 자를 말한다.
참조조문
국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한법률(法律) 제4조 제1항 제12호
국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한 법률시행령(法律施行令) 제5조
공무원연금법시행령(公務員年金法施行令) 제2조 (정규공무원(正規公務員) 외의 직원(職員)) 법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 “국가 또는 지방자치단체의 기타의 직원”은 다음 각호의 1에 해당하는 자로 한다.
1. 청원경찰법에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰
2. 청원산림보호직원배치에관한법률에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원산림보호직원
3. 국가 또는 지방자치단체의 위원회 등의 상임위원과 전임직원으로서 매월 정액의 보수 또는 이에 준하는 급여를 받은 자. 다만, 한시적인 자문위원회와 법령에 의하지 아니하는 위원회 등의 상임위원과 전임직원은 제외한다.
4. 기타 국가 또는 지방자치단체의 정규공무원 외의 직원으로서 수행업무의
계속성과 매월 정액의 보수지급 여부 등을 참작하여 총무처장관이 인정하는 자
사립학교법(私立學校法) 제55조 (복무(服務))
사립학교(私立學校)의 교원(敎員)의 복무(服務)에 관하여는 국(國)·공립학교(公立學校)의 교원(敎員)에 관한 규정(規定)을 준용(準用)한다.
사립학교법(私立學校法) 제60조의2 (사회보장(社會保障)) ① 사립학교의 교원 및 사무직원이 질병·부상·폐질·퇴직·사망 또는 재해를 입었을 때에는 본인이나 그 유족에게 법률이 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급한다.
② 제1항의 법률에는 다음의 사항이 규정되어야 한다.
1. 상당한 기간 근무하고 퇴직하거나 사망한 경우에 본인이나 그 유족에게 연금 또는 일시금을 지급하는 사항
2. 직물 인한 부상 또는 질병으로 인하여 사망하거나 퇴직한 경우에 본인이나 그 유족에게 연금 또는 보상금을 지급하는 사항
3. 직무로 인한 부상 또는 질병으로 인한 요양기간 중 소득능력에 장애를 받을 경우에 그 본인이 받는 손실보상에 관한 사항
4. 직무로 인하여 아니한 사망·폐질·부상·질병·출산 기타 사고에 대한 급여의 지급에 관한 사항
참조판례
1990.10.26. 선고, 90헌마165 결정
1991.7.2. 선고, 89헌가106 결정
1992.4.14. 선고, 89헌마136 결정
1993.4.13. 선고, 93헌마74 결정
주문
1. 국가유공자예우등에관한법률(제정 1984.8.2. 법률 제3742호, 개정 1988.12.31. 법률 제4027호) 제4조 제1항 제12호에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 위 법률시행령(제정 1984.12.31. 대통령령 제11613호, 개정 1988.12.31. 대통령령 제12589호) 제5조에 대한 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 사립학교인 부산 가야고등학교에서 교원으로 근무하던 중 1989.9.19. 발병(자발성 뇌실질내 출혈)하여 1990.2.6. 사립학교교원 연금관리공단으로부터 직무상의 요양승인을 받아 요양하다가 1991.3.18. 의원면직되었는데, 같은 해 5.31. 위 공단에서 폐질등급 제1급이라는 장해급여결정을 받고 총무처와 부산지방보훈청에 질의하였으나 사립학교 교원은 보훈혜택을 받을 수 없다는 회신을 받자, 국·공립학교 교원에게는 보훈의 혜택을 받게 하면서 사립학교교원을 보훈혜택에서 제외한 국가유공자예우등에관한법률 제4조 제1항 제12호 및 같은 법 시행령 제5조로 인하여 자기의 평등권이 침해되었다 하여 같은 해 9.7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 국가유공자예우등에관한법률(이하, “이 법”이라 한다) 제4조 제1항 제12호 및 같은 법 시행령(이하 “이 법 시행령”이라 한다) 제5조가 청구인의 평등권을 침해하였는지의 여부이다.
(1) 이 법 제4조 제1항
(제정 1984.8.2. 법률 제3742호, 개정 1988.12.31. 법률 제4072호)
다음 각호의 1에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에
의한 예우를 받는다.
제12호 공상공무원 : 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이(공무상의 질병을 포함한다)를 입고 그 상이정도가 처장(국가보훈처장을 말한다. 법 제4조 제1항 제4호 참조)이 실시하는 신체검사에서 대통령령이 정하는 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자.
(2) 이 법시행령 제5조
(제정 1984.12.31. 대통령령 제11613호, 개정 1988.12.31. 대통령령 제12589호)
법 제4조 제1항 제11호 및 제12호에서 “국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원”이라 함은 공무원연금법시행령 제2조의 적용을 받는 자를 말한다.
법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 “국가 또는 지방자치단체의 기타의 직원”은 다음 각호의 1에 해당하는 자로 한다(개정 1985.11.20.).
1. 청원경찰법에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰.
2. 청원산림보호직원배치에관한법률에 의하여 국가 또는 지방자
치단체에 근무하는 청원산림보호직원.
3. 국가 또는 지방자치단체의 위원회 등의 상임위원과 전임직원으로서 매월 정액의 보수 또는 이에 준하는 급여를 받는 자. 다만, 한시적인 자문위원회와 법령에 의하지 아니하는 위원회 등의 상임위원과 전임직원은 제외한다.
4. 기타 국가 또는 지방자치단체의 정규공무원 외의 직원으로서 수행업무의 계속성과 매월 정액의 보수지급여부 등을 참작하여 총무처장관이 인정하는 자.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
사립학교법 제55조는 사립학교 교원의 복무에 관하여 국·공립학교의 교원에 관한 규정을 준용하고 있으므로 사립학교 교원이 그 업무수행으로 인하여 공상(公傷)을 입은 때에는 국·공립학교 교원의 공상과 마찬가지로 이 법에 의한 보훈의 혜택을 받아야 함에도 불구하고 이 법 제4조 제1항 제12호와 그 시행령 제5조가 사립학교교원을 그 보훈혜택 대상에서 제외한 것은 합리적 이유 없는 차별대우로서 사립학교 교원인 청구인의 평등권을 침해한 것이다.
나. 법무부장관의 의견
(1) 본안전의 주장
(가) 이 사건 심판청구의 내용을 보면 국가가 이 법의 적용범위를 넓혀 사립학교 교원에게도 이를 적용해야 한다는 취지의 입법을 소구하는 의미의 헌법소원을 제기한 것으로서, 이는 입법부작위에 대한 헌법소원이라 할 수 있다. 그런데 입법부작위에 대한 헌법소원은 권력분립의 한계상 원칙적으로 허용되지 아니하고, 다만 헌법
(나) 이 사건 청구가 입법부작위에 대한 헌법소원이 아니라 이 사건 심판대상법령조항 그 자체가 사립학교 교원인 청구인의 평등권을 침해하였다는 취지의 헌법소원이라 하더라도, 이 사건 청구는 헌법소원의 적법요건인 “자기관련성”을 결여한 것이므로 권리보호의 이익이 없어 부적법하다.
즉, 이 사건 심판대상 법령조항은 공상공무원이 국가유공자로서 예우를 받을 수 있도록 규정한 것일 뿐 사립학교 교원인 청구인과는 아무런 법적 관련성이 없는 것이다.
(2) 본안에 관한 의견
우리 헌법상 보장되는 평등이란 절대적·형식적 평등을 의미하는 것이 아니라 정당한 이유가 있거나 합리적 근거가 있는 차별은 이를 허용한다는 상대적·실질적 평등을 의미한다. 한편 우리 헌법 제32조 제6항은 국가유공자 등에 대한 국가의 우선적 보호이념을 명시하고 있으며, 그들의 생계를 지원하고 애국애족의 정신을 함양하기 위하여 제정된 것이 바로 이 법이다. 그런데 이러한 국가보훈의 대상을 어느 범위까지로 할 것인가, 또 그 보훈의 내용을 어떻게 할 것인가는 그 국가의 재정, 역사적 배경, 사회적 가치관 등에 따라 달라질 수 있으며, 이는 입법자의 입법재량에 속하는 문제이
다
국·공립학교 교원과 사립학교 교원의 법적 성격 및 지위 등을 대비하여 보건대, 첫째로, 공무원은 국민에 대한 봉사자이고 국가공무원법상의 제반의무를 수행해야 하며 특별권력관계에서 오는 여러 가지 기본권의 제한이 수반되므로 이러한 관점에서 그들의 고용주체라 할 수 있는 국가가 그들의 공상(公傷)에 대하여 일정한 범위 내에서 보훈하는 것을 불합리한 우대라고 볼 수 없다.
둘째로, 사립학교 교원은 비록 사립학교법 제52조와 제55조에서 그 자격과 복무에 관하여 국·공립학교 교원에 관한 규정을 준용하고 있다 하더라도 그 고용의 주체가 일반사인(私人)이고 교원과 그 고용주체와의 법률관계는 특별권력관계가 아닌 사적인 계약관계에 불과하며 교육의 권한과 책임의 한계도 국·공립학교 교원에 비하여 한정적인 점에서 차이가 있어, 이 법이 공무원에게만 적용된다 하더라도 이를 불합리한 차별이라 할 수 없다.
셋째로, 이 법은 국가사회발전특별공로상이자(國家社會發展特別功勞傷痍者)에 대하여는 비록 그가 공무원이 아니라도 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결이 되면 이 법의 적용을 받도록 되어 있어(이 법 제4조 제1항 제14호 참조) 사립학교 교원에게도 이 법의 적용이 완전히 배제된 것은 아닐 뿐만 아니라 사립학교 교원은 “사립학교교원연금법”에 의하여 질병·재해에 대한 보상을 받고 있으므로 교원공무원이 사립학교 교원에 비하여 특별히 우대받고 있다고도 할 수 없다.
위와 같은 이유로, 이 법 제4조 제1항 제12호 및 그 시행령 제5조가 사립학교 교원을 포함시키지 않고 있는 것은 합리적인 이유가
있다 할 것이므로 위 법령조항이 사립학교 교원인 청구인의 평등권을 침해한 것이라 할 수 없고 따라서 이 사건 청구는 이유 없어 기각되어야 한다.
다. 국가보훈처장의 의견
공무원은 국가와의 고용계약에 의해 임용됨에 반하여 사립학교 교원은 그 학교 경영자와 일반사인간의 고용계약에 의해 고용된 것이므로 공무원과는 그 성격을 달리한다.
사립학교법은 제4장에서 사립학교 교원의 자격(제52조) 및 복무(제55조)에 관해서만 국·공립학교 교원에 관한 규정을 준용할 뿐이고 사회보장을 비롯한 여타 사항에 관하여는 동법에 독자적인 규정을 두고 있다.
사립학교법 제60조의2는 “사립학교의 교원 및 사무직원이 질병, 부상, 폐질,퇴직, 사망 또는 재해를 입었을 때에는 본인이나 그 유족에게 법률이 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급한다”고 규정하고 있으며, 그에 따라 사립학교의 교직원이 위의 경우에 해당되는 재해를 입었을 경우 본인 및 그 유족의 경제적 안정과 복지향상을 위해 별도로 “사립학교교원연금법”이 제정·시행되고 있다.
라. 한국교원단체총연합회의 의견
현행 교육법제에 따르면, 교육의 내적 조건인 교육목적, 교육과정, 교과서 등에 있어 국·공립학교와 사립학교간에 차이가 없고, 교육의 외적 조건인 인적·물적 조건정비에 있어서도 차별을 두고 있지 않다.
교육법 제73조는 국·공립학교와 사립학교를 구별하지 아니하고 “각 학교에서 원아, 학생을 직접 지도교육하는 자”를 교원으로 정
의하고, 같은 법 제79조는 교원의 종별과 자격에 관하여도 국·공립학교와 사립학교를 동등하게 규정하며, 사립학교법 제55조는“사립학교 교원의 복무에 관하여는 국·공립학교 교원에 관한 규정을 준용한다”라고 규정하여 사립학교 교원에 대하여서도 근로자로서의 성격을 인정하지 않고 교원공무원으로 간주하여 노동운동, 집단행동 등을 금지하고 있다.
사립학교 교원은 그 담당하는 직무가 국·공립학교 교원과 조금도 다를 바가 없으므로 복무에 관한 사항을 포함한 그 지위 및 신분보장에 있어 국·공립학교 교원과 차별하는 것은 평등의 원칙에 어긋난다.
3. 특별원호 내지 보훈대상자의 범위에 관한 법제의 변천과정
국가유공자및월남귀순자특별원호법(1974.12.24. “국가유공자등특별원호법”으로 법률명칭이 변경되었음)과 이 법에 의하여, 특별원호 내지 보훈대상자의 범위에 관한 규정의 변천과정을 살펴보면 다음과 같다.
(1) 1962.4.16. 신설 당시
① 애국지사 및 그 유족
② 4.19. 의거상이자
③ 4.19. 의거사망자의 유족
④ 월남귀순자
(2) 1968.7.10. 개정(법률 제2029호)
⑤“재일(在日)학도의용군 참가자”
⑥“반공포로상이자”
를 추가함
(3) 1974.12.24. 개정(법률 제2715호,“국가유공자등특별원호법”으로 법률명칭 변경)
⑦ “공상(公傷)공무원 및 순직공무원의 유족”을
추가함
(4) 1975.12.31. 개정(법률 제2888호)
⑧ “태극무공훈장 및 을지무공훈장을 받은 자로서 생계가 어려운 자”를 추가함
(5) 1981.4.4. 개정(법률 제3418호)
⑨“장기복무전역하사관”을 추가함.
나. 이 법 (1984.8.2. 법률 제3742호)의 적용대상자
(1) 이 법 시행으로 종전의 “국가유공자특별원호법”은 폐지되었다.
(2) 이 법 제4조 제1항은 이 법의 적용대상 국가유공자를 “순국선열”을 비롯한 15개 유형으로 한정 열거하고 있는바, 종전의 “국가유공자등특별원호법”의 적용대상자 중 ① 월남귀순자 ② 반공포로상이자 ③ 장기복무전역하사관 등은 이 법의 적용대상자에서 빠지고 그 대신 ① 순국선열 ② 국가사회발전특별공로순직자(제13호), 동 특별공로상이자(제14호), 동 특별공로자(제15호) 등이 새로이 이 법의 적용대상자로 추가되었다.
(3) 이 사건에서 문제된 “공상(公傷)공무원”은 1974.12.24. 국가유공자및월남귀순자특별원호법 개정법률에서 비로소 동법의 적용대상자로 추가되었고 1985.1.1. 이 법(국가유공자예우등에관한법률) 시행 후에는 줄곧 이 법의 적용대상 국가유공자로 규정되어 있다.
4.판단
가. 먼저, 이 법시행령 제5조에 대한 심판청구에 관하여 본다.
이 법 제4조 제1항 제12호에 의하면 동호 소정의 “공상공무원”에 해당될 수 있는 자는 ① “국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)”과 ② “국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원”의 2종류가 있는바, 이 법시행령 제5조는 위 ②의 “국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 직원” 중 어떤 유형의 사람을 공상공무원의 범주 내에 포함시킬 것인가 하는 점만을 모법의 위임에 따라 구체적으로 정한 규정에 불과하다(공무원연금법시행령 제2조 참조).
그렇다면 청구인과 같은 사립학교 교원이 이 법의 보훈혜택에서 제외된 것은 이 법 제4조 제1항의 제12호가 “공상공무원”이라 하여 그 적용대상자를 공무원에 한정한 데에서 기인한 것이지 이 법 시행령 제5조에 의하여 제외된 것은 아님이 분명하다. 따라서 이 법시행령 제5조에 의하여 제외된 것은 아님이 분명하다. 따라서 이 법시행령 제5조는 청구인 주장의 기본권(평등권)침해에 관하여 이른바 법적인 “자기관련성”이 없다고 보아야 할 것이므로 이 부분에 관한 심판청구는 부적법하다.
나. 다음으로, 이 법 제4조 제1항 제12호에 대한 심판청구에 관하여 본다.
(1) 적법요건에 관하여
청구인의 주장에 의하면 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 이른바 법령소원으로 보여지고 그것이 바로 입법부작위에 대한 헌법소원이라고는 볼 수 없다. 또 이 법 제4조 제1항 제12호의 규정 그 자체에 의하여 국·공립학교 교원은 그 보훈
대상에 포함되고 청구인과 같은 사립학교 교원은 이 법에 의한 보훈대상에서 제외되어 있으므로 사립학교 교원인 청구인이 이에 대하여 자기의 교원으로서의 평등권이 침해되었다는 이유로 헌법소원을 제기할 자기관련성은 있다고 보아야 할 것이다.
(2) 본안에 관하여
이 법에 의한 예우를 받는 이 법 제4조 제1항 제12호 소정의 “공상공무원”에 국·공립학교 교원만 포함되고 사립학교 교원은 포함되지 아니한다면 이 양자가 모두 “교원”이라는 관점에서만 보면 그것이 차별대우인 것은 분명하나, 문제는 위 규정의 입법이유가 무엇이며, 어떤 이유로 사립학교 교원이 위 규정에 의한 보훈대상에서 제외되었는가, 또 그것은 합리적인 근거와 이유가 있는 차별인가의 여부 등에 있다. 이는 차례로 살펴본다.
(가) 이 법의 입법목적과 그 적용대상자의 결정
이 법은, 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대하여 국가가 응분의 예우(禮遇)를 행함으로써 국가유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 아울러 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 것이고(제1조) 이러한 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지·보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다는 것을 “예우의 기본이념”으로 규정하였으며(제2조) 이에 따라 국가는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승·발전시키며, 위의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 강구한다고 “국가의 시책”의 기본방침을 규정하였
고(제3조) 제4조에서는 현 단계에서 이 법에 의한 예우를 받는 국가유공자를 15개 유형으로 한정·열거하였다(제4조 제1항 제1호 내지 제15호).
이는 우리 헌법이, 그 전문(前文)에서 “국민생활의 균등한 향상”을 기함으로써 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”한다고 선언하였고, 제10조에서 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다”고 규정하고 제34조 제1항에서 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 규정하는 한편 그 제2항에서는 “국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”고 규정함으로써 사회보장·사회복지증진의 이념을 선언한 것과 제32조 제6항에서 “국가유공자·상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다”고 규정함으로써 국가유공자 등에 대한 국가의 우선적 보호이념을 명시한 것 등에 의하여 그 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다.
위와 같이 이 법은 모든 국민으로 하여금 “인간다운 생활을 할 권리”를 보장한 헌법 제34조 제1항에 그 바탕을 두면서도 거기서 한걸음 더 나아가 국가유공자와 그 유족에게는 그에 상응한 “영예로운 생활”이 실질적으로 유지·보장되도록 그 생활안정과 복지향상을 도모하고 아울러 국민의 애국정신함양에 이바지하는 것을 목적으로 제정된 것이므로 그러한 입법목적과 예우의 기본이념에 상응하도록 보훈의 대상과 내용을 정해야 할 것이나, 구체적으로 국가가 국가유공자로서 예우할 보훈의 대상을 어느 범위까지로 할 것인가, 또 그 보훈의 내용을 어떻게 할 것인가는 국가의 재정부담능
력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 내지 사회적 가치관 등에 따라 달라질 수 있으므로, 이는 앞서 본 우리 헌법상의 사회보장·사회복지증진의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나는 것이 아닌 한, 입법자의 광범위한 입법형성의 자유에 속하는 것으로서 기본적으로는 입법정책의 문제라고 보아야 할 것이다. 이러한 사정은 앞서 본 보훈대상자의 범위에 관한 법제의 변천과정에서도 뚜렷이 실증되고 있다.
(나) 이 법 제4조 제1항 제12호의 합헌성
다음으로, 이 법 제4조 제1항 제12호가 “공상공무원”을 국가유공자의 범주 내에 포함시켜 국가유공자로서 예우토록 한 것이 합헌적인 것인가, 바꾸어 말하면 그것이 입법재량권의 유월이나 그 남용으로서 위헌적인 요소는 없는가 하는 점을 보기로 한다.
이와 같이 무거운 책임과 의무를 진 공무원이 그 공무로 인하여 상이를 입고 또 그 상이정도가 정상의 일상생활을 함에 지장이 있을 정도의 신체상 장애를 입은 것으로 판정된 경우에 국가가 그를 국가유공자로서 예우하는 것은 앞서 본 헌법이념에 비추어 적절하
고 타당한 것이지 부당하다고 할 수 없다. 만약 국가유공자의 개념을 순국선열 또는 이에 준할 만한 사람으로 좁게 해석한다면 공상공무원까지 국가유공자의 범주에 포함시킨 것이 과잉예우가 아닌가 하는 이론이 있을 수도 있겠으나, 앞서 헌법 제34조 제2항에서 본 국가의 사회보장·사회복지증진의무와 이 법 제3조에서 본 국가시책의 기본방침에 비추어 보면 국가의 재정사정이 허용하는 한 사회보장·사회복지는 증진될수록 좋은 것이고 또 공상공무원을 국가유공자의 범주 내에 포함시켜 예우하는 것은 공무원이 그 사명을 깨닫고 헌법상의 책무를 다하는 데 크게 이바지할 것으로 본다.
(다) 이 법의 적용과 사립학교 교원에 대한 예우상 차별의 합리성
끝으로, 이 법의 적용으로 인하여 국·공립학교 교원과 사립학교 교원간에 예우상의 차별을 초래한 것에 관하여 합리성이 있는지의 여부를 본다.
① 이 법 제4조 제1항 제12호를 보면 우선 그 표제부터 “공상공무원(公傷公務員)”이라 하여 공무원만을 그 적용대상자로 한정하였을 뿐만 아니라 그 규정내용을 보더라도 그에 해당될 수 있는 자는 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 일정유형의 직원만을 그 적
용대상자로 규정하고 있어 “공무원”이라는 신분을 기준으로 하여 그 적용대상을 한정한 것임을 알 수 있고 따라서 국·공립학교 교원이 이에 해당하여 보훈대상이 된 것은 그들이 국가 또는 지방자치단체의 “공무원”이라는 신분 때문에 그 적용대상이 된 것이지 “교원”이라는 신분 때문에 그 적용대상이 된 것은 아님을 쉽사리 알 수 있다.
이와 같이 위 규정의 취지가 공무원의 헌법상 책무를 중시하고 그들이 공무로 인하여 일정한 등급 이상에 해당하는 상이를 입은 경우 그들을 특히 예우하기 위한 것이라면, 공무원이 아닌 사립학교 교원이 그 대상에서 제외되었다 하여 그것이 곧 불합리한 차별 대우라고는 할 수 없다. 만약 위 규정이 공상공무원에 관한 예우규정이 아니고 “공상교원(公傷敎員)”에 관한 예우규정인데도 거기에 국·공립학교 교원만 포함시키고 사립학교 교원을 제외하였다면 다른 특별한 사정이 없는 한 그것은 평등의 원칙에 위반된다고 할 것이다.
② 다음으로, 이 법 제4조 제1항 제14호를 보면 사립학교 교원의 공상(公傷)의 경우에도 위 규정소정의 일정한 요건에 해당하면 이법에 의한 보훈혜택을 받을 수 있도록 되어 있어, 이 법의 보훈혜택에서 완전히 배제된 것은 아니다.
즉 위 규정에 의하면 “국가사회발전에 현저한 공이 있는 자 중 그 공로와 관련하여 상이를 입은 자로서 그 상이정도가 처장(국가보훈처장을 말한다)이 실시하는 신체검사에서 대통령령이 정하는 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정되어 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자”는 이 법에 의한 보훈혜택
을 받을 수 있도록 되어 있다.
③ 끝으로, 현행 법제하에서 사립학교 교원에 대한 사회보장·사회복지의 주요내용을 살펴보건대, 사립학교법 제60조의 2는 “사회보장”이라는 표제 아래 그 제1항에서 “사립학교의 교원 및 사무직원이 질병·폐질·퇴직·사망 또는 재해를 입었을 때에는 본인이나 그 유족에게 법률이 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급한다”고 규정하고 있고, 이에 따라 사립학교교원연금법은 사립학교 교원에게도 국·공립학교 교원에 대한 각종 급여를 그대로 지급하도록 규정되어 있어(사립학교교원연금법 제1조, 제33조, 제42조 참조), 기본적인 사회보장에 있어서는 현실적으로 양자 사이에 아무런 차별이 없다.
(라) 위에서 본 바를 종합하면, 이 법 제4조 제1항 제12호가 “공상공무원”이라 하여 그 대상을 국가 또는 지방자치단체의 공무원에 한정한 것은 입법자의 합헌적인 입법형성으로서 그 권한유월이나 남용이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 나름대로의 합리적인 이유도 있다고 보여지므로 위 규정에 따라 국·공립학교의 교원은 이에 해당하여 이 법에 의한 보훈혜택을 받고 사립학교 교원은 거기서 제외되었다 하더라도 이것이 곧 합리적 이유 없는 차별대우라고는 볼 수 없고, 따라서 위 규정으로 인하여 청구인의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다.
물론 사립학교 교원도 그가 담당하는 직무의 내용은 국·공립학교 교원과 조금도 다른 바가 없으므로(이른바 공교육으로서의 동질성) 우리 헌법 제34조 제1항, 제2항의 정신에 따라 국가는 사립학교 교원에게도 국·공립학교 교원과 마찬가지로 사회보장·사회복지증
진의 측면에서 예우를 하고 보훈을 하는 것이 바람직스러우나, 이 법 제4조 제1항 제12호가 그 적용대상을 “공상공무원”에 한정하였기 때문에 한편은 공무원이고 다른 한편은 공무원이 아니라는 위 양자의 신분상의 차이로 인하여 그 예우나 보훈에 있어서 차별이 있다고 하더라도, 그것이 곧 사립학교 교원의 평등권 침해로서 헌법위반이 된다고는 보기 어렵다.
5. 결론
위와 같은 이유로, 이 법시행령 제5조에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고 이 법 제4조 제1항 제12호에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
1994. 6. 30.
재판관
재판장 재판관 조규광
재판관 변정수
재판관 김진우
재판관 한병채
재판관 최광률
재판관 김양균
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화