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판시사항
1. 구 소득세법(2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1항 단서 제6호의2(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 실지거래가액에 의한 양도차익 산정대상 부동산을 ‘대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역에 소재하는 부동산 중 대통령령이 정하는 부동산’으로 정한 것이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 부동산 가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부장관이 지정하는 지역에 소재하는 부동산에 대하여 그 양도차익을 기준시가가 아닌 실지거래가액을 기준으로 산정하도록 한 이 사건 법률조항이 헌법상의 재산권보장의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. 가. 양도차익을 실지거래가액을 기준으로 산정하는 지역으로 지정하기 위한 기준 및 요건이 되는 당해 지역의 부동산가격상승률과 전국소비자물가상승률, 그 밖의 부동산 가격동향과 당해 지역의 특성 등은 그 태양이 다양함과 아울러 여러 가지 사회·경제적 사정의 변화에 따라 수시로 변동될 수 있는 영역이고, 그에 즉응하여 신속하고 효과적으로 행정입법에서 규정할 필요성이 매우 큰 영역이므로, 위임의 구체성·명확성의 요건은 보다 완화된다. 나아가 양도소득세가 원래 자산의 양도로 인하여 발생하는 소득을 과세대상으로 하는 것으로서 실제로 발생한 양도소득에 대하여 과세가 이루어지도록 하는 것이 그 본질에도 부합한다는 점에 비추어 보면, 실지거래가액에 의한 과세가 기준시가에 의한 과세보다 다액인 경우가 있을 수 있다 하더라도, 기준시가에 의한 과세가 실지거래가액을 넘는 경우와는 달리 실질과세원칙이라는 국세기본법상의 대원칙 하에서 본래 내어야 할 세금을 내는 것에 불과하다는 점도 위임의 구체성·명확성의 요구 정도에서 함께 고려되어야 한다.
나. 대통령령에 규정할 ‘지역 지정의 기준과 방법’은 우선 ‘부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역’을 전제로 하여 전국의 부동산 가격동향 및 당해 지역의 특성 등을 감안하여 ‘해당 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있는 지역’이 우선적으로 규정될 것임을 객관적으로 충분히 예측할 수 있다. 뿐만 아니라 막대한 양도차익에 대하여 실질에 부합하는 과세를 하고 부동산의 투기적 거래를 방지하기 위한 이 사건 법률조항의 입법취지를 감안하고, 그동안 입법부 및 행정부가 부동산 투기거래나 급격한 가격상승지역에 대하여 중과세하여온 각종 법률적·행정적 제도 및 관행 등을 고려하면, 일반 국민들로서도 위와 같은 부동산가격 급등지역이나 급등우려지역은 실지거래가액에 의하여 양도가액을 산정하는 지역에 해당할 것으로 충분히 예견할 수 있다.
다. “대통령령에 정하는 부동산”이라는 위임에 의하여 대통령령에 규율될 사항은 먼저 이 사건 법률조항 자체가 지역의 지정기준과 방법에 관하여 위와 같이 설정한 명시적인 한계 내에서, 실지거래가액 적용 기준을 입법목적 등을 고려하여 부동산 종류별로 상세히 규정하거나, 사회·경제적 정책의 변화, 경제 현실의 변동 등 다양한 변수를 고려하여 탄력적으로 실지거래가액 적용 부동산의 범위를 구체화하는 정도가 될 것이지, 새로운 과세요건의 설정이 될 수 없음은 쉽게 예측할 수 있다. 이와 같이 지역 지정의 기준과 방법 및 그 요건에 관하여 위임의 한계를 넘어서지 않고 그에 대한 예측가능성이 있다고 보는 이상, 그 틀 안에서 다시 보다 세부적이고 기술적인 대응방법을 탄력적 규율이 가능한 행정입법에 위임하는 것은 수범자인 국민의 법적 안정성이나 예측가능성을 저해한 법률조항이라고 할 수 없다.
라. 따라서 이 사건 법률조항이 양도차익 산정에 있어 실지거래가액을 적용하기 위한 지역 지정의 기준과 요건, 그 방법 및 대상 부동산의 구체적인 범위를 대통령령에 위임하였다고 하더라도, 그에 관하여 위임의 불가피성도 있고 하위법규에 규정될 내용의 대강을 국민이 객관적으로 예측할 수도 있으므로, 헌법상의 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
2. 가. 이 사건 법률조항은 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발
생하는 지역에 대하여 소득의 탈루를 방지하여 실질에 부합하는 과세를 하고 동시에 부동산의 투기적 거래나 위법적인 거래를 방지하여 부동산가격의 안정을 도모하고자 하는 규정이므로 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 또한 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있는 지역의 경우 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 일정한 지역을 지정지역으로 지정하고 그 지정지역 안의 일정한 부동산에 대하여 실지거래가액에 의한 양도차익을 산정하고 있는 방법은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 보여진다.
나. 이 사건 법률조항의 입법취지 및 그 동안 부동산가격의 안정과 투기적 거래의 방지를 위하여 취해온 일련의 법적·제도적 조치 등에 비추어 볼 때, 부동산가격이 급등하는 지역은 조만간 지정지역으로 지정됨으로 인하여 실지거래가액에 의한 양도소득세를 부담할 수도 있음을 어느 정도 예측할 수 있는 점, 지정지역 지정의 전제조건과 지정의 절차 및 방법을 규정하는 이 사건 법률조항은 지정지역의 지정이 행정관청에 의하여 임의적, 자의적으로 이루어지지 않도록 하면서 나름대로 납세자들의 재산권이 함부로 침해되지 않도록 배려하고 있는 것으로 보이는 점, 지정의 효력에 관한 유예조항이나 경과규정 또는 신뢰보호를 위한 입법적인 조치들은 현실적으로 이 사건 법률조항의 입법목적을 유명무실하게 할 가능성이 크므로 쉽사리 채택할 수 있는 성질의 것은 아닌 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 법률조항이 침해의 최소성에 반하는 것이라고 단정할 수 없다.
다. 이 사건 법률조항에 의하여 실지거래가액 기준으로 양도차익을 산정하는 것은 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발생하는 지역에 대하여 소득의 탈루를 방지하고 동시에 부동산의 투기적 거래나 위법적인 거래를 방지하려는 공익을 실현하는데 있어 매우 중요한 역할을 하는 반면, 이로 인하여 납세의무자가 입게 되는 불이익은 실지거래가액에 의한 과세가 기준시가에 의한 과세보다 다액인 경우 그 범위에서의 세액부담 증가인데, 이는 실제로 발생한 양도소득에 대하여 과세가 이루어지도록 하는 것이 양도소득세의 수득세(收得稅)로서의 본질에 부합된다는 측면에 비추어 보면, 기준시가에 의한 과
세가 실지거래가액에 의한 과세를 넘는 경우와는 달리 실질과세원칙이라는 국세기본법상의 대원칙 하에서 본래 내어야 할 세금을 내는 것에 불과하다. 이러한 점을 고려하여 볼 때 이 사건 법률조항으로 인하여 납세의무자가 입게 되는 불이익이 공익에 비하여 현저하게 크다고 볼 수도 없으므로, 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
심판대상조문
구 소득세법(2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것) 제96조(양도가액) ① 제94조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 자산의 양도가액은 당해 자산의 양도당시의 기준시가에 의한다. 다만, 당해 자산이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 양도자와 양수자간에 실제로 거래한 가액(이하 “실지거래가액”이라 한다)에 의한다.
1.～6. 생략
6의2. 당해지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부장관이 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역에 소재하는 부동산 중 대통령령이 정하는 부동산에 해당하는 경우
7. 생략
②～⑥ 생략
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제38조, 제59조, 제75조
구 소득세법(2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것) 제96조(양도가액) ① 제94조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 자산의 양도가액은 당해 자산의 양도당시의 기준시가에 의한다. 다만, 당해 자산이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 양도자와 양수자간에 실제로 거래한 가액(이하 “실지거래가액”이라 한다)에 의한다.
1.제89조 제3호의 규정에 의한 고가주택의 기준에 해당하는 주택(이에 부수되는 토지를 포함한다)인 경우
2. 제94조 제1항 제2호 가목의 규정에 의한 부동산을 취득할 수 있는 권리인 경우
3. 제104조 제3항의 규정에 의한 미등기양도자산인 경우
4. 취득 후 1년 이내의 부동산인 경우
5.허위계약서의 작성, 주민등록의 허위이전 등 부정한 방법으로 부동산을 취득 또는 양도하는 경우로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 경우
6.양도자가 양도당시 및 취득당시의 실지거래가액을 증빙서류와 함께 제110조 제1항
의 규정에 의한 확정신고 기한까지 납세지 관할세무서장에게 신고하는 경우
6의2. 당해지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부장관이 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역에 소재하는 부동산 중 대통령령이 정하는 부동산에 해당하는 경우
7. 기타 당해 자산의 종류·보유기간·보유수(수)·거래규모 및 거래방법 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우
②～⑥ 생략
구 소득세법시행령(2003. 7. 10. 대통령령 제18048호로 개정되고, 2004. 8. 30. 대통령령 제18529호로 개정되기 전의 것) 제162조의3(지정지역 기준 등) ① 법 제96조 제1항 제6호의2에서 “대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 지역 중 건설교통부장관이 전국의 부동산가격동향 및 당해 지역특성 등을 감안하여 해당 지역의 부동산가격 상승이 지속될 가능성이 있거나 다른 지역으로 확산될 우려가 있다고 판단되어 지정요청(관계중앙행정기관의 장이 건설교통부장관을 경유하여 요청하는 경우를 포함한다)하는 경우로서 재정경제부장관이 제162조의4의 규정에 의한 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 지정하는 지역(이하 “지정지역”이라 한다)을 말한다. 이 경우 건설교통부장관이 다음 각 호의 1에 해당하나 지정요청하지 아니한 지역에 대하여는 재정경제부장관이 건설교통부장관으로부터 그 사유를 받아 이를 부동산가격안정심의위원회에 회부하여 심의를 받아야 한다.
1.지정하는 날이 속하는 달의 직전 월(이하 이 항에서 “직전 월”이라 한다)의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높은 지역으로서 다음 각목의 1에 해당하는 지역
가.직전 월부터 소급하여 2월간의 월평균 주택매매가격상승률이 전국주택매매가격상승률의 100분의 130보다 높은 지역
나.직전 월부터 소급하여 1년간의 연평균 주택매매가격상승률이 직전 월부터 소급하여 3년간의 연평균 전국주택매매가격상승률보다 높은 지역
2.지정하는 날이 속하는 분기의 직전 분기(이하 이 항에서 “직전 분기”라 한다)의 지가상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높은 지역으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 지역
가. 직전 분기의 지가상승률이 전국지가상승률의 100분의 130보다 높은 지역
나.직전 분기부터 소급하여 1년간의 연평균 지가상승률이 직전분기부터 소급하여 3년간의 연평균 전국지가상승률보다 높은 지역
3.개발이익환수에관한법률 제2조 제2호의 규정에 의한 개발사업(개발부담금을 부과하지 아니하는 개발사업을 포함한다) 및 도시및주거환경정비법 제2조 제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업(이하 “개발사업 등”이라 한다)이 진행 중인 지역(중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 그 개발사업등을 발표한 경우를 포함한다. 이하 제9항에서 같다)으로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 지역
가.직전 월의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높을 것
나.직전 월의 주택매매가격상승률이 전국주택매매가격상승률의 100분의 130보다 높을 것
②재정경제부장관은 필요하다고 인정되는 경우 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부장관의 요청 없이 부동산가격안정심의위원회에 지정지역의 지정에 관한 사항을 회부할 수 있다.
③법 제96조 제1항 제6호의2에서 “대통령령이 정하는 부동산”이라 함은 다음 각 호의 규정에 의한 부동산을 말한다.
1.제1항 제1호 및 제3호의 규정에 의한 지정지역의 경우：주택(그 부속토지를 포함한다)
2. 제1항 제2호의 규정에 의한 지정지역의 경우：제1호 외의 부동산
④재정경제부장관이 제1항의 규정에 의하여 지정지역을 지정한 때에는 지체 없이 그 내용을 공고하고, 그 공고내용을 국세청장에게 통지하여야 한다.
⑤제4항의 규정에 의하여 통지를 받은 국세청장은 그 내용에 대하여 일반인의 열람이 가능하도록 조치하여야 한다.
⑥지정지역의 지정은 제4항의 규정에 의하여 지정지역의 지정을 공고한 날부터 효력이 발생한다.
⑦제1항의 규정에 의한 지정지역의 지정 후 당해 지역의 부동산가격이 안정되는 등 지정사유가 해소된 것으로 인정되어 건설교통부장관의 지정해제요청(관계중앙행정기관의 장이 건설교통부장관을 경유하여 요청하는 경우를 포함한다)이 있는 경우에는 재정경제부장관은 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 지정지역을 해제한다.
⑧제2항 및 제4항 내지 제6항의 규정은 제7항의 규정에 의한 해제의 경우에 이를 준용한다.
⑨제1항의 규정에 의한 지정지역은 특별시·광역시·도 또는 시·군·구의 행정구역을 단위로 지정한다. 다만, 개발사업 등이 진행 중인 지역 및 국토의계획및이용에관한법률 제117조의 규정에 의한 허가구역에 대하여는 당해 지역만을 지정할 수 있다.
⑩제9항의 규정에 불구하고 지정지역으로 지정되었거나 지정될 예정인 지역에 해당하는 행정구역 중 일부 지역에 대하여는 당해 지역의 부동산가격동향 및 지역특성 등을 감안하여 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 당해 지정지역에서 제외할 수 있다.
⑫제1항의 규정을 적용함에 있어서 동 항 제1호 및 제3호에서 규정하는 전국소비자물가상승률의 100분의 130에 해당하는 수 또는 전국주택매매가격상승률의 100분의 130에 해
당하는 수가 각각 1,000분의 5 미만인 경우에는 이를 1,000분의 5로 하고, 동 항 제2호에서 규정하는 전국소비자물가상승률의 100분의 130에 해당하는 수 또는 전국지가상승률의 100분의 130에 해당하는 수가 각각 1,000분의 15 미만인 경우에는 이를 1,000분의 15로 한다.
참조판례
1. 헌재 2004. 3. 25. 2002헌바10 , 판례집 16-1, 366
당사자
청 구 인 1. 조○완(2006헌바36)
2. 김○아(2006헌바36)
3. 이○년( 2006헌바67 )
4. 이○호( 2006헌바87 )
청구인들의 대리인 법무법인 한별
담당변호사 변정일 외 3인
당해사건 의정부지방법원 2005구합4156 경정거부처분취소(2006헌바36)
서울행정법원 2006구합6116 경정거부처분취소( 2006헌바67 )
서울행정법원 2006구합16823 경정거부처분취소( 2006헌바87 )
주문
구 소득세법(2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1항 단서 제6호의2는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들을 비롯한 9인은 서울 서초구 ○○동 1601의 1 대 1518.2㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 공동소유자들이었는데, 2003. 12. 3. 주식회사 ○○(이후 상호가 □□주식회사로 변경됨)에 이 사건 토지를 금 12,619,250,000원에 매도하기로 하는 매매계약을 체결하고, 같은 날 계약금 1,276,000,000원
을, 2004. 8. 5. 나머지 잔금을 각 지급받고 각자 지분이전등기를 하여 주었다.
(2) 그런데 재정경제부장관은 2004. 2. 26. 이 사건 토지가 위치한 지역에 대하여 구 소득세법(2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되고, 2005. 12. 31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소득세법’이라 한다) 제96조 제1항 단서 제6호의2를 적용하여 양도차익을 실지거래가액을 기준으로 산정하는 지정지역(일명 ‘투기지역’이라고도 한다. 이하 ‘지정지역’이라 한다)으로 지정하였다.
(3) 이 사건 토지가 위와 같이 지정지역으로 지정됨에 따라 청구인들은 이 사건 토지의 양도에 따른 양도차익을 실지거래가액을 기준으로 산정하여 양도소득세를 신고·납부하였는바, 청구인 조○완, 김○아는 2004. 8. 27. 남양주세무서에 양도소득세 262,489,770원(청구인 조○완) 및 26,599,670원(청구인 김○아)을, 청구인 이○년은 2004. 10. 31. 동작세무서에 양도소득세 312,601,520원을, 청구인 이○호는 2004. 10. 29. 서초세무서에 양도소득세 312,601,520원을 각 신고·납부하였다.
(4) 그 후 청구인 조○완, 김○아는 2005. 3. 18., 청구인 이○년은 2004. 12. 17., 청구인 이○호는 2004. 12. 31. 각 이 사건 토지에 대한 양도차익을 실지거래가액이 아닌 기준시가를 기준으로 산정하여야 한다고 주장하면서 각 관할세무서장에게 위와 같이 신고·납부한 양도소득세의 감액경정청구를 하였고, 이에 남양주세무서장은 2005. 5. 11. 청구인 조○완, 김○아에 대하여, 동작세무서장은 2005. 1. 6. 청구인 이○년에 대하여, 서초세무서장은 2005. 2. 24. 청구인 이○호에 대하여 각 이 사건 토지의 경우 양도일 현재 지정지역에 소재하고 있기 때문에 실지거래가액으로 양도소득세를 신고·납부한 것이 정당하다는 이유로 위 각 감액경정청구를 받아들이지 아니하는 거부처분을 하였다.
(5) 당해 소송과 이 사건 심판청구
(가) 2006헌바36 사건
청구인 조○완, 김○아는 위 거부처분에 불복하여 2005. 6. 3. 국세심판원에 심판을 청구하였다가 국세심판원이 2005. 8. 31. 그 심판청구를 기각하자 2005. 11. 21. 의정부지방법원에 위 거부처분의 취소를 구하는 행정소송(2005구합4156)을 제기하였다. 위 청구인들은 당해 소송 계속중이던 2006. 1. 20. 위 거부처분의 근거가 된 구 소득세법 제96조 제1항 제6호의2가 헌법에 위반된다는 취지로 위헌법률심판제청신청(2006아35)을 하였으나 2006. 2. 15. 기각되
자, 2006. 4. 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(나) 2006헌바67 사건
청구인 이○년은 위 거부처분에 불복하여 2005. 4. 6. 국세심판원에 심판을 청구하였다가 국세심판원이 2005. 8. 22. 그 심판청구를 기각하자 2006. 2. 17. 서울행정법원에 위 거부처분의 취소를 구하는 행정소송(2006구합6116)을 제기하였다. 청구인 이○년은 당해 소송 계속 중 위 거부처분의 근거가 된 구 소득세법 제96조 제1항 제6호의2가 헌법에 위반된다는 취지로 위헌법률심판제청신청(2006아600)을 하였으나 2006. 7. 5. 기각되자, 2006. 8. 2. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(다) 2006헌바87 사건
청구인 이○호는 위 거부처분에 불복하여 2005. 4. 1. 국세심판원에 심판을 청구하였다가 국세심판원이 2006. 4. 13. 그 심판청구를 기각하자 2006. 5. 4. 서울행정법원에 위 거부처분의 취소를 구하는 행정소송(2006구합16823)을 제기하였다. 청구인은 당해 소송 계속중 위 거부처분의 근거가 된 구 소득세법 제96조 제1항 단서 제6호의2가 헌법에 위반된다는 취지로 위헌법률심판제청신청(2006아1304)을 하였으나 2006. 9. 27. 기각되자, 2006. 10. 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 소득세법 제96조 제1항 단서 제6호의2(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.
이 사건 법률조항 및 그와 관련한 법령조항은 다음과 같다.
〔심판대상조항〕
제96조(양도가액) ① 제94조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 자산의 양도가액은 당해 자산의 양도당시의 기준시가에 의한다.다만, 당해 자산이
다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 양도자와 양수자 간에 실제로 거래한
가액(이하 “실지거래가액”이라 한다)에 의한다.
6의2. 당해 지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부장관이 대통령령이 정
하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역에 소재하는 부동산 중 대통령령이 정하는 부동산에 해당하는 경우
〔관련조항〕
제94조(양도소득의 범위) ① 양도소득은 당해연도에 발생한 다음 각 호의 소득으로 한다.
1.토지(지적법에 의하여 지적공부에 등록하여야 할 지목에 해당하는 것을 말한다) 또는 건물(건물에 부속된 시설물과 구축물을 포함한다)의 양도로 인하여 발생하는 소득
2.다음 각 목의 1에 해당하는 부동산에 관한 권리의 양도로 인하여 발생하는 소득
가.부동산을 취득할 수 있는 권리(건물이 완성되는 때에 그 건물과 이에 부수되는 토지를 취득할 수 있는 권리를 포함한다)
나. 지상권
다. 전세권과 등기된 부동산임차권
제96조(양도가액) ① 제94조 제1항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 자산의 양도가액은 당해 자산의 양도당시의 기준시가에 의한다. 다만, 당해 자산이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 양도자와 양수자간에 실제로 거래한 가액(이하 “실지거래가액”이라 한다)에 의한다.
1.제89조 제3호의 규정에 의한 고가주택의 기준에 해당하는 주택(이에 부수되는 토지를 포함한다)인 경우
2.제94조 제1항 제2호 가목의 규정에 의한 부동산을 취득할 수 있는 권리인 경우
3.제104조 제3항의 규정에 의한 미등기양도자산인 경우
4.취득 후 1년 이내의 부동산인 경우
5.허위계약서의 작성, 주민등록의 허위이전 등 부정한 방법으로 부동산을 취득 또는 양도하는 경우로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 경우
6.양도자가 양도당시 및 취득당시의 실지거래가액을 증빙서류와 함께 제110조 제1항의 규정에 의한 확정신고기한까지 납세지 관할세무서장에게 신고하는 경우
6의2. (생략)
7.기타 당해 자산의 종류·보유기간·보유수(수)·거래규모 및 거래방법 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우
제162조의3(지정지역 기준 등) ① 법 제96조 제1항 제6호의2에서 “대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 지역 중 건설교통부장관이 전국의 부동산가격동향 및 당해 지역특성 등을 감안하여 해당 지역의 부동산가격 상승이 지속될 가능성이 있거나 다른 지역으로 확산될 우려가 있다고 판단되어 지정요청(관계중앙행정기관의 장이 건설교통부장관을 경유하여 요청하는 경우를 포함한다)하는 경우로서 재정경제부장관이 제162조의4의 규정에 의한 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 지정하는 지역(이하 “지정지역”이라 한다)을 말한다. 이 경우 건설교통부장관이 다음 각 호의 1에 해당하나 지정요청하지 아니한 지역에 대하여는 재정경제부장관이 건설교통부장관으로부터 그 사유를 받아 이를 부동산가격안정심의위원회에 회부하여 심의를 받아야 한다.
1.지정하는 날이 속하는 달의 직전월(이하 이 항에서 “직전월”이라 한다)의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높은 지역으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 지역
가.직전월부터 소급하여 2월간의 월평균 주택매매가격상승률이 전국주택매매가격상승률의 100분의 130보다 높은 지역
나.직전월부터 소급하여 1년간의 연평균 주택매매가격상승률이 직전월부터 소급하여 3년간의 연평균 전국주택매매가격상승률보다 높은 지역
2.지정하는 날이 속하는 분기의 직전분기(이하 이 항에서 “직전분기”라 한다)의 지가상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높은 지역으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 지역
가.직전분기의 지가상승률이 전국지가상승률의 100분의 130보다 높은 지역
나.직전분기부터 소급하여 1년간의 연평균 지가상승률이 직전분기부터 소급하여 3년간의 연평균 전국지가상승률보다 높은 지역
3.개발이익환수에관한법률 제2조 제2호의 규정에 의한 개발사업(개발부담
금을 부과하지 아니하는 개발사업을 포함한다) 및 도시및주거환경정비법 제2조 제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업(이하 “개발사업등”이라 한다)이 진행중인 지역(중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 그 개발사업등을 발표한 경우를 포함한다. 이하 제9항에서 같다)으로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 지역
가.직전월의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률의 100분의 130보다 높을 것
나.직전월의 주택매매가격상승률이 전국주택매매가격상승률의 100분의 130보다 높을 것
② 재정경제부장관은 필요하다고 인정되는 경우 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부장관의 요청없이 부동산가격안정심의위원회에 지정지역의 지정에 관한 사항을 회부할 수 있다.
③ 법 제96조 제1항 제6호의2에서 “대통령령이 정하는 부동산”이라 함은 다음 각 호의 규정에 의한 부동산을 말한다.
1.제1항 제1호 및 제3호의 규정에 의한 지정지역의 경우：주택(그 부속토지를 포함한다)
2.제1항 제2호의 규정에 의한 지정지역의 경우：제1호 외의 부동산
④ 재정경제부장관이 제1항의 규정에 의하여 지정지역을 지정한 때에는 지체없이 그 내용을 공고하고, 그 공고내용을 국세청장에게 통지하여야 한다.
⑤ 제4항의 규정에 의하여 통지를 받은 국세청장은 그 내용에 대하여 일반인의 열람이 가능하도록 조치하여야 한다.
⑥ 지정지역의 지정은 제4항의 규정에 의하여 지정지역의 지정을 공고한 날부터 효력이 발생한다.
⑦ 제1항의 규정에 의한 지정지역의 지정 후 당해 지역의 부동산가격이 안정되는 등 지정사유가 해소된 것으로 인정되어 건설교통부장관의 지정해제요청(관계중앙행정기관의 장이 건설교통부장관을 경유하여 요청하는 경우를 포함한다)이 있는 경우에는 재정경제부장관은 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 지정지역을 해제한다.
⑧ 제2항 및 제4항 내지 제6항의 규정은 제7항의 규정에 의한 해제의 경우에 이를 준용한다.
⑨ 제1항의 규정에 의한 지정지역은 특별시·광역시·도 또는 시·군·구의 행정구역을 단위로 지정한다. 다만, 개발사업 등이 진행 중인 지역 및 국
토의계획및이용에관한법률 제117조의 규정에 의한 허가구역에 대하여는 당해 지역만을 지정할 수 있다.
⑩ 제9항의 규정에 불구하고 지정지역으로 지정되었거나 지정될 예정인 지역에 해당하는 행정구역 중 일부 지역에 대하여는 당해 지역의 부동산가격동향 및 지역특성 등을 감안하여 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 당해 지정지역에서 제외할 수 있다.
⑫ 제1항의 규정을 적용함에 있어서 동항 제1호 및 제3호에서 규정하는 전국소비자물가상승률의 100분의 130에 해당하는 수 또는 전국주택매매가격상승률의 100분의 130에 해당하는 수가 각각 1,000분의 5 미만인 경우에는 이를 1,000분의 5로 하고, 동항 제2호에서 규정하는 전국소비자물가상승률의 100분의 130에 해당하는 수 또는 전국지가상승률의 100분의 130에 해당하는 수가 각각 1,000분의 15 미만인 경우에는 이를 1,000분의 15로 한다.
2.청구인들의 주장요지와 법원의 제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1)기준시가 산정원칙의 예외를 정하고 있는 이 사건 법률조항은 그 예외사유에 대한 예측을 가능케 하는 구 소득세법 제94조 제1항 단서 제1호 내지 제6호와는 달리 매우 추상적으로 또는 모호하게 규정되어 있어 일반 국민으로서는 과연 자신의 부동산이 위 조항 소정의 요건에 해당되는지 여부를 전혀 알 수 없을 뿐만 아니라, 그 요건이 행정관청의 자의적인 판단에 맡겨져 있어서 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하더라도 그 위임내용을 예측할 수 없으므로, 조세법률주의를 규정한 헌법 제59조와 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조에 위반된다.
(2)또한 이 사건 법률조항 및 그 위임을 받은 구 소득세법시행령 제162조의3 제1항을 보면 지정지역의 지정기준이나 방법이 너무나 추상적이고 행정관청의 자의에 의하여 그 적용이 되도록 규정되어 있으므로 역시 조세법률주
의와 위임입법의 한계를 벗어나 있다. 더구나 구 소득세법시행령 제162조의3 제6항은 지정지역 지정의 효력이 공고일 즉시 발생하는 것으로 하고 있는데, 당해 지역에 부동산을 보유하고 있는 일반 국민으로서는 언제 그러한 지정이 있을지 예측할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건과 같이 매매계약을 체결할 당시에는 지정지역이 아니었으나 잔대금 지급 전에 지정지역으로 공고됨에 따라 실지거래가액에 의하여 양도소득세를 부담하게 된다면 일반 국민의 법적 안정성과 예측가능성을 크게 해치게 되어 헌법상 보장된 재산권을 침해한다.
나. 법원의 제청신청 기각이유
(1) 2006헌바36 사건
(가) 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 실지거래가액 적용의 기준, 방법 및 그 대상 부동산은 다양하게 변화하는 부동산 거래실태 등의 경제 현실과 조세회피 방지 및 과세형평 유지라는 정책적 목표 등을 감안하여 합목적적으로 선택되어야 하는 문제로서 입법부가 법률에 의하여 일의적으로 규정하기는 어렵다.
또한 이 사건 법률조항은 당해 지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 대상 지정지역을 지정하도록 하고 있어서, 대통령령이 규정할 기준과 범위 역시 부동산가격상승률 등을 기본으로 하여 이루어질 것임을 객관적으로 예측할 수 있고, 일반 국민들로서도 급격한 부동산가격 상승지역은 실지거래가액에 의하여 과세될 것임을 예견할 수 있다.
나아가 양도소득세가 토지, 건물 등 자산의 양도로 인하여 발생하는 소득을 과세대상으로 하는 것으로서 실제로 발생한 양도소득에 대하여 과세가 이루어지도록 하는 것이 그 본질에도 부합한다는 점에 비추어 보면, 실지거래가액에 의한 과세는 본래 내어야 할 세금을 내는 것에 불과하다.
(나) 구 소득세법시행령 제162조의3 또한 그 규정의 내용이 모호하다고 할 수 없고, 설사 위 규정에 잘못이 있다하더라도 이는 하위규범 자체의 흠이 될 수 있을지언정 그로 인하여 이 사건 법률조항이 위헌으로 되는 것은 아니다.
(2) 2006헌바67 ·87 사건
(가) 이 사건 법률조항을 살펴보면, ① 양도가액을 실지거래가액으로 하는 지역을 재정경제부장관이 지정할 때 단순히 “대통령령이 정하는 지역”이라고 하지 않고, “당해 지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격
이 급등하였거나 급등할 우려가 있어”라고 제한적으로 규정함으로써, 구체적으로 범위를 한정하여 하위법규인 대통령령에 위임한 점 ② 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 재정경제부장관이 지정하는 지역은 투기거래나 위법거래로 인하여 시가가 단기에 급등한 지역이라고 객관적으로 예측할 수 있고, 정부가 그동안 부동산 투기거래에 대하여 중과세하여 왔기 때문에 일반 국민들은 투기거래나 위법거래에 대해서는 실지거래가액에 의해서 양도가액이 산출될 수 있음을 충분히 예견할 수 있는 점 ③ 부동산가격의 변동은 사회경제적인 여건과 정부의 정책 등에 따라 수시로 변화하는 것이고, 이와 관련된 경제적·법적 상황이 급변하는 현실에서 이에 관한 규정을 대통령령에 위임함에 있어서 위임의 구체성과 명확성이 다소 완화될 수밖에 없는 점 등에 비추어, 이 사건 법률조항이 조세법률주의나 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(나) 이 사건 법률조항과 구 소득세법시행령 제162조의3의 규정형식 및 내용 등을 살펴보더라도 이 사건 법률조항이 그 내용상 재산권에 대한 통상의 사회적 제약의 정도를 넘어 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 할 수는 없다.
다. 국세청장의 의견
(1) 이 사건 법률조항은 소위 부동산가격 급등지역에서 이루어지는 일정한 범위의 부동산 거래에 대하여 실질과세를 하겠다는 것이어서 납세자의 특별한 예측이 필요한 사항이 아니며, 법조항 자체의 입법취지 및 연혁, 다른 조항과의 관계를 종합하면, 실지거래가액 기준의 대상은 부동산가격 급등지역이나 급등우려지역에 소재한 부동산이 될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 또한 이 사건 법률조항은 지극히 다양하고 수시로 변화하는 경제상황에 대응하기 위하여 하위법규에 그 요건을 위임하고 있으나 그 내용이 불명확하다거나 추상적이라고 할 수는 없고, 누구라도 하위법규에 규정될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있다. 그리고 실제로 발생한 양도소득에 대하여 과세가 이루어지도록 하는 것이 양도소득세의 본질에 부합한다는 점에 비추어 보면, 실지거래가액에 의한 과세는 본래 내어야 할 세금을 내는 것에 불과하다.
(2) 지정지역으로 지정되는 곳은 대부분 상당기간의 거래실적이 존재하여 그와 같은 지정을 사전에 충분히 예상할 수 있는 점, 실지거래가액에 의한 과세가 기준시가에 의한 과세보다 실질과세원칙에 보다 부합하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 헌법상의 재산권보장원칙에도 위배되지
아니한다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 입법취지·연혁
구 소득세법 제96조 제1항 본문은 ‘토지와 건물 등의 부동산 양도가액은 당해 자산의 양도당시의 기준시가에 의한다.’라고 규정함으로써 기준시가 과세원칙을 채택하고 있는바, 이는 획일적인 기준시가에 의하여 양도차익을 산정함으로써 조세법의 집행과정에 개재될 수 있는 부정을 배제하고, 나름대로 조세부담의 공평과 조세정의를 실현하고자 하는데 그 입법취지가 있는 것으로 그렇게 할 만한 합리적인 이유가 있다(헌재 1995. 11. 30. 94헌바40 등, 판례집 7-2, 616, 635-636; 헌재 2004. 3. 25. 2002헌바10 , 판례집 16-1, 366, 376-377).
그런데 기준시가 과세원칙을 일률적으로 관철할 경우에는 아래와 같은 폐해가 발생할 수 있어서, 이를 방지하기 위하여 구 소득세법 제96조 제1항 단서는 기준시가 과세원칙 하에서도 예외적으로 실지거래가액에 의하여 양도차익을 산정할 수 있는 경우를 규정하고 있다.
우선 사안에 따라 실지거래가액이 객관적으로 확인되는데도 이에 의한 양도차익보다 고액의 기준시가에 따라 의제된 양도차익을 고수하는 것은 실질과세의 원칙에 위배되고 국민이 부당하게 과중한 조세를 부담하여 조세정의에 반하는 결과를 초래할 우려가 있다. 기준시가 과세원칙으로 인하여 기준시가에 의하여 산정한 양도차익이 실지거래가액에 의한 양도차익보다 많을 경우에 이를 그대로 고수하면 납세자의 재산권을 침해하는 결과를 초래할 수 있다. 따라서 이러한 문제점을 해결하기 위하여 양도자 및 양수자가 확정신고기한까지 쌍방실액신고를 한 경우에는 실지거래가액에 의하여 양도차익을 산정할 수 있도록 할 필요가 있다(구 소득세법 제96조 제1항 단서 제6호).
다음으로 고가의 주택 거래(같은 항 단서 제1호), 부동산을 취득할 수 있는 권리의 양도, 미등기 전매, 취득 후 단기간 내의 부동산 양도 등의 투기적 거래 유형(같은 항 단서 제2호 내지 제4호), 허위계약서, 주민등록 허위이전 등의 부정한 방법으로 이루어지는 탈법적인 부동산 거래(같은 항 단서 제5호), 부동산가격이 단기에 급등한 지역에서의 투기적 거래(이 사건 법률조항) 등에 있어서는, 일반적으로 기준시가가 현실의 시가를 제대로 반영하지 못하는 경우가 많을 뿐만 아니라 투기적·위법적 거래를 방지하여 부동산가격을 안정시켜야 할 정책적인 이유 또한 매우 긴요하다고 할 것이므로, 실지거래가액에 의하여 양도차익을 산정할 필요가 있다.
그 중에서도 특히 이 사건 법률조항은 ‘부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부장관이 지정하는 지정지역 안에 소재하는 부동산 중 일정한 부동산을 양도하는 경우’에 있어서는 실지거래가액에 의한 과세를 함으로써 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발생하는 지역에 대하여 실질에 부합하는 과세를 하고, 기준시가 과세만으로 투기적 거래에 대처하지 못하는 경우에 실지거래가액을 적용하여 양도차익을 산정하기 위한 규정이라고 할 것이다. 그러면서 양도소득세가 부동산투기를 규제하는 정책적인 효과도 있는 세목이므로 부동산 투기거래나 위법거래를 방지하기 위하여 기준시가 과세가 아닌 실지거래가액에 의한 양도차익을 설정하여 소득의 탈루가 없도록 보완하고 있다는 점도 알 수 있다.
나.투기적 거래를 방지하기 위한 그동안의 법령상의 조치
다음으로 입법자가 위와 같은 투기적 거래의 방지를 위하여 과거부터 어떠한 법령상의 조치를 해 왔는지를 살펴보도록 한다.
먼저 1968. 1. 1.부터 1974. 12. 31.까지 시행된 부동산투기억제에관한특별조치세법(1967. 11. 29. 법률 제1972호로 제정된 후, 1974. 12. 21. 법률 제2690호로 폐지된 것)은 부동산투기억제세 과세를 위하여 처음에는 토지양도차익을 시가표준액에 의해서만 산정하도록 규정하였다. 그러나 시가표준액 일원화로 인하여 실지거래가액에 의한 양도차익이 시가표준액에 의한 양도차익에 미달되는 경우에 납세자의 재산권을 침해한다는 비판과 함께, 투기행위에 대해서는 국세청장의 고시가액만으로는 과세의 효율성을 담보할 수가 없다는 상황이 발생하자 이를 해결하기 위해서 위 경우에는 예외적으로 실지거래가액을 적용하도록 관련 법률조항을 1971. 1. 13.에 개정하였다. 이에 따라 토지양도차익은 시가표준액과 실지거래가액으로 이원화되어 1974. 12. 31.까지 시행되었다.
그 후 위 부동산투기억제에관한특별조치세법에 의한 부동산투기억제세는 1975. 1. 1. 소득세법에 양도소득세로 편입되어 그 과세대상이 확대되었다. 그런데 양도소득세를 신설한 소득세법은 양도가액과 취득가액을 원칙적으로 실지거래가액으로 하되 예외적으로 시가표준액 또는 기준시가에 의하도록 규정하였다. 그러나 1979. 1. 1.부터는 부동산투기거래에 대하여 실지거래가액에 준하는 가액에 의하여 양도가액과 취득가액을 산정하고 동시에 구 소득세법 제60조 및 구 소득세법시행령 제115조은 새로운 기준시가제도를 도입하여 예
외적으로 국세청장이 정하는 특정지역에 있어서는 배율가액에 의하여 평가한 가액을 기준시가로 정함으로써, 투기거래에 대해서는 실지거래가액 또는 배율가액에 의한 기준시가를 적용하여 양도소득세를 중과하였다.
위와 같이 부동산투기억제에관한특별조치세법 및 소득세법에 대한 변천과정을 살펴 볼 때, 입법자는 부동산의 투기거래를 방지하기 위해서 부동산투기억제세 및 양도소득세의 과세에서 적절한 조치를 지속적으로 해온 것을 알 수 있다.
다. 이 사건 법률조항이 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부
(1) 헌법상 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙
(가) 헌법은 제38조에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.”라고 규정하고, 제59조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 규정하여 조세법률주의를 선언하고 있다. 조세법률주의는 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의를 그 핵심적 내용으로 하고 있는바, 과세요건 법정주의는 납세의무를 성립시키는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간, 세율 등의 모든 과세요건과 부과·징수절차는 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 것을 말하며, 과세요건 명확주의는 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 이에 대한 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 것을 말한다. 이러한 조세법률주의의 이념은 결국 과세요건을 국회가 제정한 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 있어서의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것이다(헌재 1992. 12. 24. 90헌바21 , 판례집 4, 890, 899-900; 헌재 1995. 11. 30. 93헌바32 , 판례집 7-2, 598,
606-607).
(나)헌법 제38조 및 제59조에 의거한 조세법률주의에도 불구하고 사회현상의 복잡다기화와 국회의 전문적·기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 한계로 인하여 조세부과에 관련된 모든 법규를 예외 없이 형식적인 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 실제에 적합하지도 아니하기 때문에, 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 법률로 규정하여야 할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용된다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바92 등, 판례집 9-2, 478, 494).
(다) 그러므로 헌법 제75조도 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 …… 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 “구체적으로 범위를 정하여” 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이와 같이 헌법 제75조는 입법을 위임할 경우 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는데 그 입법취지가 있다. 따라서 “구체적으로 범위를 정하여”라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바92 등, 판례집 9-2, 478, 495). 그리고 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 한다(헌재 1998. 2. 27. 95헌바59 , 판례집 10-1, 103, 112). 또한 위임조항 자체에서 위임의 구체적 범위를 명백히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위
(2) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(가) 이 사건 법률조항은 조세 법률로서 양도소득세의 과세표준이 되는 양도가액의 산정기준을 규정하고 있는데, 양도당시의 기준시가에 의하지 아니하고 실지거래가액을 기준으로 자산의 양도가액을 산정하는 것은 양도소득세의 계산에서 매우 중요한 내용을 이루는 부분이다. 따라서 양도가액을 실지거래가액으로 하는 대상을 규정하면서 그 구체적인 기준과 방법, 범위에 관한 내용을 대통령령에 위임함에 있어서는 위임의 요건과 범위를 구체적이고 명확하게 하지 않으면 헌법 제59조의 조세법률주의나 헌법 제75조상의 포괄위임입법금지원칙의 요청에 부응할 수 없다(헌재 2004. 3. 25. 2002헌바10 , 판례집 16-1, 366, 375 참조).
(나) 위임의 필요성 및 구체성·명확성의 요구 정도
이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같이 실지거래가액에 의한 과세를 함으로써 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발생하는 지역에 대하여 실질에 부합하는 과세를 하고, 기준시가 과세만으로 투기적 거래에 대처하지 못하는 경우에 실지거래가액을 적용하여 양도차익을 산정하기 위한 규정이라고 할 수 있다. 그러면서 양도소득세가 부동산 가격상승을 규제하는 정책적인 효과도 있는 세목이므로 부동산가격의 급격한 상승이 있거나 그런 우려가 있는 지역인 경우 그에 대하여 기준시가가 아닌 실지거래가액에 의한 양도차익을 설정하여 소득의 탈루가 없도록 보완하면서, 부동산 가격의 안정을 이루려는 목적도 아울러 가지고 있다.
그런데 위와 같은 입법취지를 달성하기 위하여 지정지역의 지정 기준과 요건, 그 방법 및 대상 부동산의 범위를 구체적으로 어떻게 정할 것인가는 다양하게 변화하는 부동산거래의 실태, 급변하는 사회·경제적인 현실, 조세회피의 방지 및 과세형평의 유지와 부동산가격 안정이라는 조세·경제 정책적인 목표 등 다양하면서도 가변적인 사항에 대한 구체적인 고려들을 종합하여 합목적적으로 선택되어져야 한다. 이와 같은 문제는 입법부가 반드시 법률에 의하여 일의적으로 결정하여야 할 과제라고 보기는 어려울 뿐만 아니라 오히려 그와 같은 영역에서는 의회의 전문적·기술적 능력의 한계 및 시간적 대응능력의 한계 또한 인정된다.
특히 지정지역 지정의 기준 및 요건이 되는 당해 지역의 부동산가격상승률과 전국소비자물가상승률, 그 밖의 부동산 가격동향과 당해 지역의 특성 등은 그 태양이 다양함과 아울러 여러 가지 사회·경제적 사정의 변화에 따라 수시로 변동될 수 있는 영역이고, 그에 즉응하여 신속하고 효과적으로 행정입법에서 그에 관하여 규정할 필요성이 매우 큰 영역이므로, 위임의 구체성·명확성의 요건은 보다 완화된다.
나아가 양도소득세가 위에서 본 바와 같이 자산의 양도로 인하여 발생하는 소득을 과세대상으로 하는 것으로서 실제로 발생한 양도소득에 대하여 과세가 이루어지도록 하는 것이 그 본질에도 부합한다는 점에 비추어 보면, 실지거래가액에 의한 과세가 기준시가에 의한 과세보다 다액인 경우가 있을 수 있다 하더라도, 기준시가에 의한 과세가 실지거래가액을 넘는 경우와는 달리 실질과세원칙이라는 국세기본법상의 대원칙 하에서 본래 내어야 할 세금을 내는 것에 불과하다는 점(헌재 2004. 3. 25. 2002헌바10 , 판례집 16-1, 366, 379 참조)도 위임의 구체성·명확성의 요구 정도에서 함께 고려되어야 한다.
(다) 예측가능성에 대한 판단
1) “대통령령이 정하는 기준 및 방법” 부분
가) 우선 이 사건 법률조항은 양도가액을 실지거래가액으로 하는 지정지역을 재정경제부장관이 지정할 때 단순히 “대통령령이 정하는 지역”이라고 하지 않고, “당해 지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어”라는 요건을 전제하고 있다. 따라서 대통령령에 규정할 ‘지정지역 지정의 기준과 방법’ 역시 ‘부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역’을 전제로 하여 전국의 부동산 가격동향 및 당해 지역의 특성 등을 감안하여 ‘해당 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있는 지역’이 우선적으로 규정될 것임을 객관적으로 충분히 예측할 수 있다. 이는 실지거래가액 적용 부동산의 적용요건인 지정지역의 지정 기준과 방법에 대하여 상당히 구체적으로 범위를 한정하여 하위법규인 대통령령에 위임함으로써 보다 세부적인 유형과 판단기준을 그 때 그 때의 사회 경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것으로 보인다.
나)뿐만 아니라 막대한 양도차익에 대하여 실질에 부합하는 과세를 하고 부동산의 투기적 거래를 방지하기 위한 이 사건 법률조항의 입법취지를 감안하고, 위에서 본 바와 같이 그동안 입법부 및 행정부가 부동산 투기거래나 급
격한 가격상승지역에 대하여 중과세하여온 각종 법률적·행정적 제도 및 관행 등을 고려하면, 일반 국민들로서도 위와 같은 부동산가격 급등지역이나 급등우려지역은 실지거래가액에 의하여 양도가액을 산정하는 지역에 해당할 것으로 충분히 예견할 수 있다.
2) “대통령령이 정하는 부동산” 부분
가)여기에서 위임되는 부동산은 모든 부동산이 아니라 “재정경제부장관이 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지정지역에 소재하는 부동산” 중에 “대통령령이 정하는 부동산”으로 되어 있는데, 이 경우 하위 대통령령에서 과연 어떤 범위의 부동산이 규정될 것인가에 대한 예측가능성이 다시 문제될 수 있다.
나)우선 부동산의 투기적 거래를 방지하고 과세형평을 유지하기 위한 이 사건 법률조항의 입법목적과 관련 법조항의 취지, 그 동안의 법적·제도적 관행 등에 비추어 볼 때, 특정한 지정지역에 소재하는 부동산이더라도 위와 같은 입법목적에 배치되는 것이 아니라면 대통령령에 의하여 실지거래가액 적용 대상 부동산에서 제외하고자 하는 취지임을 충분히 추측할 수 있다.
다) 또한 이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같이 먼저 실지거래가액이 적용되는 지정지역에 소재하는 부동산에 관하여 그 지정기준과 방법에 대하여 상당히 구체적으로 하위법규에 위임하여 그 예측가능성이 존재하는 상태에서 다시 당해 부동산의 구체적인 범위를 하위법규에 위임하는 구조로 되어 있음을 알 수 있다.
따라서 “대통령령에 정하는 부동산”이라는 위임에 의하여 대통령령에 규율될 사항은 먼저 이 사건 법률조항 자체가 지정지역의 지정기준과 방법에 관하여 위와 같이 설정한 명시적인 한계 내에서, 실지거래가액 적용 기준을 입법목적 등을 고려하여 부동산 종류별로 상세히 규정하거나, 사회·경제적 정책의 변화, 경제 현실의 변동 등 다양한 변수를 고려하여 탄력적으로 실지거래가액 적용 부동산의 범위를 구체화하는 정도가 될 것이지, 새로운 과세요건의 설정이 될 수 없음은 쉽게 예측할 수 있다(헌재 2003. 6. 26. 2002헌바101 , 판례집 15-1, 731, 739; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌바71 등, 공보 113, 331, 340 등 참조).
이와 같이 지정지역 지정에서의 지정기준과 방법 및 그 요건에 관하여 위임의 한계를 넘어서지 않고 그에 대한 예측가능성이 있다고 보는 이상, 그 틀 안에서 다시 보다 세부적이고 기술적인 대응방법을 탄력적 규율이 가능한 행
정입법에 위임하는 것은 수범자인 국민의 법적 안정성이나 예측가능성을 침해한 법률조항이라고 할 수 없다.
라) 실제로 이 사건 법률조항의 위임을 받은 구 소득세법시행령 제162조의3 제3항은, 같은 조 제1항 제1호 및 제3호의 규정에 의한 지정지역의 경우는 주택(그 부속토지를 포함, 이하 같다.)만을 실지거래가액 적용 부동산으로 보고 있으며(제1호), 같은 조 제1항 제2호의 규정에 의한 지정지역의 경우는 주택 외의 부동산을 그 적용 부동산으로 보고 있다(제2호).
그리하여 주택의 경우 (i) 직전 월의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 30% 이상 높은 지역으로서, (ii) 당해 지역의 직전 2개월 월평균 주택매매가격상승률이 전국주택매매가격상승률보다 30% 이상 높거나 (iii) 직전 1년간의 연평균 주택매매가격상승률이 직전 3년간의 연평균 전국주택매매가격상승률보다 높은 지역을 실지거래가액 적용 지역으로 규정하고 있다. 여기서 (i)의 기준은 물가상승으로 인한 정상적인 주택가격상승분을 감안한 규정이며, (ii)의 기준은 2개월 평균 가격상승률로 하여 주택가격이 급등할 경우 즉시 대처하고 전국주택매매가격상승률보다 30% 이상 높은 지역으로 하여 자의적인 지정범위를 가급적 축소하기 위한 기준이며, (iii)의 기준은 일시적으로 하락한 경우나 전국적으로 동반상승하는 경우를 고려한 규정이다.
또한 주택에 있어서는 (i) 개발이익환수에관한법률 및 도시및주거환경정비법에 의한 주택재건축사업(이하 ‘개발사업 등’이라 한다)이 진행중인 지역으로서, (ii) 직전월의 주택매매가격상승률이 전국소비자물가상승률 및 전국주택매매가격상승률 보다 30% 이상 높은 지역 역시 실지거래가액 적용 지역으로 규정하고 있다. 이는 개발사업 등이 진행중인 지역에 소재한 주택의 경우에는 가격이 이례적으로 급등하는 경우가 많은데, 이와 같은 경우에도 2개월을 기다려서야 지정지역으로 지정하게 되면 이 사건 법률조항의 입법목적을 충족할 수 없게 된다는 문제점에 대처하기 위한 것으로 보인다.
한편 주택 이외의 부동산의 경우 (i) 직전분기의 지가상승률이 전국소비자물가상승률 보다 30% 이상 높은 지역으로서, (ii) 당해 지역의 직전분기의 지가상승률이 전국지가상승률 보다 30% 이상 높거나, (iii) 직전 1년간의 연평균 지가상승률이 직전 3년간의 연평균 전국지가상승률보다 높은 지역을 실지거래가액 적용 지역으로 규정하고 있다. 여기서 (i)의 기준은 물가상승으로 인한 정상적인 지가상승분을 감안한 규정이며, (ii)의 기준은 지가가 분기별로 조사되는 것을 고려하고 전국지가상승률보다 30% 이상 높은 지역으로 하여 자의
적인 지정범위를 가급적 축소하기 위한 기준이며, (iii)의 기준은 일시적으로 하락한 경우나 전국적으로 동반상승하는 경우를 고려한 규정이다. 이 규정에서 주택 이외의 건물에 대하여, 건물가격상승률이 아닌 지가상승률이 높은 지역을 기준으로 실지거래가액 적용 여부를 결정하고 있는데, 이는 일반적으로 주택 외의 건물은 그 소재지의 지가변동에 따라 연동되는 경향이 강하고, 그에 대하여는 별도의 가격통계 발표가 없다는 점을 이유로 한 것으로 보인다.
(라) 소결론
이와 같이 이 사건 법률조항이 양도차익 산정에 있어 실지거래가액을 적용하기 위한 지정지역의 기준과 요건, 그 방법 및 대상 부동산의 구체적인 범위를 대통령령에 위임하였다고 하더라도, 그에 관하여 위임의 불가피성도 있고 하위법규에 규정될 내용의 대강을 국민이 객관적으로 예측할 수도 있으므로, 헌법상의 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
더구나 이 사건 법률조항은 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다는 취지로 합헌결정(헌재 2004. 3. 25. 2002헌바10 , 판례집 16-1, 366)을 받은 바 있는 구 소득세법(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되고, 1999. 12. 28. 법률 제6051호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1호 단서가 1999. 12. 28.(법률 제6051호) 및 2000. 12. 29.(법률 제6292호) 각 개정된 후 2002. 12. 18. 법률 제6781호로 개정되면서 마련된 조항이다. 그런데 개정되기 전에는 실지거래가액에 의하여 양도가액을 산정하는 경우를 단순히 “당해 자산의 종류·보유기간·거래규모 및 거래방법 등을 감안하여 대통령령이 정하는 경우”라고만 하였다가 1999. 12. 28. 법률 제6051호로 개정된 이후 실지거래가액에 의하는 경우를 세분하고 그에 해당하는 각각의 요건을 어느 정도 구체적으로 규정하고 있다. 이러한 점에서 보면 위 선례에서보다 합헌성이 더욱 강하게 추정된다고 볼 수 있다.
라. 청구인들의 재산권 침해 주장에 대한 판단
(1) 청구인들은, 이 사건 법률조항 및 그 위임을 받은 구 소득세법시행령 제162조의3 제1항을 보면 지정지역의 지정기준이나 방법이 너무나 추상적이고 행정관청의 자의에 의하여 그 적용이 되도록 규정하고 있으므로 역시 조세법률주의와 위임입법의 한계를 벗어나 있고, 더구나 구 소득세법시행령 제162조의3 제6항은 지정지역 지정의 효력이 공고일 즉시 발생하는 것으로 하고 있는데, 당해 지역에 부동산을 보유하고 있는 일반 국민으로서는 언제 그러한 지정이 있을지 예측할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건과 같이 매매계약을
체결할 당시에는 지정지역이 아니었으나 잔대금 지급 전에 지정지역으로 공고됨에 따라 실지거래가액에 의하여 양도소득세를 부담하게 된다면 일반 국민의 법적 안정성과 예측가능성을 크게 해치게 되어 헌법상 보장된 재산권을 침해한다고 주장한다(청구인들의 이 부분 주장은 구 소득세법시행령 제162조의3 제6항 자체에 대한 위헌주장으로 보이나, 이 사건 법률조항 자체가 지정의 효력에 관한 유예조항이나 경과규정 또는 신뢰보호를 위한 규정을 두지 아니함으로써 청구인들의 재산권을 침해하였다는 취지의 주장도 함께하는 것으로 선해할 여지가 있으므로 이 부분에 대하여도 판단하기로 한다).
(2) 헌법상의 재산권보장의 원칙에 반하는지 여부
(가) 우선 청구인들의 주장 중 이 사건 법률조항이 지정지역의 지정기준이나 방법을 너무나 추상적으로 규정하고 있어 행정관청의 자의에 의하여 그 적용이 될 수 있다고 주장하는 부분에 관하여 보면, 위에서 본 바와 같이 실지거래가액을 적용하기 위한 지정지역의 기준과 요건, 그 방법 및 대상 부동산의 구체적인 범위에 관하여 하위 법규에 위임할 필요성이 있고, 하위 법규에 규정될 내용의 대강을 국민이 객관적으로 예측할 수도 있어 이 사건 법률조항이 헌법상의 조세법률주의와 포괄위임입법금지원칙에 위배된다고 볼 수 없는 이상, 청구인들의 이 부분 주장은 이유가 없다.
또한 청구인들의 주장 중 구 소득세법시행령 제162조의3 제6항이 헌법에 위반된다고 하는 부분은, 청구인들 주장대로 위 법시행령 조항에 위헌성이 있다고 하더라도 그로 인하여 수권법률인 이 사건 법률조항이 당연히 위헌으로 되는 것은 아니므로, 이 사건 법률조항의 위헌이유로는 받아들이지 아니한다(헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2 , 판례집 14-2, 331, 338; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32 등, 공보 113, 307, 320; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바71 등, 공보 113, 331, 340 등 참조).
(나) 다음으로, 이 사건 법률조항이 지정의 효력에 관한 유예조항이나 경과규정 또는 신뢰보호를 위한 규정을 두지 아니함으로써 청구인들의 재산권을 침해하였다는 취지의 주장에 대하여 본다.
1) 우선 이 사건 법률조항은 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발생하는 지역에 대하여 소득의 탈루를 방지하여 실질에 부합하는 과세를 하고 동시에 부동산의 투기적 거래나 위법적인 거래를 방지하여 부동산가격의 안정을 도모하고자 하는 규정이므로 그 입법목적의 정당성은 인정된다.
2) 그리고 이 사건 법률조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 부
동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있는 지역의 경우 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 일정한 지역을 지정지역으로 지정하고 그 지정지역 안의 일정한 부동산에 대하여 실지거래가액에 의한 양도차익을 산정하고 있는데, 이러한 방법은 위와 같은 입법목적을 달성하는데 있어서 적절한 수단이라고 보여진다.
3) 다음으로, 지정의 효력에 관한 유예조항이나 경과규정 또는 신뢰보호를 위한 규정을 두지 아니한 것 등으로 인하여 이 사건 법률조항이 침해의 최소성에 반하는지에 대하여 본다.
우선 이 사건 법률조항의 입법취지 및 위에서 본 바와 같이 그 동안 부동산가격의 안정과 투기적 거래의 방지를 위하여 취해온 일련의 법적·제도적 조치 등에 비추어 볼 때, 계약 당시 부동산가격이 급등하는 지역은 조만간 지정지역으로 지정됨으로 인하여 실지거래가액에 의한 양도소득세를 부담할 수도 있음을 충분히 예측할 수 있는 점, 그런데 이 사건 법률조항은 ‘당해 지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역’, ‘전국부동산가격상승률 등을 감안하여 당해 지역의 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어’ 등을 지정지역 지정의 전제조건으로 하고 있고, 구 소득세법시행령 제162조의3 제1항은 1개월 동안의 부동산매매가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 30% 이상 급등한 지역을 전제로 하고 있어, 결국 지정지역으로 지정되려면 최소한 1개월 이상 당해 지역의 부동산가격이 급등한 지역이어야 할 뿐만 아니라, 그 지정절차 또한 건설교통부장관이 전국의 부동산가격동향 및 당해 지역특성 등을 감안하여 해당 지역의 부동산가격 상승이 지속될 가능성이 있거나 다른 지역으로 확산될 우려가 있다고 판단하는 경우에 지정신청을 하고, 그에 대하여 재정경제부장관이 부동산가격안정심의위원회의 심의를 거쳐 지정하는 것으로 되어 있어 실제 지정지역으로 지정되기까지는 그 절차에 소요되는 기간이 더 요구되는 점, 동시에 위와 같은 입법적인 조치는 지정지역의 지정이 행정관청에 의하여 임의적, 자의적으로 이루어지지 않도록 하면서 나름대로 납세자들의 재산권이 함부로 침해되지 않도록 하기 위한 적절한 조치라고 평가할 수도 있는 점, 한편 실제 부동산 매매계약에서의 계약일부터 잔금지급시까지의 기간을 고려하여 볼 때, 계약 당시 부동산가격의 상승이 없어 향후 지정지역 지정의 전망을 전혀 할 수 없었다가 이후 위 지정에 소요되는 최소한의 기간 및 요건을 모두 충족한 후에 잔금지급 전 지정지
역으로 지정되는 경우는 극히 예외적인 경우로 보이는 점, 만약 매매계약의 당사자들이 실지거래가액 적용의 위험을 회피하고자 한다면, 계약 당시 계약일로부터 단기간 내에 잔금지급시기를 정하는 방법으로 이 사건 법률조항의 적용을 배제할 수 있는 방법을 모색할 수도 있는 점, 한편 ‘공고한 날로부터 일정기간 경과 후 효력을 발생한다.’는 식의 경과규정을 둔다면 지정 이후 그 효력발생일까지 투기적 거래가 더욱 극성을 부리고 단기간에 부동산가격이 폭등할 수도 있어 투기적 거래 방지와 부동산가격 안정이라는 이 사건 법률조항의 입법목적이 유명무실해 질 수도 있는 점, 또한 ‘공고 전 당해 부동산에 대한 매매계약이 체결된 상태라면 그 예외로 한다.’는 등의 신뢰보호를 위한 규정을 둔다고 하더라도, 매매계약체결일 등은 당사자 간에 얼마든지 소급하는 것으로 조작할 여지가 크고 그에 따라 납세자 간에 과세의 형평을 깨뜨리고 탈세를 조장할 가능성이 큰 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 법률조항이 위와 같은 유예조항 내지 경과규정 또는 신뢰보호를 위한 규정을 두지 않았다고 하여 침해의 최소성에 반하는 것이라고 단정할 수는 없다.
4)마지막으로 법익의 균형성에 관하여 보건대, 이 사건 법률조항에 의하여 실지거래가액 기준으로 양도차익을 산정하는 것은 일반지역보다 훨씬 많은 양도차익이 발생하는 지역에 대하여 소득의 탈루를 방지하고 동시에 부동산의 투기적 거래나 위법적인 거래를 방지하려는 공익을 실현하는데 있어 매우 중요한 역할을 한다.
이러한 점을 고려하여 볼 때 이 사건 법률조항으로 인하여 납세의무자가 입게 되는 불이익이 공익에 비하여 현저하게 크다고 볼 수도 없으므로, 법익의 균형성 원칙에 반하지 아니한다.
5) 따라서 이 사건 법률조항은 헌법상의 재산권보장의 원칙에 반하지 아니한다.
4. 결 론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 주선회(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준