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판시사항
1.헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상으로 할 수 없는 부령을 대상으로 한 청구라 하여 일부 심판청구를 각하한 사례
2.사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정 기준으로 하도록 하고 있는 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제4항 및 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이상의 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 모두 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항이 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
3.감정평가업자가 토지를 감정평가하는 경우 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하도록 하고 있는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것, 이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제21조 제1항 본문이 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
4.산업단지개발사업을 시행함에 있어 필요한 경우 사업시행자인 지방공기업에 수용권을 부여한 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업입지법’이라 한다) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분이 헌법 제23조 제3항 및 제37조 제2항에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1.구 공익사업법 시행규칙 제39조 제7항에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상으로 할 수 없는 부령을 대상으로 한 청구이므로 부적법하다.
2.구 공익사업법 제70조 제1항, 제4항이, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하고, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가로 규정한 것은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단으로서 헌법상 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다.
3.감정평가업자는 토지를 감정평가함에 있어 부동산평가법 제21조 제1항 본문에 따라 공부상의 지목과는 관계없이 당해 토지와 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 현실적인 이용상황에 따라 위치ㆍ지형ㆍ환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 표준지와 비교하여 평가하여야 하는 등 감정평가에 있어 나름의 공정성과 합리성이 보장되므로 위 조항이 헌법상 정당보상원칙에 반한다고 볼 수 없다.
4.구 산업입지법 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분이 산업단지개발사업을 시행함에 있어 필요한 경우 사업시행자인 지방공기업에 수용권을 부여한 것은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하려는 것으로, 지방공기업을 수용의 주체로 규정한 자체를 두고 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 공공필요성 또한 인정된다. 그리고 위 조항은 이와 같은 공공복리를 추구하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정되고, 수용이 적법한 절차에 따라 진행되도록 보장되어 있고 수용과 관련된 구체적 처분에 대한 권리구제수단이 마련되어 있는 점에 비추어 피해의 최소성 원칙에도 어긋나지 아니하며, 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성을 감안한다면 법익균형성원칙에 위반된다고 볼 수 없으므로 헌법 제23조
제3항 또는 과잉금지원칙을 위반하여 피수용자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
심판대상조문
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다.
②사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다.
④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 생략
⑦ 제2항ㆍ제3항 및 제6항의 규정은 자연림으로서 수종ㆍ수령ㆍ면적ㆍ주수ㆍ입목도ㆍ관리상태ㆍ성장정도 및 수익성 등이 조림된 용재림과 유사한 자연림의 평가에 관하여 이를 준용한다.
⑧ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상)①협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로
보상하여야 한다.
②～⑤ 생략
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제21조(토지의 감정평가) ① 감정평가업자가 타인의 의뢰에 의하여 토지를 개별적으로 감정평가하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 담보권의 설정ㆍ경매 등 대통령령이 정하는 감정평가를 하는 경우에는 당해 토지의 임대료ㆍ조성비용 등을 고려하여 감정평가를 할 수 있다.
② 생략
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되기 전의 것) 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
②～④ 생략
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되기 전의 것) 제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.
1. 국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 다른 법률에 의하여 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 자
2.～6. 생략
②～③ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
②～③ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하
는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
② 생략
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
② 제1항의 규정을 적용함에 있어서 제7조의2제1항의 규정에 의한 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조 제4항 단서의 규정에 의하여 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지 등의 세목을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다) 또는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인ㆍ고시가 있는 때에는 이를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ 국가산업단지의 토지 등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 지방산업단지 및 농공단지의 토지 등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 제1항 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 산업단지개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
④ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
구 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조(공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상
2.～6. 생략
② 생략
② 제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각 호와 같다.
1. 협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치ㆍ
형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다.
2. 사용하여야 할 토지에 대하여는 그 토지 및 인근토지의 지료ㆍ임대료 등을 참작한 적정가격으로 보상액을 정한다.
③ 제2항의 규정에 의한 공시지가는 제16조의 규정에 의한 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가중 당해 사업인정고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 한다.
참조판례
1. 헌재 2003.6.26. 2001헌바54 , 판례집 15-1, 703, 709
당사자
청 구 인박○수대리인 법무법인 청담담당변호사 박민재 외 1인
당해사건대법원 2010두8911 수용재결무효확인등
2. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의
것) 제70조 제4항, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제21조 제1항 본문 및 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분은 각 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인의 아버지 망 박○석은 경주시 외동읍 ○○리 산 67-1 임야 14,199㎡, 임야(도로) 1,468㎡ 및 같은 리 67-2 임야 1,253㎡의 각 2분의 1 지분(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 매수하여 1970. 12. 2. 그 명의의 소유권이전등기를 마쳤다. 망 박○석은 1978. 8. 22. 사망하였고, 그의 처와 청구인을 포함한 자녀들(이하 ‘청구인 등’이라 한다)이 공동상속을 하였다.
(2) 경상북도지사는 2003. 12. 8. 이 사건 토지를 외동2일반지방산업단지로 지정하고, 경상북도개발공사(이하 ‘이 사건공사’라 한다)를 사업시행자로 하는 외동2일반지방산업단지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 고시한 후, 2005. 10. 14. 수용·사용할 토지·건축물 기타 물건에 대한 세목을 추가하는 개발계획 변경 고시를 하였고, 2006. 1. 2. 이 사건 사업 개발실시계획을 승인하는 개발실시계획 고시를 하였다.
(3) 이 사건 공사는 청구인과 이 사건 토지의 취득에 관한 협의가 성립되지 아니하자 수용재결을 신청하였고, 이에 경상북도 지방토지수용위원회는 2006. 3. 17. 이 사건 토지에 대하여 수용재결을 하였으나(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다), 청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 2007. 7. 4. 대구지방법원에 주위적으로 경상북도 지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인을 구하고, 예비적으로 이 사건 공사를 상대로 손실보상금의 증액지급을구하는소를제기하였다(2007구합1868). 위 법원은 2008. 12. 3. 주위적 청구를 기각하고, 예비적 청구의 일부만 인용하는 판결을 선고하였고, 이에청구인이 대구고등법원에 항소하자 항소심법원은 2010. 4. 9. 손실보상금의 추가지급을 명하는 판결을 선고하였으며(2009누11), 이에 대하여 청구인이 대법원에 상고하였으나 2010. 8. 19. 기각됨으로써 이 판결은 확정되었다(2010두8911).
(4)청구인은 대법원에 위 소송 계속 중이던 2010. 7. 13. 토지수용 및 보상금 결정과 관련된 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항 등과 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제16조 제1항, 제22조, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제21조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2010. 8. 19. 기각되어 같은 달 24. 그 결정을 통지받게 되자, 2010. 9. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 공익사업법 제16조, 제19조 제1항, 제26조, 제70조 제1항, 제4항, 같은 법 시행령 제6조의2 제2호, 제12조 제1항, 같은 법 시행규칙 제39조 제7항, 산업입지법 제16조 제1항, 제22조, 부동산평가법 제21조 제1항에 대하여 헌법소원심판청구를 하였으나, 공익사업법 제16조, 제19조 제1항, 같은 법 시행령 제6조의2 제2호, 제12조 제1항에 대하여는 아무런 위헌 주장을 하고 있지 아니하므로 심판의 대상에서 제외함이 상당하다.
또한 청구인은 산업입지법 제16조 제1항, 제22조 전체를 심판대상조항으로 기재하였으나, 청구인 주장의 요체는 산업단지 개발의 명목으로 지방공기업에 수용권을 부여하고 있는 해당 법률조항의 위헌 여부이고, 산업입지법 제16조 제1항에 대하여는 그에 고유한 위헌 주장을 적극적으로 하고 있지 아니하므로, 심판의 대상을 산업입지법 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분의 위헌 여부로 한정함이 상당하다.
부동산평가법 제21조 제1항의 경우도 같은 항 단서는 당해 사건과 관련이 없고 청구인도 이에 대해서는 아무런 위헌 주장을 하고 있지 아니하므로 같은 항 본문 부분으로 심판의 대상을 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 (1) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제26조, 제70조 제4항, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제21조 제1항 본문, (2) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 제정되고, 2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제39조 제7항, (3) 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법
률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다.
② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률(2005.1.14.법률제7335호로개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개
정된 것)
제21조(토지의 감정평가) ①감정평가업자가 타인의 의뢰에 의하여 토지를 개별적으로 감정평가하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 한다. 다만, 담보권의 설정·경매 등 대통령령이 정하는 감정평가를 하는 경우에는 당해 토지의 임대료·조성비용 등을 고려하여 감정평가를 할 수 있다.
제39조(입목 등의 평가) ⑦ 제2항·제3항 및 제6항의 규정은 자연림으로서 수종·수령·면적·주수·입목도·관리상태·성장정도 및 수익성 등이 조림된 용재림과 유사한 자연림의 평가에 관하여 이를 준용한다.
제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.
1.국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 다른 법률에 의하여 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 자
[관련조항]
별지 기재와 같음.
2. 청구인의 주장요지
가. 구 공익사업법 제26조
이 사건 수용재결은 사자(死者)인 망 박○석을 상대로 한 것으로서 무효인바, 위 조항의 취지가 사자에 대한 수용재결까지 유효하다는 것이라면 평등원칙에 반하고 재산권 및 재판청구권을 침해한다.
위 조항은 자연림의 경우 조림된 용재림과 유사한 경우에만 보상을 하도록 함으로써 명확성의 원칙에 반할 뿐 아니라 평등원칙에 반하고 재산권을 침해한다.
다. 구 공익사업법 제70조 제1항, 제4항, 부동산평가법 제21조 제1항 본문
비교표준지의 공시지가가 정당하게 시가를 반영하지 못하고, 비교표준지 선정의 기준 및 비교표준지와 개별 토지의 비교 평가에 대한 기준이 없어 자의적인 평가를 할 수밖에 없으므로, 비교표준지의 공시지가에 기초한 보상금액 결정을 규정한 공익사업법 제70조 제1항 및 부동산평가법 제21조 제1항은 헌법상 정당한 보상의 원칙에 위반된다. 또한 당초 사업계획에 포함되지 아니하였으나 그 후에 포함된 토지의 경우 및 사업인정고시일과 수용재결일 사이에 시간적 간격이 큰 경우에도 사업인정고시일 이전의 시점을 공시기준일로 하여 보상하도록 규정한 공익사업법 제70조 제4항도 헌법 제23조에 반한다.
라. 구 산업입지법 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분
위 조항은 공공필요성이 인정되지 않고 사실상 사기업이나 마찬가지인 이 사건 공사와 같은 지방공기업에 토지수용권을 부여하고 있으므로 사유재산권을 침해하고 평등원칙에 반한다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 구 공익사업법 제26조 부분
청구인은 위 조항에 대하여 사자(死者)를 상대로 한 수용재결이 무효임을 전제로 한 주장을 하고 있는데, 이는 이 사건 수용재결 자체의 효력에 대한 다툼일 뿐, 위 조항의 내용과는 무관하다. 즉, 청구인이 주장하는 수용재결의 효력 유무는 당해 사건에서의 사실인정에 달린 문제일 뿐이어서 위 조항이 당해 사건 재판에 적용된다거나 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라고 할 수 없다. 따라서 위 조항에 대한 청구 부분은 재판의 전제성이 없어 부적법하다.
나. 구 공익사업법 시행규칙 제39조 제7항 부분
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상이 되는 것은 법률 또는 이와 동일한 효력을 가진 것이며, 대통령령인 시행령 등 하위법규는 법원 스스로 그 위헌 여부를 판단할 수 있는 것이므로 심판의 대상이 될 수 없다(헌재 2003. 6. 26. 2001헌바54 , 판례집 15-1, 703, 709 등 참조).
따라서 위 조항에 대한 청구 부분은 법률의 하위법규인 부령을 헌법재판소
법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상으로 한 청구이므로 부적법하다.
4. 본안에 관한 판단
가. 구 공익사업법 제70조 제1항, 제4항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 한다)의 위헌 여부
(1) 헌법재판소 선례
(가) 헌법재판소는 공익사업법이 제정되기 전에 공익사업법 제70조 제1항, 제4항과 유사한 내용을 규정한 구 토지수용법 제46조에 대하여, 이미 여러 차례에 걸쳐, 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하고, 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가로 규정한 것은 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단으로서 헌법상 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다는 결정을 한 바 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721 등 참조).
이 사건 공시지가 보상조항은 구 토지수용법 제46조 제2항 제1호 및 제3항과 비교해 볼 때, 그 실질적인 내용이 동일하고, 다만, ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’ 부분이 법명의 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되고, 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경되었을 뿐이며, 보상의 기준으로 삼고 있는 공시지가에 관하여 규정하고 있는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호 또한 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 내용이 동일하다.
헌법재판소는 그 후 위 판시와 같은 취지에서 이 사건 공시지가보상조항에 대하여 종전 구 토지수용법 제46조에 대한 판시 내용을 원용하여, 2007. 11. 29. 선고한 2006헌바79 결정 이래 2011. 8. 30. 선고한 2009헌바245 결정에 이르기까지 여러 차례에 걸쳐 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지
수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」
(나) 위와 같은 헌법재판소 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 달리 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다.
(2) 청구인의 기타 주장에 대한 판단
청구인은 구 공익사업법 제70조 제4항에 대하여 당초 사업계획에 포함되지 아니하였으나 그 후에 포함된 토지의 경우 및 사업인정고시일과 수용재결일
사이에 시간적 간격이 큰 경우에도 사업인정고시일 이전의 시점을 공시기준일로 하여 보상을 하는 것은 정당보상의 원칙에 반한다고 주장한다.
그러나 이 사건 토지는 2003. 12. 8. 최초 이 사건 사업인정·고시 당시 이 사건 사업의 산업단지에 포함되어 있었고(당해 사건의 원심판결인 대구고등법원 2010. 4. 9. 선고 2009누11 판결 참조), 가사 이 사건 토지가 2005. 10. 4. 개발계획 변경 고시에 의하여 이 사건 사업의 산업단지에 포함되었다 하더라도 산업입지법 제22조 제2항에 의하여 개발계획 변경 고시가 있는 때 사업인정의 고시가 있는 것으로 보게 되므로 이 사건 토지가 사업인정·고시 이후에 수용대상 토지에 포함되었다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
다음으로 사업인정고시일과 수용재결일 사이에 시간적 간격이 큰 경우에도 사업인정고시일 이전의 시점을 공시기준일로 하여 보상을 하는 것은 정당한 보상 원칙에 반한다는 주장에 대하여 살피건대, 앞서 본 바와 같이 위 법률조항에서 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가를 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 한 것은 손실보상액 산정에 있어 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79 , 판례집 19-2, 576, 590), 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 되어 이러한 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다(헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112 , 판례집 21-2상, 606, 615 참조). 비록 사업인정고시일 무렵의 공시지가와 수용재결일 무렵의 공시지가의 변동폭이 큰 경우가 발생할 수 있다 하더라도 공익사업법 제70조 제1항에서 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정은 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 수용 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 생산자물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정하여 공시기준일 이후 수용 시까지 시가변동을 산출하는 적정한 시점보정 방법을 채택하고 있으므로 위 법률조항이 헌법상 정당보상의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
나. 부동산평가법 제21조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 감정평가조항’이라 한다)의 위헌 여부
(1) 이 사건 감정평가조항의 입법목적
헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 헌법이 규정한 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 당해 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 뜻하는 것으로서 보상금액뿐만 아니라 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니된다는 것을 의미한다. 또한 재산권의 객체가 갖는 객관적 가치란 그 물건의 성질에 정통한 사람들의 자유로운 거래에 의하여 도달할 수 있는 합리적인 매매가능가격 즉 시가에 의하여 산정되는 것이 보통이다.
그러나 토지의 경우에는 위치ㆍ면적ㆍ지형ㆍ환경 및 용도 등 가격형성에 영향을 미치는 제반요소가 서로 흡사한 다른 토지를 목적물로 하여 다수의 공급자나 수요자가 합리적인 가격으로 거래한 경우를 상정한다는 것은 어려운 일이므로 그 시가를 곧바로 산정할 수는 없는 노릇이다. 따라서 토지의 경우 시가의 산정은 부득이 위치나 용도가 비슷하여 가장 근사한 가치를 지닌 것으로 예상되는 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 추산하는 방법에 의할 수밖에 없다. 인근유사토지의 거래가격은 직접 피수용토지의 객관적 가치와 완전히 일치한다고 볼 수는 없으므로 이를 기준으로 하여 양 토지 간의 가격형성에 영향을 미치는 제요소를 종합적으로 고려한 합리적인 조정을 거쳐야 비로소 피수용토지의 객관적 가치로 평가될 수 있다(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107 , 판례집 2, 178, 189-190 참조). 이러한 평가는 피수용토지와 인근유사토지의 일반적인이용방법에의한객관적 상황을 기준으로 하여야 하며, 소유자가 갖는 주관적 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용 등에 좌우되어서는 아니 된다(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107 , 판례집 2, 178, 188-189 참조).
이 사건 감정평가조항이 감정평가업자가 토지를 감정평가하는 경우에 당해 토지와 “유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지”의 공시지가를 기준으로 하여야 한다고 하고, 부동산평가법 제21조 제2항이 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지와 평가대상토지와의 위치ㆍ지형ㆍ환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교하여 평가대상토지와 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 감정평가하여야 한다고 규정한 것은 바로 이러한 시가의 산정방법을 정한 것으로서, 이는 토지의 적정한 가격형성을 도모하고, 나아가 국토의 효율적인 이용과 국민경제의 발전에 이바지하는
입법목적을 추구하고 있다고 할 것이다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌바60 , 판례집 21-1하, 836, 846-847 참조).
(2) 정당보상의 원칙 위반 여부
(가) 비교표준지 선정 및 비교표준지와 개별 토지의 비교 평가에 대한 기준에 관하여, 부동산평가법은 표준지공시지가란 부동산평가법의 규정에 의한 절차에 따라 국토해양부장관이 조사ㆍ평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격으로서(제2조 제5호), 국토해양부장관은 토지이용상황이나 주변환경 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격, 즉 당해 토지 및 주택에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 조사ㆍ평가하여야 하며(제3조 제1항, 제2조 제6호), 이러한 표준지의 적정가격을 조사ㆍ평가하는 경우에 인근유사토지의 거래가격ㆍ임대료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하도록 규정하여(제5조 제1항), 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 시가로서 당해 표준지의 객관적 가치를 반영하는 가격이어야 함을 명시하고 있다. 그리고 부동산평가법은 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 표준지를 선정하도록 하고 있다(제4조 제1항, 제19조 제1항 제2호, 제3호).
이러한 점에 비추어 볼 때 당해 토지와 “유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지”란 당해 토지와 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 국토해양부장관이 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 선정한 토지를 의미한다고 할 수 있다(헌재2009. 6. 25. 2007헌바60 , 판례집 21-1하, 836, 847-848 참조).
한편 부동산평가법 제21조 제2항은 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지와 평가대상토지와의 위치ㆍ지형ㆍ환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 비교하여 평가대상토지와 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 감정평가하여야 한다고 규정하고, 제31조는 “토지 등의 감정평가에 있어서 그 공정성과 합리성을 보장하기 위하여 감정평가업자가 준수하여야 할 원칙과 기준은 국토해양부령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 이에 따라 제정된 ‘감정평가에 관한 규칙’은 감정평가의 원칙과 기준, 방식 등에 대해 정하면서, “토지의 평가에 있어서는 평가대상토지와 용도지역·이
용상황·지목·주변환경 등이 동일 또는 유사한 인근지역에 소재하는 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일부터 가격시점까지의 지가변동률·생산자물가상승률 및 그 밖의 사항을 종합적으로 참작하여 평가하여야 한다. 이 경우 평가대상토지와 표준지의 지역요인 및 개별요인에 대한 분석 등 필요한 조정을 하여야 한다.”라고 규정하여(제17조 제1항) 비교표준지와 개별 토지의 비교 평가에 대한 기준을 제시하고 있다.
(나) 대법원도 구 토지수용법 제46조 제2항, 구 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제10조 제1항 소정의 “유사한 이용가치” 개념을 해석ㆍ적용하면서 대체로 위와 동일한 의미로 그 개념을 파악하여 왔고, 그 판단을 위한 구체적 기준을 거의 일관되게 제시하여 왔다. 즉, “당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지라 함은 공부상의 지목과는 관계없이 현실적인 이용상황이 같거나 유사한 표준지를 의미하는 것”이라고 판시하고 있다(대법원 1991. 1. 15. 선고 90누3126 판결; 대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1127 판결; 대법원 1993. 5. 25. 선고 92누15215 판결 참조).
나아가 대법원은 “비교표준지는 특별한 사정이 없는 한 도시계획구역 내에서는 용도지역을 우선으로 하고, 도시계획구역 외에서는 현실적 이용상황에 따른 실제 지목을 우선으로 하여 선정하여야 할 것이나, 이러한 토지가 없다면 지목, 용도, 주위환경, 위치 등의 제반 특성을 참작하여 그 자연적, 사회적 조건이 수용대상토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정하여야 한다.”(대법원 2001. 3. 27. 선고 99두7968 판결)라고 판시하여 당해 토지와 “유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지”의 해석을 더욱 구체화하고 있다. 아울러 “토지의 수용·사용에 따른 보상액을 평가함에 있어서는 관계 법령에서 들고 있는 모든 산정요인을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인을 모두 반영하되 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하므로, 비교표준지와 수용대상토지의 지역요인 및 개별요인 등 품등비교를 함에 있어서도 현실적인 이용상황에 따른 비교수치 외에 다시 공부상의 지목에 따른 비교수치를 중복적용하는 것은 허용되지 아니한다”(대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두11507 판결)라고 하여 품등비교의 방법을 구체화하고 있다.
(다) 그렇다면, 감정평가업자는 토지를 감정평가함에 있어 이 사건 감정평가조항에 따라 공부상의 지목과는 관계없이 당해 토지와 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 표준지의
공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 현실적인 이용상황에 따라 위치ㆍ지형ㆍ환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제요인을 표준지와 비교하여 평가하여야 하는 등 감정평가에 있어 나름의 공정성과 합리성이 보장되므로 이 사건 감정평가조항은 당해 토지의 객관적 가치를 반영하기 위한 적정한 방법에 해당한다고 할 것이다.
따라서 이 사건 감정평가조항이 헌법상 정당보상의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
다. 구 산업입지법 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)의 위헌 여부
(1) 재산권침해 여부
청구인은 이 사건 수용조항이 영리추구에 여념이 없어 사실상 사기업이나 마찬가지인 지방공기업에 산업단지를 조성하기 위한 토지수용권을 부여하고 있고, 공공필요성도 인정되지 아니하므로 재산권을 침해한다고 주장한다. 이에 대해 아래에서 순차로 살펴본다.
(가) 지방공기업에 의한 수용의 위헌 여부
2) 헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 이는 재산의 수용과 관련하여 그 수용의 주체가 국가 등에 한정되어야 하는지 여부에 관하여 헌법이라는 규범적 층위에서는 구체적으로 결정된 내용이 없다는 점을 의미한다. 위 헌법조항의 핵심은 당해 수용이 공공필요에 부합하는가, 정당한 보상이 지급되고 있는가 여부 등에 있는 것이지, 그 수용의 주체가 국가인지 지방공기업인지 여부에 있는 것은 아니다. 공공필요가 있는 사업으로 인정되어 국가가 토지를 수용하는 것이 문제되지 않는 경우라면, 같은 사업에서 지방공기업이 수용권을 갖는다 하여 그 사업에서의 공공필요에 대한 판단이본질적으로 달라진다고 할 수는 없기 때문이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바
114, 판례집 21-2상, 562, 571-572 참조).
또한, 이 사건과 같이 지방공기업이 수용의 주체가 된다 하더라도, 그 지방공기업에 수용권을 부여하는 것은 산업단지 지정처분 등을 행하는 국가 내지 지방자치단체 등이라 할 수 있는바, 이는 궁극적으로 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가 등과 같은 공적 기관에 유보되어 있음을 의미한다. 해당 사업의 공공필요성을 판단하고 수용의 가부를 검토하는 전반적인 절차 속에서 국가 등의 공적 기관이 주도적인 역할과 최종적인 결정권한을 보유하는 한, 비록 지방공기업이 수용의 주체가 된다 할지라도 이는 결국 위와 같은 국가 등 공적 기관의 결정에 대한 구체적인 실행에 불과한 까닭이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 , 판례집 21-2상, 562, 572 참조).
(나) 공공필요성 인정 여부
이 사건 수용조항은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고, 나아가 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 목적으로 하는 것이다. 산업입지가 원활히 공급된다면 산업단지의 건설이 용이해질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제 발전 내지 성장을 기대할 수 있다. 나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어 왔다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 , 판례집 21-2상, 562, 573-574 참조).
그렇다면 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 할 것이다.
(다) 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 수용조항의 입법목적은 앞서 이 사건 수용조항의 공공필요성을 검
토하면서 확인한 바와 같이 정당성이 인정되고, 이 사건 수용조항을 통하여 사업시행자는 협의에 응하지 않는 사람들의 토지를 시가에 따라 적절히 매수할 수 있으며, 이에 따라 사업을 원활하게 진행할 수 있을 것이므로 위 수용조항은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단임이 인정된다.
또한 산업입지법상 사업시행자에게도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어지고, 산업단지로 지정된 토지가 사후에 산업단지에서 제외되거나 아니면 산업단지로서의 효용을 상실하게 되면 환매권이 발생하는 점, 사업시행자는 피수용자에게 정당한 보상을 지급해야 하는 점, 산업입지법상 수용에 이르기까지의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행되도록 보장되는 점, 우리 법제는 구체적인 수용처분에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련하고 있는 점, 이 사건 수용조항에 의한 수용대상의 범위도 필요한 범위를 넘는다고 보이지 아니하는 점 등에 비추어 이 사건 수용조항은 피수용자의 재산권을 필요 이상으로 과도하게 제한한다고 할 수 없으며, 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성을 감안한다면 이 사건 수용조항이 공익과 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기도 어렵다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 , 판례집 21-2상, 562, 575-577 참조).
(라) 소결
따라서 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항 및 제37조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다.
(2) 기타 주장에 대한 판단
청구인은 사실상 영리추구에 여념이 없는 지방공기업에 일반 사기업과 달리 토지의 수용권을 부여하는 것은 평등원칙에 반한다고 주장하나, 산업입지법은 민간기업에도 토지수용권을 부여하고 있으므로(산업입지법 제16조 제1항 제3호, 제22조 제1항) 청구인의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 구 공익사업법 제26조 및 구 공익사업법 시행규칙 제39조 제7항에 대한 각 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제4항, 부동산평가법 제21조 제1항 본문, 구 산업입지법 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 제16조 제1항 제1호의 지방공기업에 관한 부분은 각 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같
이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지] 관련조항
제22조(토지수용) ② 제1항의 규정을 적용함에 있어서 제7조의2 제1항의 규정에 의한 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정·고시가 있는 때(제6조 제4항 단서의 규정에 의하여 사업시행자와 수용·사용할 토지 등의 세목을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다) 또는 제19조의2의 규정에 의한 농공단지실시계획의 승인·고시가 있는 때에는 이를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③국가산업단지의 토지 등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 지방산업단지 및 농공단지의 토지 등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 제1항 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 산업단지개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.
④ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나
협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
제46조(산정의 시기 및 방법) ② 제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각 호와 같다.
1.협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다.
③ 제2항의 규정에 의한 공시지가는 제16조의 규정에 의한 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 한다.
구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것)
제10조(공시지가의적용)①국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1.공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상