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청구인
【당 사 자】
청 구 인 박○성
대리인 변호사 황수현
당해사건
서울행정법원 2006구합8549 토지등수용재결무효등
주문
(1) 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조 제2항 본문, (2) ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, (3) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, (4) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, (5) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, (6) 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, (7) 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 광주 동구 ○○동 11의 1 대지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인바, 문화관광부장관은 2005. 1. 13. 이 사건 토지를 포함한 광주 동구 ○○동 13 일원(이하 ‘이 사건 사업신청지’라고 한다)에 국립아시아문화전당을 건립하고자 광주광역시에 도시계획시설결정 및 지적승인 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 2005. 4. 1. 광주광역시 고시 제2005-34호 광주도시관리계획(지구․시설)변경결정 및 지형도면고시로 이 사건 사업신청지에 광주 도
시계획시설인 국립아시아문화전당을 건립하는 도시관리계획결정을 하였다.
(2) 문화관광부장관은 위 도시계획시설의 사업자로서, 2005. 5. 31. 광주광역시장에게 도시계획시설사업 실시계획인가 신청을 하였고, 이에 광주광역시장은 도시계획시설 실시계획인가를 위한 주민열람공고, 토지소유자 및 이해관계인에 대한 통지, 실시계획인가를 위한 관련부서 협의를 거쳐, 2005. 7. 21. 광주광역시 고시 제2005-76호로 이 사건 사업신청지에 대하여 광주도시계획시설(국립아시아문화전당) 실시계획인가고시를 하였다.
(3) 이어서 문화관광부장관은 같은 해 8. 24. 중앙토지수용위원회(이하 ‘중토위’라고 한다)에 이 사건 사업신청지 중 협의취득이 이루어지지 아니한 토지에 대하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제28조에 따라 수용재결을 신청하였고, 중토위는 2005. 12. 21. 수용재결을 하였으며, 그 재결서 정본이 2006. 1. 2. 청구인에게 송달되었다.
(4) 이에 청구인은 2006. 2. 24. 서울행정법원에 위 수용재결의 무효확인등 소송을 제기하였고, 위 소송 계속 중 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등의 규정이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2006. 7. 28. 전부 기각되자, 같은 해 9. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제96조 제2항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제16조, 제26조, 제32조, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항, 제70조 제1항, 제3항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 구 국토계획법 제96조 제2항 단서 부분 및 구 공익사업법 제70조 제3항은 당해 사건에 적용되는 조항이 아니며, 공익사업법 제16조, 제26조 제1항, 제32조 제1항, 제3항은 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이나 내용이 달라진다고 할 수 없어 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 심판의 대상에서 제외하도록 한다.
항, 제32조 제2항, 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항, 제8항, 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정
되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제49조, 제70조 제5항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조 제4항, 구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조 제9항, 구 공익사업법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 구 부동산평가법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제1호이다.
그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 것) 제96조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용) ②제1항의 규정에 의하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제26조(협의 등 절차의 준용) ② 사업인정 이전에 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정에 의한 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하여 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없는 때에는 제1항의 규정에 불구하고 제14조 내지 제16조의 규정에 의한 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자 또는 토지소유자 및 관계인이 제16조의 규정에 의한 협의를 요구하는 때에는 협의하여야 한다.
제32조(심리) ② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자․토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하
게 할 수 있다.
제51조(관할) ① 중앙토지수용위원회는 다음 각 호의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.
1. 국가 또는 시․도가 사업시행자인 사업
2.수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시․도에 걸쳐 있는 사업
② 지방토지수용위원회는 제1항 각 호 외의 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다.
제52조(중앙토지수용위원회) ① 중앙토지수용위원회는 위원장 1인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 위원 중 대통령령이 정하는 수의 위원은 상임으로 한다.
② 중앙토지수용위원회의 위원장은 건설교통부장관이 되며, 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 위원장이 지명하는 위원이 그 직무를 대행한다.
③ 중앙토지수용위원회의 위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 통할한다.
⑤ 중앙토지수용위원회의 비상임위원은 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 건설교통부장관이 위촉한다.
⑥ 중앙토지수용위원회의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장 및 상임위원 1인과 위원장이 회의마다 지정하는 위원 7인으로 구성한다.
⑦ 중앙토지수용위원회의 회의는 제6항의 규정에 의한 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
⑧ 중앙토지수용위원회의 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둔다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
조(설치) 토지 등의 수용과 사용에 관한 재결을 하기 위하여 건설교통부에 중앙토지수용위원회를, 시․도에 지방토지수용위원회를 둔다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ⑤ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용․예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7796호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ④ 중앙토지수용위원회의 상임위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 건설교통부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
1.판사․검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자
2.대학에서 법률학 또는 행정학을 가르치는 부교수 이상의 직에 5년 이상 있었던 자
3.행정기관의 3급 이상의 공무원으로 2년 이상 있었던 자
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7773호로 개정되기 전의 것) 제52조(중앙토지수용위원회) ⑨ 중앙토지수용위원회의 상임위원의 직급 및 사무기구의 조직에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사․발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치․형상․환경․이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가․지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지
닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1.공공용지의 매수 및 토지의 수용․사용에 대한 보상
[관련규정]
[별지 1] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장요지, 법원의 제청신청기각이유 및 관계기관의 의견
[별지 2] 기재와 같다.
3. 구 국토계획법 제96조 제2항 본문에 대한 판단
가. 사업인정제도의 개관
토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 해당하여야 함은 물론이고, 그것이 공공의 이익을 위한 사업이어야 하는바, 이러한 수용⋅사용의 요건을 갖춘 경우라 하더라도 즉시 토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 것은 아니며, 사업자가 토지를 수용⋅사용하고자 할 때에는 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 수용⋅사용의 요건을 갖춘 사업이라도 국가기관에 의한 사업인정을 받음으로써 비로소 토지 등의 수용⋅사용이 가능하게 된다.
여기서 사업인정이란 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위이며, 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다.
사업인정은 ① 사업시행자의 사업인정신청(제출서류：사업계획신청서, 사업계획서, 사업예정지 및 사업계획을 표시한 도면, 토지소유자 또는 관계인과의 협의의 내용을 기재한 서류, 수용 또는 사용할 토지의 세목을 기재한 서류 등), ② 관계기관 협의 및 이해관계인의 의견청취(공고 열람), ③ 사업인정의 고시의 절차를 거치게 된다.
나. 적법절차원칙 위반 여부
적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당
사자의 사익(私益), 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할
도시계획시설사업의 실시계획의 인가를 사업인정으로 의제하는 위 규정의 입법목적은 도시계획시설사업에 있어서 이해관계인의 의견청취, 관계 행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축하고 신속하게 도시계획시설사업을 시행하려는 것이다.
도시계획시설사업의 실시계획 인가는 우선 도시계획시설결정이라는 도시관리계획 결정절차를 거쳐야 되는 데, 도시관리계획결정절차에 있어서도 도시관리계획안의 주요내용을 공고하고 일반이 열람할 수 있도록 해서 주민의 의견을 청취해야 하며(국토계획법 제28조 제1항), 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기일 내에 특별시장․광역시장․시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다.
또한 도시계획시설사업의 실시계획을 인가하는 때에도 인가권자는 인가신청의 요지 등을 공고하고, 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하고(국토계획법 제90조 제1항, 제3항), 도시계획시설사업의 시행지구 안의 토지 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 열람기간 내에 인가권자나 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 인가권자나 사업시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영하도록 하고 있다(국토계획법 제90조 제2항).
이와 같이 국토계획법에서도 도시계획시설사업의 실시계획인가 시 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견수렴절차를 거치게 되어 있는 점을 감안하면 사업인정 의제를 규정한 위 조항이 적법절차의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다.
다. 재산권 침해 여부
청구인은 당해 사업이 공공필요가 있는지 여부를 판단하는 사업인정절차를 거치지 않고 도시계획시설인가고시를 사업인정으로 의제하는 것이 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해한다는 취지로 주장하나, 사업인정제도의 취지가 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하는 것이라고 하더라도 공공필요 유무에 대한 판단이 반드시 사업인정의 절차를 통해서만 행해질 이유는 없다 할 것이다.
특정사업에서 공공필요 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다.
도시계획시설사업은 명시적으로 도로 등 교통시설, 학교⋅운동장⋅문화시설 등 공공⋅문화체육시설과 같은 도시계획시설을 설치⋅정비 또는 개량하여 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적(국토계획법 제1조, 제2조 제2호, 제6호, 제7호, 제10호)으로 하고 있으므로, 도시계획시설사업 자체에 있어서 공공필요성의 요건은 충족된다 할 것이다. 그리고 도시계획시설사업의 실시계획인가를 위해서는 우선 도시관리계획 입안단계에서부터 계획공고, 열람, 주민⋅지방의회의 의견청취, 도시계획위원회의 심의 및 관계행정기관과의 협의 등을 거치고, 실시계획을 인가하기 위해서는 당해 사업과 관련된 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청 관계서류를 공고하여 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있으며 동 열람기간 내 의견서를 제출할 수 있도록 하는 등 사업인정 절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 규정되어 있다는 점에서 사업인정 의제를 규정한 위 조항이 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
4. 공익사업법 제26조 제2항에 대한 판단
위 법률조항의 입법목적은 협의가 성립되지 않아 협의취득을 하지 못하고, 공용수용의 절차에 들어가 사업인정을 받았다면, 토지조서와 물건조서에 변동사항이 없는 경우에는 협의의 가능성이 없으므로 다시 협의 등의 절차를 거치는 것이 무의미하고, 이미 거쳤던 절차를 반복하지 않게 함으로써 공익사업을 신속하게 추진하고자 함에 있다 할 것이므로 그 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성이 인정된다.
또한 토지조서와 물건조서에 변동이 있는 경우에는 사업인정 전에 협의 등의 절차를 거쳤다고 하더라도 다시 절차를 거쳐야 하며, 토지소유자 등이 원하는 경우에도 역시 절차를 생략할 수 없으므로 피해의 최소성원칙에도 반하지 않고, 신속한 공익사업의 추진, 무의미한 절차의 반복 방지라는 공익은 협의를 반복함으로써 얻는 사익보다 중대하다 할 것이므로 법익균형성 요건도 충족한다.
따라서 위 조항이 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 공익사업법 제51조, 제52조 제1항, 제2항, 제3항, 제5항, 제6항, 제7항,
제8항, 제32조 제2항 및 구 공익사업법 제49조, 제52조 제4항, 제9항에 대한 판단
가. 재판청구권 침해 여부
공용수용의 재결은 공익사업을 위하여 사업시행자에게 보상금을 지급하는 조건으로 타인의 토지소유권 등을 취득하게 하고, 반면 토지소유자 및 관계인에게는 목적물에 대한 권리를 상실시키게 하는 형성적 행정행위로서, 수용재결의 확정에 확정판결과 같은 효력을 인정한 이유는 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에 의한 것일 뿐이지, 수용재결이 재판에 해당하는 것은 아니다.
또한 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 수용재결에 대하여 불복이 있는 때에는 행정소송을 제기할 수 있으므로(공익사업법 제85조 제1항), 법관이 아닌 위원들로 구성된 토지수용위원회가 수용재결을 행하고, 필요하다고 인정하는 경우에만 토지소유자 등이 심리에 출석하여 진술할 수 있다는 것만으로는 재판청구권이 침해되었다고 보기 어렵다.
나. 적법절차원칙 위배 여부
토지수용위원회가 수용재결을 관장하도록 규정된 이유는 수용재결에 있어서 이해관계인들의 의견 차이를 신속하게 조정하여 법률관계를 확정하여 시간과 비용을 절약하고, 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하기 위한 것이다.
공익사업법에서는 토지수용위원회의 재결사항(공익사업법 제50조), 구성위원의 자격 및 임명(공익사업법 제52조, 제53조), 위원의 결격사유와 임기, 신분보장(공익사업법 제54조, 제55조, 제56조) 등에 대하여 규정하고 있고, 위원의 공정성이 의심되는 경우에는 제척ㆍ기피ㆍ회피제도(공익사업법 제57조)를 두고 있으며, 판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있었던 자나 토지 수용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 등이 위원이 되므로 그 독립성과 전문성이 인정된다 할 것이고, 토지수용위원회의 수용재결에 대해서는 행정소송이 인정되고 있으므로 수용재결을 토지수용위원회가 관장한다고 하여 이를 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다.
또한 토지수용위원회의 재결에 있어서 토지수용위원회가 심리에 필요하다고 인정하는 때에만 토지소유자 등이 출석하여 의견을 진술할 수 있는바, 이는 재결의 효율성, 신속성을 위한 것으로서 토지수용위원회는 재결신청서를
접수한 때에는 지체없이 이를 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 열람기간 중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있으므로(공익사업법 제31조 제1항, 제2항) 수용재결의 심리에 있어서 위와 같은 제한을 둔 것이 적법절차원칙에 위배되지는 않는다.
6. 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대한 판단
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로
하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는
적정한 수단에 해당된다.」
나. 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리 하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다.
7. 결 론
따라서, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 않으므로 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대
민형기 이동흡 목영준 송두환
[별지 1] 관련규정
국토계획법 제28조(주민 및 지방의회의 의견청취) ① 건설교통부장관, 시․도지사, 시장 또는 군수는 제25조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요하는 사항(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 것에 한한다)이거나 대통령령이 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.
② 건설교통부장관 또는 도지사는 제24조 제5항 및 동조 제6항의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 주민의 의견청취의 기한을
명시하여 도시관리계획안을 관계 특별시장․광역시장․시장 또는 군수에게 송부하여야 한다.
③ 제2항의 규정에 의하여 도시관리계획안을 송부받은 특별시장․광역시장․시장 또는 군수는 명시된 기한 이내에 당해 도시관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 건설교통부장관 또는 도지사에게 제출하여야 한다.
④ 제1항의 규정에 의한 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑤ 건설교통부장관, 시․도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.
⑥ 제2항 및 제3항의 규정은 건설교통부장관 또는 도지사가 제5항의 규정에 의하여 지방의회의 의견을 듣는 경우에 이를 준용한다. 이 경우 “주민”은 “지방의회”로 본다.
제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.
②도시계획시설사업의 시행자(건설교통부장관 및 시․도지사를 제외한다)는 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관 또는 시․도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보․위해방지․환경오염방지․경관․조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다.
③ 제2항의 규정은 인가를 받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서․자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다.
제90조(서류의 열람 등) ① 건설교통부장관 또는 시․도지사는 제88조 제2항의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 미리 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고, 관계서류의 사본을 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
② 도시계획시설사업의 시행지구 안의 토지․건축물 등의 소유자 및 이해
관계인은 제1항의 규정에 의한 열람기간 이내에 건설교통부장관, 시․도지사 또는 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 건설교통
부장관, 시․도지사 또는 도시계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항의 규정은 건설교통부장관 또는 시․도지사가 실시계획을 작성하는 경우에 관하여 이를 준용한다.
제91조(실시계획의 고시) 건설교통부장관 또는 시․도지사는 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다.
공익사업법 제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
② 공익사업에 수용 또는 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 이를 다른 공익사업을 위하여 수용 또는 사용할 수 없다.
제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 사업인정을 신청하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 수수료를 납부하여야 한다.
제21조(의견청취 등) 건설교통부장관은 사업인정을 하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 시․도지사와 협의하여야 하며, 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 한다.
제22조(사업인정의 고시) ① 건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시․도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭․사업의 종류․사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 사업인정의 사실을 통지받은 시․도지사는 관계 시장․군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고․통지 및 열람,
보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다.
제31조(열람) ① 토지수용위원회는 제28조 제1항의 규정에 따라 재결신청서를 접수한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 이를 공고하고 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
② 토지수용위원회가 제1항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 관계서류의 열람기간중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있다.
제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
② 지방토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 당해 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
제84조(이의신청에 대한 재결) ① 중앙토지수용위원회는 제83조의 규정에 의한 이의신청이 있는 경우 제34조의 규정에 의한 재결이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다.
② 제1항의 규정에 따라 보상금이 증액된 경우 사업시행자는 재결의 취소 또는 변경의 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 보상금을 받을 자에게 그 증액된 보상금을 지급하여야 한다. 다만, 제40조 제2항 제1호․제2호 또는 제4호에 해당하는 때에는 이를 공탁할 수 있다.
제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자․토지소유자 또는 관계인은 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조의 규정에 따라 증액된 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송종결 시까지 수령할 수 없다.
② 제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고
로 한다.
제86조(이의신청에 대한 재결의 효력) ① 제85조 제1항의 규정에 의한 기간
이내에 소송이 제기되지 아니하거나 그 밖의 사유로 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 민사소송법상의 확정판결이 있은 것으로 보며, 재결서 정본은 집행력있는 판결의 정본과 동일한 효력을 가진다.
② 사업시행자․토지소유자 또는 관계인은 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 관할 토지수용위원회에 대통령령이 정하는 바에 따라 재결확정증명서의 교부를 청구할 수 있다.
[별지 2]청구인의 주장요지, 법원의 제청신청기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 국토계획법 제96조 제2항 본문에 대한 주장
국토계획법 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 공익사업법을 준용한다고 규정되어 있으므로, 도시계획시설사업 실시계획인가 고시가 공익사업법 제20조의 사업인정 및 고시로서 동일하게 유효한 법률행위가 되기 위해서는 물론, 재산권보장 및 적법절차원리 등을 침해하지 않기 위해서 공익사업법에서 정하는 바에 따라 먼저 사업인정절차를 이행하여야 하는데 이러한 절차를 이행하지 않았음에도 이를 이행한 것으로 의제하는 국토계획법 제96조 제2항 본문은 재산권을 침해하고, 실질적으로 사업의 시행자가 도시계획시설사업 실시계획인가 고시권자이므로 자기 사업에 대한 사업인정을 스스로 행하는 것이 되어 적법절차의 원칙 등에 위배된다.
(2) 공익사업법 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제49조, 제51조, 제52조에 대한 주장
공익사업법 제70조에 의해 산정된 보상금은 당사자 간의 협의가 성립될 수 있는 합리적인 매매가능금액이 될 수 없음에도, 법 제26조 제2항은 그러한 경우에도 협의를 한 것으로 볼 수 있도록 강제함으로써 재산권, 시장경제원리 등을 침해하고 있다.
또한 헌법상 보장된 재산권에 대한 중대한 침해를 받았을 때에는 정당한 재판을 받을 권리가 있는데 중앙토지수용위원회의 수용재결은 청구인의 재산권을 침해하는 재판임에도 법 제49조, 제51조, 제52조에 의하면 그 판단의 주체인 재결청의 독립성, 전문성이 보장되어 있지 아니하여 법관에 의한 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법에 위반되고, 법 제32조 제2항은 수용재결함
에 있어서 토지소유자에게 위원회에 출석토록 하여 직접 변론할 기회를 제공하지 아니하여 재판청구권을 침해한다.
(3) 공익사업법 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항 및 부동산평가법 제9조 제1항 제1호에 대한 주장
수용된 토지에 대한 보상액은 당사자 간에 합의가 이루어질 수 있는 합리적인 매매가능금액, 즉 인근에서 대체토지를 취득할 수 있는 정상적인 거래가격이여야 함에도 공익사업법 제70조 제1항에서 규정한 보상액산정기준인 공시지가는 당사자 간에 협의가 성립할 수 없는 합리적인 매매가능금액이 아니므로 헌법 제23조 제3항이 보장한 정당보상원칙에 위배되고, 공익사업지구 내에 편입되었다는 이유만으로 합리적인 매매가능금액이 아닌 금액으로 수용을 강제하는 반면, 사업시행자에게는 상대적으로 토지소유자가 당연히 가져야 할 ‘정당보상금액에서 공시지가 기준에 의한 보상금의 차액’을 공제한 금액 등을 향유토록 함으로써, 합리적인 이유없이 토지소유자를 차별하는 것이 되어 평등원칙에 위배되며, 공공용지의 매수 및 토지의 수용, 사용에 대한 보상에 대하여 표준지공시지가를 기준으로 산정하도록 함으로써 시장경제원리상 합리적인 매매가능금액에 해당하는 보상을 받을 수 없으므로 재산권, 시장경제의 원리, 사적자치의 원칙, 신의성실의 원칙 및 계약자유의 원칙 등에 위배된다.
나. 법원의 제청신청기각이유
(1)국토계획법 제96조 제2항에 대한 위헌제청신청 기각이유
공익사업법 제21조 및 같은 법 시행령 제11조는 사업시행자로부터 사업인정신청이 있는 경우에 사업인정에 관하여 이해관계 있는 자의 의견을 듣기 위하여 사업인정 신청서 및 관계서류를 공고하여 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있고, 토지소유자 및 이해관계인에게 의견서를 제출할 수 있다는 뜻을 통지하도록 함으로써 사업인정 전에 토지소유자 및 이해관계인들의 의견을 수렴하는 절차를 규정하고 있는데, 국토계획법 제90조 역시 도시계획시설사업 실시계획인가신청이 있는 경우에 도시계획시설사업과 관련한 토지소유자 및 이해관계인들의 의견을 수렴하는 절차를 거치도록 규정하고 있으므로, 실시계획인가 이후 사업시행자로 하여금 공익사업법상의 사업인정절차를 다시 반복하지 아니하도록 하기 위하여 국토계획법 제96조 제2항에서 도시계획시설사업 실시계획인가 고시가 있는 때에는 공익사업법 소정의 사업인정 및 고시가 있는 것으로 규정한 것이므로 적법절차원칙이나 재산권 보호규정에 위
배되지 아니한다.
(2)공익사업법 제26조 제2항, 제32조 제2항, 제49조, 제51조, 제52조
(3)공익사업법 제70조 제1항, 제4항, 제5항 및 부동산평가법 제9조 제1항 제1호
공익사업법은 협의 또는 수용한 토지 등에 대해 손실의 보상에 관한 사항을 규정하고, 수용재결은 공익성이 있는 사업에 한하여 인정하되, 재산권 박탈에 따른 정당한 보상을 하도록 되어 있으며, 절차적으로는 이의신청, 행정소송의 제기 등 사후통제수단이 보장되어 피수용자가 권익을 보호받도록 되어 있다.
또한 ‘정당한 보상’이라 함은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이라 할 것이나, 투기적인 거래에 의하여 형성되는 가격은 정상적인 재산가치로는 볼 수 없으므로 이를 배제한다고 하여 완전보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니다. 또한 표준지공시지가는 부동산평가법의 제 규정들에 의하면, 공시기준일 당시 토지가 갖는 객관적 가치를 평가함에 있어 적절한 것으로 보이고, 나아가 공시기준일부터 재결 시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률, 도매물가상승률에 의하여 시점수정을 하여 보상액을 산정함으로써 개발이익을 배제하고 있는 것이며, 표준지공시지가가 공시기준일의 적정가격을 반영하지 못하고 있다면, 이는 부동산평가법상의 이의신청절차에 의하여 시정하거나, 공익사업법 제68조 제3항 소정의 기타 사항 참작에 의한 보정방법으로 조정할 수도 있는 것이므로 표준지공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 하고 있는 공익사업법 제70조 및 부동산평가법 제9조 제1항 제1호가 헌법 제23조 제3항에 위배되는 것이라고 볼 수 없다.
다. 문화관광부장관의 의견
법원의 제청신청기각이유와 같다.
라. 건설교통부장관의 의견
법원의 제청신청기각이유와 같다.