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판시사항
1.사회복지법인에 일정한 수의 외부추천이사를 선임할 것을 규정하는 사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제18조 제2항(이하 ‘외부추천이사조항’이라 한다)이 사회복지법인의 법인운영의 자유를 침해하는지 여부(소극)
2.일정 규모 이상의 사회복지법인에 외부감사를 선임할 것을 규정하는 사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제18조 제7항 단서(이하 ‘감사선임조항’이라 한다)가 사회복지법인의 법인운영의 자유를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.외부추천이사조항은 사회복지법인의 투명성을 제고하고 기관 운영의 폐쇄성을 해소하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다. 외부추천이사조항은 이사 정수의 3분의 1을 사회복지위원회나 지역사회복지협의체에서 추천한 사람 중에서 선임하도록 규정함으로써 외부에서 추천된 이사만으로는 사회복지법인의 의사가 결정되지 않도록 제한하고 있고, 사회복지위원회나 지역사회복지협의체가 선임될 이사의 2배수를 추천하도록 규정함으로써 사회복지법인의 최종적인 이사 선택권을 보장하므로 침해의 최소성이 인정된다. 나아가 외부추천이사조항을 통해 달성되는 공익은 그로 인한 사회복지법인 운영의 자유 제한보다 커서 법익 균형성도 인정되므로, 외부추천이사조항은 사회복지법인의 법인운영의 자유를 침해하지 아니한다.
2.감사선임조항은 사회복지법인의 투명성을 제고하고기관 운영의 폐쇄성을 해소하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성 및 수단의 적절
성이 인정된다. 사회복지법인은 국가로부터 직·간접적 지원과 혜택을 받고 있으므로 공공성이 있어 투명한 회계집행이 중요한데, 내부감사에 의한 감사는 형식적으로 이루어질 가능성이 높으므로 형식적인 감사를 막고 투명한 회계집행을 보장하기 위하여는 시·도지사로 하여금 외부감사를 추천하도록 하는 것이 필요하다. 이러한 재정 투명성 및 외부감사의 필요성은 해당 법인의 재정규모가 클수록 더 커지는데, 감사선임조항은 세입의 평균이 30억 원 이상인 법인에게만 외부감사를 두도록 함으로써 법인의 규모에 따라 외부감사의 선임요건을 합리적으로 제한하고 있으므로 침해의 최소성이 인정된다. 감사선임조항을 통해 달성되는 공익은 그로 인한 사회복지법인 운영의 자유 제한보다 커서 법익 균형성도 인정되므로, 감사선임조항은 사회복지법인의 법인운영의 자유를 침해하지 아니한다.
심판대상조문
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제7조(사회복지위원회) ①∼② 생략
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사회복지위원회의 위원이 될 수 없다.
1.∼6. 생략
7. 제5호 및 제6호에도 불구하고 사회복지사업 또는 그 직무와 관련하여「아동복지법」제71조,「보조금 관리에 관한 법률」제40조부터 제42조까지 또는「형법」제28장·제40장(제360조는 제외한다)의 죄를 범하거나 이 법을 위반하여 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가.100만 원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 5년이 지나지 아니한 사람
나. 형의 집행유예를 선고받고 그 형이 확정된 후 7년이 지나지 아니한 사람
다. 징역형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 7년이 지나지 아니한 사람
8. 생략
④ 생략
② 법인은 제1항에 따른 이사 정수의 3분의 1(소수점 이하는 버린다) 이상을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이 제7조 제2항 각 호(제2호, 제3호 및 제5호를 제외한다)의 어느 하나에 해당하는 사람 중 2배수로 추천한 사람 중에서 선임하여야 한다.
1. 제7조에 따른 사회복지위원회
2. 제7조의2에 따른 지역사회복지협의체
③ 이사회의 구성에 있어서 대통령령으로 정하는 특별한 관계에 있는 사람이 이사 현원(現員)의 5분의 1을 초과할 수 없다.
④∼⑥ 생략
⑦ 감사는 이사와 제3항에 따른 특별한 관계에 있는 사람이 아니어야 하며, 감사 중 1명은 법률 또는 회계에 관한 지식이 있는 사람 중에서 선임하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 법인은 시·도지사의 추천을 받아「주식회사의 외부감사에 관한 법률」제3조 제1항에 따른 감사인에 속한 사람을 감사로 선임하여야 한다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제35조(시설의 장) ① 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 시설의 장이 될 수 없다.
1. 제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2.∼3. 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사회복지법인 또는 사회복지시설의 종사자가 될 수 없다.
1. 제7조 제3항 제7호 또는 제8호에 해당하는 사람
2. 생략
사회복지사업법(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정된 것) 제19조(임원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 임원이 될 수 없다.
1. 제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 생략
② 생략
참조조문
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 도모하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호·선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.
나.「아동복지법」
다.「노인복지법」
라.「장애인복지법」
바.「영유아보육법」
아.「정신보건법」
차.「입양특례법」
파.「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」
더.「의료급여법」
서.「장애인연금법」
2.“지역사회복지”란 주민의 복지증진과 삶의 질 향상을 위하여 지역사회 차원에서 전개하는 사회복지를 말한다.
3. “사회복지법인”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다.
4. “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다.
5.“사회복지관” 이란 지역사회를 기반으로 일정한 시설과 전문인력을 갖추고 지역주민의 참여와 협력을 통하여 지역사회의 복지문제를 예방하고 해결하기 위하여 종합적인 복지서비스를 제공하는 시설을 말한다.
6.“사회복지서비스”란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 제도적으로 지원하는 것을 말한다.
7.“보건의료서비스”란 국민의 건강을 보호·증진하기 위하여 보건의료인이 하는 모든 활동을 말한다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제7조(사회복지위원회) ① 사회복지사업에 관한 중요 사항과 제15조의3 제2항에 따른 지역사회복지계획을 심의하거나 건의하기 위하여 특별시·광역시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)에 사회복지위원회를 둔다.
②사회복지위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 임명하거나 위촉한다.
1. 사회복지 또는 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
2. 사회복지법인의 대표자
3. 사회복지사업을 하는 비영리법인 또는 단체의 대표자
4. 사회복지를 필요로 하는 사람의 이익 등을 대표하는 사람
5. 제7조의2에 따른 지역사회복지협의체의 대표자
6.공익단체(「비영리민간단체 지원법」제2조에 따른 비영리민간단체를 말한다. 이하 같다)에서 추천한 사람
7.「사회복지공동모금회법」 제14조에 따른 사회복지공동모금지회에서 추천한 사람
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사회복지위원회의 위원이 될 수 없다.
1. 미성년자
2. 금치산자 또는 한정치산자
3. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람
4. 법원의 판결에 따라 자격이 상실되거나 정지된 사람
5. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 사람
6. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람
7. 제5호 및 제6호에도 불구하고 사회복지사업 또는 그 직무와 관련하여「아동복지법」제71조,「보조금 관리에 관한 법률」제40조부터 제42조까지 또는「형법」 제28장·제40장(제360조는 제외한다)의 죄를 범하거나 이 법을 위반하여 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가.100만 원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 5년이 지나지 아니한 사람
나. 형의 집행유예를 선고받고 그 형이 확정된 후 7년이 지나지 아니한 사람
다.징역형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 7년이 지나지 아니한 사람
8. 제5호부터 제7호까지의 규정에도 불구하고「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조의 성폭력범죄(「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」제2조 제1항 제1호는 제외한다) 또는「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」제2조 제2호의 아동·청소년대상 성범죄를 저지른 사람으로서 형 또는 치료감호를 선고받고 확정된 후 그 형 또는 치료감호의 전부 또는 일부의 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 유예·면제된 날부터 10년이 지나지 아니한 사람
④ 사회복지위원회의 조직·운영에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라
해당 시·도의 조례로 정한다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제7조의2(지역사회복지협의체) ① 관할지역의 사회복지사업에 관한 중요 사항과 제15조의3 제1항에 따른 지역사회복지계획을 심의하거나 건의하고, 사회복지·보건의료 관련 기관·단체가 제공하는 사회복지서비스 및 보건의료서비스의 연계·협력을 강화하기 위하여 특별자치도 또는 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제15조 제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 지역사회복지협의체를 둔다.
② 지역사회복지협의체의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 임명하거나 위촉한다.
1. 사회복지 또는 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
2. 사회복지사업을 하는 기관·단체의 대표자
3. 보건의료사업을 하는 기관·단체의 대표자
4. 공익단체에서 추천한 사람
5. 사회복지업무 또는 보건의료업무를 담당하는 공무원
③ 지역사회복지협의체의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 지역사회복지협의체에 실무협의체를 둔다.
④ 지역사회복지협의체 및 실무협의체의 조직·운영에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시·군·구의 조례(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제15조 제2항에 따른 행정시의 경우에는 특별자치도의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다.
⑤ 지역사회복지협의체의 위원에 대하여는 제7조 제3항을 준용한다. 이 경우 “사회복지위원회”는 “지역사회복지협의체”로 본다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제18조(임원) ① 법인은 대표이사를 포함한 이사 7명 이상과 감사 2명 이상을 두어야 한다.
② 법인은 제1항에 따른 이사 정수의 3분의 1(소수점 이하는 버린다) 이상을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이 제7조 제2항 각 호(제2호, 제3호 및 제5호를 제외한다)의 어느 하나에 해당하는 사람 중 2배수로 추천한 사람 중에서 선임하여야 한다.
1. 제7조에 따른 사회복지위원회
2. 제7조의2에 따른 지역사회복지협의체
③ 이사회의 구성에 있어서 대통령령으로 정하는 특별한 관계에 있는 사람이 이사 현원(現員)의 5분의 1을 초과할 수 없다.
④ 이사의 임기는 3년으로 하고 감사의 임기는 2년으로 하며, 각각 연임할 수 있다.
⑤ 외국인인 이사는 이사 현원의 2분의 1 미만이어야 한다.
⑥ 법인은 임원을 임면하는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 시·도지사에게 보고하여야 한다.
⑦ 감사는 이사와 제3항에 따른 특별한 관계에 있는 사람이 아니어야 하며, 감사 중 1명
은 법률 또는 회계에 관한 지식이 있는 사람 중에서 선임하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 법인은 시·도지사의 추천을 받아「주식회사의 외부감사에 관한 법률」제3조 제1항에 따른 감사인에 속한 사람을 감사로 선임하여야 한다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제42조(보조금 등) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
② 제1항에 따른 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다.
③ 국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 보조금을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았을 때
2. 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때
3. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반하였을 때
사회복지사업법 시행령(2012. 8. 3. 대통령령 제24020호로 개정된 것) 제10조(감사의 추천) 법 제18조 제6항의 규정에 의하여 보건복지부장관이 감사 1인을 추천하고자 하는 경우에는 해당 사회복지법인이 업무와 재산관리에 있어서 위법 또는 부당하여 정상적인 업무수행이 곤란하다고 판단되는 때에 한하여 이를 행할 수 있으며, 그 뜻을 당해 사회복지법인에게 서면으로 통지(해당 사회복지법인이 원하는 경우에는 전자문서에 의한 통지를 포함한다)하여야 한다.
참조판례
가. 헌재 2005. 2. 3. 2004헌바10 , 판례집 17-1, 97, 108-113
나. 헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등, 공보 206, 1666, 1681
당사자
청 구 인별지1 내지 4 기재와 같음대리인 법무법인(유한) 화우담당변호사 이선애 외 3인
2.사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된것) 제18조 제2항, 제7항 단서에 관한 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
별지 1 기재 청구인들은 사회복지사업을 업으로 하는 사회복지법인(이하 ‘청구인 법인’이라 한다)이고, 별지 2 기재 청구인들은 사회복지법인의 임원이며, 별지 3 기재 청구인들은 사회복지시설의 장이고, 별지 4 기재 청구인들은 사회복지시설에 근무하고 있는 종사자(이하 별지 2 내지 4 기재 청구인들을 모두 합하여 ‘청구인 임원 등’이라 한다)이다.
사회복지사업법 제7조 제3항 제7호, 제19조 제1항 제1호, 제35조 제2항 제1호 및 제35조의2 제2항 제1호에서는 사회복지사업 또는 그 직무와 관련하여 일정한 죄를 범하여 형이 확정된 자는 일정기간 동안 사회복지위원회의 위원, 사회복지법인의 임원, 사회복지시설의 장 및 종사자가 될 수 없다고 규정하고 있다. 그리고 사회복지사업법 제18조 제2항 및 제3항에서는 사회복지법인은 이사 정수의 3분의 1 이상을 사회복지위원회나 지역사회복지협의체가 추천한 사람 중에서 선임하여야 하고, 대통령령으로 정하는 특별한 관계에 있는 사람은 이사 현원의 5분의 1을 초과할 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 조 제7항 단서에서는 일정 규모 이상의 법인은 시·도지사의 추천을 받아 외부감사를 선임하여야 한다고 규정하고 있다.
이에 청구인들은 2012. 7. 20. 위 조항들이 청구인들의 법인운영의 자유 등을 침해한다고 주장하며 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인 임원 등은 당초 사회복지사업법 제19조 제1항 제1호 전체와 제35조 제2항 전체, 제35조의2 제2항 제1호 전체를 심판대상으로 주장하였으나, 청구인 임원 등이 실질적으로 다투고자 하는 바는 위 조항들 중에서 ‘사회복지사업법 제7조 제3항 제7호에 해당하는 경우를 임원 등의 결격사유로 규정한 것’이 위헌이라는 취지이므로, 심판대상도 그와 관련된 것으로 한정함이 상당하다.
따라서 이 사건의 심판대상은 ⑴ 사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것) 제18조 제2항(이하 ‘외부추천이사조항’이라 한다), 같은 조 제3항(이하 ‘특별관계이사조항’이라 한다) 및 같은 조 제7항 단서(이하 ‘감사선임
조항’이라 한다)가 청구인 법인의 기본권을 침해하는지 여부와, ⑵ 같은 법 제7조 제3항 제7호, 제35조 제2항 제1호ㆍ제35조의2 제2항 제1호 및 사회복지사업법(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정된 것) 제19조 제1항 제1호 중 제7조 제3항 제7호 부분(이하 이를 모두 합하여 ‘결격사유조항’이라 한다)이 청구인 임원 등의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지 5와 같다(이하 사회복지사업법을 ‘법’이라고 하고, 사회복지사업법 시행령을 ‘시행령’이라고 한다).
[심판대상조항]
제7조(사회복지위원회) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사회복지위원회의 위원이 될 수 없다.
7.제5호 및 제6호에도 불구하고 사회복지사업 또는 그 직무와 관련하여「아동복지법」제71조,「보조금관리에관한법률」제40조부터 제42조까지또는「형법」제28장·제40장(제360조는 제외한다)의 죄를 범하거나 이 법을 위반하여 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람
가.100만 원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 5년이 지나지 아니한 사람
나.형의 집행유예를 선고받고 그 형이 확정된 후 7년이 지나지 아니한 사람
다.징역형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 7년이 지나지 아니한 사람
제18조(임원) ② 법인은 제1항에 따른 이사 정수의 3분의 1(소수점 이하는 버린다) 이상을 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관이 제7조 제2항 각 호(제2호, 제3호 및 제5호를 제외한다)의 어느 하나에 해당하는 사람 중 2배수로 추천한 사람 중에서 선임하여야 한다.
1.제7조에 따른 사회복지위원회
2. 제7조의2에 따른 지역사회복지협의체
③ 이사회의 구성에 있어서 대통령령으로 정하는 특별한 관계에 있는 사람이 이사 현원(現員)의 5분의 1을 초과할 수 없다.
⑦감사는 이사와 제3항에 따른 특별한 관계에 있는 사람이 아니어야 하며,
감사 중 1명은 법률 또는 회계에 관한 지식이 있는 사람 중에서 선임하여야 한다.다만, 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 법인은 시·도지사의 추천을 받아「주식회사의 외부감사에 관한 법률」제3조 제1항에 따른 감사인에 속한 사람을 감사로 선임하여야 한다.
제35조(시설의 장) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 시설의 장이 될 수 없다.
1.제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
제35조의2(종사자) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사회복지법인 또는 사회복지시설의 종사자가 될 수 없다.
1.제7조 제3항 제7호또는 제8호에 해당하는 사람
제19조(임원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 임원이 될 수 없다.
1.제7조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
3. 청구인들의 주장
사회복지법인은 설립자의 자발적인 의사와 재산 출연으로 설립된 사법인으로서, 독자적인 운영방침에 따라 운영할 자율성이 보장되어야 한다. 특히 그동안 우리나라의 사회복지는 대부분 비영리 민간조직들이 수행하여 왔는데, 그 원인은 관련 부처의 분할, 지방자치단체의 서비스능력 부족, 각종 위원회의 부실, 전문인력의 부족 등 국가 등에 의한 공공복지에 한계가 있었기 때문이다. 따라서 민간복지가 정부종속형의 형태로 존재한다면 민간부문의 다양성·전문성 및 선도성 등 많은 장점들이 충분히 구현되지 못하게 될 것인바, 다양화된 복지수요에 대한 신속한 대응과 복잡한 사회문제 해결에 있어서 정부의 한계를 보충하고 사회통합에 기여하는 역할을 수행할 수 있도록 민간복지의 자율성은 보장되어야 한다.
그러나 외부추천이사조항, 특별관계이사조항과 감사선임조항은 사회복지법인의 고유 권한인 이사·감사 선임권 등 인사권을 제한하고, 이는 결과적으로 국가가 개입하여 법인 운영의 자율권을 제한하는 것이다. 더욱이 해당 법인의 복지철학과 다른 철학을 가진 외부추천이사가 선임된 경우 민간복지의 장점인 다양성과 선도성이 위축될 우려도 있다. 그러므로 위 조항들은 청구인 법인의 법인운영의 자유(일반적 행동자유권, 사적자치권, 직업수행의 자유)를 침해한다.
또한 결격사유조항은 그 결격사유가 지나치게 엄격하여 청구인 임원 등의 직업의 자유를 침해한다. 그리고 이는 국가공무원법상의 결격사유에 비하여 그 요건이 지나치게 엄격한데다가 본질적으로 성격이 다른 아동 관련 위법행위와 보조금 등 관련 위법행위를 같게취급하고 있으므로 청구인 임원 등의 평등권도 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 결격사유조항
결격사유조항에서는 특정한 범죄를 저질러 100만 원 이상의 벌금형, 형의 집행유예 또는 징역형 등의 확정판결을 받은 경우를 결격사유로 정하고 있으므로, 원칙적으로 청구인 임원 등이 위 조항에서 정한 죄를 범하여 100만 원 이상의 벌금형, 형의 집행유예 또는 징역형을 선고받아 그 판결이 확정된 경우에 비로소 결격사유조항으로 인한 기본권 침해가 발생한다고 할 수 있고, 설령 판결이 확정되기 전이라 할지라도 최소한 형사재판절차가 현재 계속 중에 있어 기본권침해의 가능성이 구체적으로 현출된 단계에 있는 경우에는 신속한 기본권구제를 위하여 현재 기본권이 침해되고 있는 경우와 마찬가지로 헌법소원이 허용된다고 봄이 타당하다(헌재 2001. 3. 21. 99헌마150 ; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612 등 참조).
그런데 청구인 임원 등은 아직 결격사유조항에서 정한 범죄를 저질러 100만 원 이상의 벌금형, 형의 집행유예 또는 징역형 등의 확정판결을 받은 바 없고, 현재 이와 관련된 형사재판이 계속 중인 것도 아니다. 따라서 현재로서는 결격사유조항에 의하여 청구인 임원 등의 기본권이 구체적으로 침해되었다거나 침해가 확실히 예상된다고 할 수 없으며, 장차 청구인 임원 등이 결격사유조항에서 정한 범죄를 저질러 형사처벌을 받음으로써 기본권을 침해받을 우려가 있다고 하더라도 이는 잠재적인 것에 불과하므로, 결격사유조항으로 인한 기본권침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.
나. 특별관계이사조항
사회복지법인의 이사회 구성에 있어서 특별한 관계에 있는 자에 대한 제한은, 사회복지사업법이 1970. 1. 1. 제정될 때에는 “민법 제777조의 규정에 의한 친족은 임원총수의 3분의 1을 초과할 수 없다.”라고만 규정되어 있다가(제9조 제2항), 1992. 12. 8. 법률 제4531호로 전부개정될 때 “이사회의 구성에 있어서 대통령령이 정하는 특별한 관계에 있는 자가 이사 현원의 3분의 1을 초과할 수 없다.”라고 변경되었으며(제14조 제2항), 다시 2003. 7. 30. 법률 제6960호로 개정될 때 위 “3분의 1”이 “5분의 1”로 변경되었다(제18조 제2항). 그 후 2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정될 때 “이사회의 구성에 있어서 대통령령으로 정하는 특별한 관계에 있는 사람이 이사 현원(現員)의 5분의 1을 초과할 수 없다.”라고 조문의 표현이 특별관계이사조항과 같이 변경되었고, 다시 2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정될 때 조문 위치만 제18조 제2항에서 동조 제3항으로 변경되어 현재에 이르고 있다.
그렇다면 특별관계이사조항은 실질적으로 2003. 7. 30. 개정 시에 이미 현행과 같은 내용으로 변경되어 2004. 7. 31. 시행되었으므로, 청구인 법인 중 2004. 7. 31. 당시 이미 설립되어 있었던 경우에는 특별관계이사조항으로 인한 기본권침해사유가 2004. 7. 31.부터 발생하였다고 할 것이다. 그리고 청구인 법인 중 2004. 7. 31. 이후에 설립등기를 경료한 청구인 사회복지법인 ○○복지재단은 그 설립등기를 경료한 2005. 1. 25.에, 사회복지법인 ○○사람들은 그 설립등기를 경료한 2007. 11. 12.에, 사회복지법인 ○○사회복지회는 그 설립등기를 경료한 2005. 6. 14.에 특별관계이사조항에 의한 기본권침해사유가 각각 발생하였다. 그런데 청구인 법인은 그로부터 1년이 경과한 후인 2012. 7. 20.에야 비로소 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 특별관계이사조항에 대한 심판청구는 청구기간이 도과된 것이다.
다. 소결
결격사유조항 및 특별관계이사조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 사회복지법인의 특수성
헌법 제34조 제1항은 모든 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하고, 같은 조 제2항은 그 실효성을 확보하기 위하여 국가의 ‘사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무’를 규정하고 있다. 따라서 국가는 모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고 국민 개개인이 생활의 수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성하여 그 시행에 있어 형평과 효율의 조화
를 기함으로써 복지사회를 실현하도록 노력하여야 하는바, 이에 따라 제정된 법률이 바로 ‘사회복지사업법’이다. 이 법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고, 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 도모하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다(법 제1조).
오늘날의 사회문제가 국가·사회적 원인에 기인하는 것이 많고 사회복지의 궁극적 목표가 사회통합을 통한 국민국가의 형성에 있다고 볼 때, 국가와 지방자치단체는 사회복지서비스를 증진할 책임이 있다(법 제4조 제1항). 그러나 동서양을 막론하고 초기의 사회복지사업은 민간주도로 이루어졌고, 특히 우리나라의 경우에는 현재까지도 그 상당 부분이 민간주도로 이루어지고 있음을 감안하여, 법은 민간사회복지사업을 지원하고 이들의 조직을 강화하여 그 운영의 공정·적절을 도모하기 위하여 공익법인제도인 사회복지법인을 도입하되(법 제2조 제3호), 이를 보호하기 위하여 국가는 사회복지법인에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조금으로 지급하여 직접적으로 지원하고(법 제42조 제1항), 사회복지법인이 운영하는 사업에 출연 또는 기부한 재산에 대한 상속세·증여세, 소득세, 법인세 및 지방세를 감면하며, 사회복지법인의 고유목적사업에 대하여 법인세를 면제하는 등 세제상 간접적으로 지원하고, 사회복지관련 법률에 의하여 지급된 금품과 이를 받을 권리는 압류하지 못하도록 하고 있다(법 제48조).
그러나 사회복지법인의 설립자나 운영자가 이와 같은 혜택이 주어지는 것을 사적인 목적에 유용함으로써 각종 탈법행위가 이루어질 가능성이 있고, 방만하고 자의적인 경영을 한 결과 공익의 중요한 역할을 분담하는 사회복지법인 자체의 존속을 위협할 우려도 있다. 따라서 국가는 사회복지법인의 자율성을 침해하지 않는 범위 내에서 사회복지법인이 사회복지사업을 공명하고 적정하게 행하고 있는지를 살필 필요가 있다. 이에 법은 사적자치의 원칙 아래 공익성을 보장하면서 그 본래의 목적사업에 충실하게 하여 복지사회건설에 공헌할 수 있도록 사회복지법인에 대하여 민법 이외의 다양한 특례규정을 마련하여 두고 있다(헌재 2005. 2. 3. 2004헌바10 참조).
이처럼 사회복지법인의 운영에 있어 사적자치의 원칙 아래 자율성을 인정하면서도 국가가 일정한 감독과 통제의 제약을 부과하는 정도는 그 시대의 사정과 사회복지사업의 특성에 따라 다를 수 있겠지만, 우리나라와 같이 국가가
직·간접적으로 지원하여 사회복지법인을 육성하는 경우에는 사회복지법인의 운영에 공공성이 강하게 요구될 수밖에 없고, 이에 따른 국가의 감독은 헌법 제34조 제2항이 예정하는 ‘국가가 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무’의 일환이기도 하다.
나. 제한되는 기본권
자유민주주의사회는 다양한 가치관과 능력을 가진 사람들의 창의적이고 자발적인 노력이 모여 균형과 조화를 이루는 것을 주요한 특징으로 한다. 사회복지법인은 설립자의 자발적인 의사와 재산출연으로 다양하고 특색 있는 목적을 구현하기 위하여 설립·운영되는 것이므로, 독자적인 운영방침에 따라 개성 있는 복지사업을 실시할 수 있도록 그 설립의 자유와 물적·인적시설운영의 자율성이 보장되어야 한다. 이러한 사회복지법인의 ‘법인운영의 자유’는 헌법 제10조에서 보장되는 일반적인 행동자유권 내지 사적자치권으로 보장되는 것이다(헌재 2005. 2. 3. 2004헌바10 참조).
외부추천이사조항에 의하면 사회복지법인은 이사 정수의 3분의 1 이상을 사회복지위원회 등에서 추천한 사람 중에서 선임하여야 하는바, 이에 따라 청구인 법인은 이사회 구성과 관련하여 일정한 제약을 받게 됨으로써 법인운영의 자유의 한 내용인 임원선임권을 제한받고 있다. 또한 감사선임조항에 의하면 일정 규모 이상의 사회복지법인은 시·도지사의 추천을 받아 감사인에 속한 사람을 감사로 선임하여야 하는바, 이에 따라 청구인 법인은 감사 선임과 관련하여 일정한 제약을 받게 됨으로써 법인운영의 자유의 한 내용인 임원선임권을 제한받고 있다.
다. 외부추천이사조항에 대한 판단
(1) 사회복지법인의 이사 등 임원이 수행하는 기능과 업무의 내용은 사회복지서비스를 제공하는 인적·물적 기반의 형성에 중요한 사항이다. 그런데 사회복지법인의 설립자나 운영자가 이사 등 임원을 임의로 구성할 수 있다면 사회복지법인이 설립자나 운영자에 의해 사익을 추구하거나 자의적으로 운영될 수 있으므로, 설립자나 소수 임원에 의한 전횡을 방지하고 법인운영의 공정성을 담보하기 위하여 임원 구성에 일정한 제한을 가할 필요가 있다.
또한 사회복지법인의 이사회가 외부의 감시 없이 족벌체제로 불투명하게 구성될 경우 공정·투명·적정한 사회복지사업의 수행이라는 본래의 기능을 제대로 수행하기 어렵게 되고, 이에 따른 피해는 사회복지시설을 이용하는 취약계층에 전가될 뿐만 아니라, 시설 내 인권침해 등이 발생할 경우 기관 운영의
폐쇄성으로 인해 자체적인 시정도 쉽지 않다. 따라서 외부에 의한 견제의 필요성이 인정된다.
특히 외부추천이사조항은 2012. 1. 26. 법률 제11239호로 법이 개정될 때 신설되었는바, 이는 소위 광주 인화학교 사건으로 불리는 일부 사회복지법인 및 시설 대표자의 전횡, 사적이익 추구, 시설 내 이용자에 대한 인권 침해 등이 사회문제가 됨에 따라, 시설이용자의 인권보호와 사회복지법인 및 시설 운영의 투명성·개방성을 위하여 신설된 것이다.
따라서 외부추천이사조항은 위와 같은 제한의 필요성과 사회문제를 고려하여 사회복지법인이 투명하고 공정하게 운영될 수 있도록 하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
(2)물론 외부추천이사조항으로 말미암아 청구인 법인은 이사회 구성에 있어 일정한 제한을 받게 된다. 그러나 사회복지법인은 이사를 7명 이상 두어야 하는바(법 제18조 제1항), 외부추천이사조항은 이사 정수의 3분의 1(소수점 이하는 버린다)을 사회복지위원회나 지역사회복지협의체에서 추천한 사람 중에서 선임하도록 규정함으로써 외부에서 추천된 이사만으로는 사회복지법인의 의결이 이루어지지 않도록 제한하고 있고, 사회복지위원회나 지역사회복지협의체가 선임될 이사의 2배수를 추천하도록 규정함으로써 사회복지법인의 최종적인 이사 선택권을 보장하고 있다.
또한 이처럼 외부이사를 추천하는 사회복지위원회와 지역사회복지협의체는 사회복지분야 전문가 내지 피보호자의 입장을 대변할 수 있는 자들로 다양하게 구성되어 있고(법 제7조 제2항, 제7조의2 제2항), 이들로부터 이사로 추천되는 자 역시 사회복지 또는 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람, 사회복지를 필요로 하는 사람의 이익 등을 대표하는 사람, 공익단체에서 추천한 사람, 사회복지공동모금지회에서 추천한 사람에 해당하는 사람 중에서 추천되므로(법 제18조 제2항, 제7조 제2항 제1호, 제4호, 제6호, 제7호), 법은 사회복지사업에 대한 전문성을 갖춘 사람이 외부이사로 추천되도록 보완하고 있다.
그렇다면 외부추천이사조항은 사회복지법인 이사의 전문성 제고에 기여함과 동시에 사회복지법인의 운영의 자유 제한을 최소화하고 있다고 볼 수 있다.
(3)국가는 사회복지법인에게 보조금을 지급하고 각종 세제혜택을 주는 등 직ㆍ간접적인 지원을 하고 있으므로 사회복지법인이 올바르게 운영될 수 있도록 지도·감독할 책임이 있으며, 사회복지법인의 자의적이고 방만한 운영으로 인하여 이를 이용하는 사회적 약자들에 대한 보호가 방치될 위험을 막기 위하
여 사회복지법인의 이사회 구성 등에 대하여도 일정한 규제를 할 필요성이 있다. 그러므로 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하기 위하여 사회복지법인의임원 선임에 있어서 일정한 제약을 가함으로써 얻게 되는 공익은 외부추천이사조항에 의하여 제한되는 사회복지법인의 운영의 자유보다 더 중요하다(헌재 2005.2. 3. 2004헌바10 참조).
(4)따라서 외부추천이사조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 법인의 ‘법인운영의 자유’를 침해한다고 볼 수 없다.
라. 감사선임조항에 대한 판단
(1)앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지법인의 감사 등 임원이 수행하는 기능과 업무의 내용은 사회복지서비스를 제공하는 인적·물적 기반을 형성하는 데 있어 중요한 사항이기 때문에, 사회복지법인의 설립자나 소수의 임원에 의한 전횡을 방지하고 회계의 투명성을 담보하기 위하여 임원 구성에 일정한 제한을 가할 필요가 있다. 감사선임조항에서 일정 규모 이상의 법인은 외부감사를 선임하도록 하고 있는 것은 사회복지법인이 투명하고 공정하게 운영될 수 있도록 하기 위함이므로 그 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
(2) 또한 앞에서 살펴본 바와 같이 국가는 사회복지법인에게 보조금을 지급하고 각종 세제혜택을 주는 등 직ㆍ간접적인 지원을 하고 있으므로, 이에 따라 형성된 사회복지법인의 재산은 단순히 해당 사회복지법인이나 설립자·운영자가 임의로 처분할 수 있는 사유재산이라고 볼 수 없고 공공성을 띠게 되므로 투명한 회계 집행이 중요하다.
사회복지법인의 감사는 당해 법인과 시설에 대하여 매년 1회 이상 감사를 실시하여야 하고, 감사 후 감사보고서를 작성하여 법인 이사회에 보고하며, 재산상황 또는 업무집행에 관하여 부정 또는 불비한 점이 발견된 때에는 시·군·구청장에게 보고하도록 하고 있으나, 현실에서는 내부감사에 의한 감사가 형식적으로 이루어지는 경우가 많다. 그러므로 사회복지법인에 대한 형식적 감사를 막고 투명한 회계 집행을 위하여 사회복지법인에 대한 지도·감독 차원에서 시·도지사로 하여금 외부감사를 추천하도록 하는 것이 필요하며, 이러한 재정 투명성 및 외부감사의 필요성은 해당 사회복지법인의 재정 규모가 클수록 더 크다고 할 것이다.
그런데 감사선임조항은 직전 3회계연도의 세입결산서에 따른 세입의 평균이 30억 원 이상인 법인에게만 외부감사를 두도록 함으로써 법인의 규모에 따
라 시·도지사의 외부감사 추천을 합리적으로 제한하고 있고(시행령 제10조), 나아가 이러한 외부감사를 공인회계사법상의 회계법인 또는 감사반에 해당하는 감사인 중에서 추천되도록 하여 회계에 대한 전문성을 갖춘 사람이 외부감사로 추천되도록 보완하고 있으므로(주식회사의 외부감사에 관한 법률 제3조 제1항), 사회복지법인의 운영의 자유에 대한 제한을 최소화하고 있다.
물론 외부추천이사조항과 달리 감사선임조항은 2배수의 추천이 없으므로 사회복지법인으로서는 시·도지사가 추천하는 사람을 선택의 여지없이 감사로 선임할 수밖에 없다. 그러나 감사는 이사와 달리 사회복지법인의 의사결정과정에 참여하지 않을 뿐 아니라 그 본래의 존재목적이 사회복지법인 운영의 적정성을 감독하는데 있는 점을 고려할 때, 이는 사회복지법인의 운영의 자유에 대한 과도한 제한으로 볼 수 없다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등 참조).
(3) 사회복지법인의 건전한 발달을 도모하고 사회복지법인으로 하여금 그 본래의 사업목적사업에 충실하게 하기 위하여 사회복지법인의 감사 선임에 있어서 일정한 제약을 가함으로써 얻게 되는 공익은 그로 인해 제한되는 사회복지법인의 운영의 자유보다 더 크다.
(4) 따라서 감사선임조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 법인의 ‘법인운영의 자유’를 침해한다고 볼 수 없다.
6. 결 론
결격사유조항 및 특별관계이사조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 외부추천이사조항 및 감사선임조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지 1] 청구인(사회복지법인) 목록 생략
1. 사회복지법인 ○○원 외 39개 법인
[별지 2] 청구인(임원) 목록 생략
1. 조○호 외 16인
[별지 3] 청구인(시설장) 목록 생략
1. 고○도 외 30인
[별지 4] 청구인(시설종사자) 목록 생략
1. 김○근 외 18인
[별지 5] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정하여 사회복지를 필요로 하는 사람에 대하여 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 사회복지의 전문성을 높이며, 사회복지사업의 공정·투명·적정을 도모하고, 지역사회복지의 체계를 구축함으로써 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호·선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. (각 목 생략)
3. “사회복지법인”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다.
4. “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다.
6. “사회복지서비스”란 국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담, 재활, 직업 소개 및 지도, 사회복지시설의 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 제도적으로 지원하는 것을 말한다.
제7조(사회복지위원회) ① 사회복지사업에 관한 중요 사항과 제15조의3 제2항에 따른 지역사회복지계획을 심의하거나 건의하기 위하여 특별시·광역시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)에 사회복지위원회를 둔다.
② 사회복지위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에
서 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 임명하거나 위촉한다.
1.사회복지 또는 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
2. 사회복지법인의 대표자
3.사회복지사업을 하는 비영리법인 또는 단체의 대표자
4.사회복지를 필요로 하는 사람의 이익 등을 대표하는 사람
5.제7조의2에 따른 지역사회복지협의체의 대표자
6.공익단체(「비영리민간단체지원법」제2조에 따른 비영리민간단체를 말한다. 이하 같다)에서 추천한 사람
7.「사회복지공동모금회법」제14조에 따른 사회복지공동모금지회에서 추천한 사람
제7조의2(지역사회복지협의체) ① 관할지역의 사회복지사업에 관한 중요 사항과 제15조의3 제1항에 따른 지역사회복지계획을 심의하거나 건의하고, 사회복지·보건의료 관련 기관·단체가 제공하는 사회복지서비스 및 보건의료서비스의 연계·협력을 강화하기 위하여 특별자치도 또는 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제15조 제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 지역사회복지협의체를 둔다.
②지역사회복지협의체의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 임명하거나 위촉한다.
1.사회복지 또는 보건의료에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
2. 사회복지사업을 하는 기관·단체의 대표자
3. 보건의료사업을 하는 기관·단체의 대표자
4. 공익단체에서 추천한 사람
5.사회복지업무 또는 보건의료업무를 담당하는 공무원
제18조(임원) ① 법인은 대표이사를 포함한 이사 7명 이상과 감사 2명 이상을 두어야 한다.
제42조(보조금 등) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
② 제1항에 따른 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다.
제10조(감사인 선임 대상 사회복지법인의 규모) 법 제18조 제7항 단서에서
“대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 법인”이란 감사 선임 당시 법인(법인이 설치·운영하는 사회복지시설을 포함한다)의 직전 3회계연도의 세입결산서에 따른 세입의 평균이 30억 원 이상인 사회복지법인을 말한다.
제3조(감사인) ① 제2조에 따라 감사를 실시하는 감사인은 다음과 같다. 다만, 연결재무제표 또는 대통령령으로 정하는 주권상장법인의 재무제표를 감사하는 감사인은 다음 각 호의 감사인 중에서 대통령령으로 정한다.
1.「공인회계사법」제23조에 따른 회계법인(이하 “회계법인”이라 한다)
2.「공인회계사법」제41조에 따라 설립된 한국공인회계사회(이하 “한국공인회계사회”라 한다)에 총리령으로 정하는 바에 따라 등록을 한 감사반(이하 “감사반”이라 한다)