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판시사항
1. 공중위생관리법(1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 것) 제2조 제1항 제2호 본문(이하‘정의조항’이라 한다), 공중위생관리법(2002. 8. 26. 법률 제6726호로 개정된 것) 제20조 제1항 제1호 중 숙박업에 관한 부분(이하‘처벌조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 공중위생관리법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제3조 제1항 전단 중 숙박업에 관한 부분(이하‘신고조항’이라 한다)과 처벌조항이 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 신고조항과 처벌조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. 정의조항의 문언과 공중위생관리법의 입법목적, 관련규정의 내용 등을 종합하면, 숙박업은 영리를 목적으로 일반 공중을 대상으로 이루어지고, 주로 단기의 사용을 예정하고 있으며, 잠을 자고 머물 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스를 서비스 제공자의 관리 아래 계속적·반복적으로 제공하는 것을 본질적 요소로 한다는 점을 알 수 있다. 숙박업은 부동산임대업과는 개념상으로 명확히 구분될 뿐만 아니라, 실제에 있어서도 시설이용자에게 제공하는 시설 및 서비스의 내용, 사용료의 산정방식과 지급체계, 시설이용기간, 시설이용자의 독자적인 점유·관리 권한의 유무, 시설에 대한 보존, 관리의무의 귀속주체, 건물의 구조, 객실의 규모와 내부설비, 시설의 운영형태, 영업의 구조와 태양 등의 사정을 고려하여 그 해당 여부를 합리적으로 판단할 수 있다.
숙박업의 개념과 관련하여 정의조항과 처벌조항이 지닌 약간의 불
명확성은 법관의 보충적인 해석작용에 의하여 충분히 보완될 수 있으므로 정의조항과 처벌조항은 죄형법정주의에서 요구하는 명확성원칙에 위반되지 않는다.
2. 신고조항과 처벌조항은, 숙박업 개설통보제 아래에서 국민보건위생과 안전에 발생한 위험을 개선함으로써 국민의 건강과 안전을 증진하기 위하여 마련된 것으로, 숙박업을 운영하고자 하는 자에게 신고의무를 부과하고, 행정청으로 하여금 그 신고가 일정한 요건을 충족하는지 심사하도록 하는 것이 필요하다. 신고조항에 의한 숙박업 개설 제한으로 인해 숙박업 개설이 사실상 금지되는 결과가 초래되지는 않고, 신고의무 위반에 대하여 행정적 제재를 가하는 것만으로는 신고의무 이행을 강제하기 어려우며, 신고의무 위반자에 대한 법정형에 징역형이 포함되어 있다는 이유만으로 처벌조항이 입법재량을 일탈하였다고 할 수 없다. 따라서 신고조항과 처벌조항은 직업선택의 자유를 침해하지 않는다.
3. 농어촌민박사업용 시설 등은 농어촌정비법 등에 의하여 인정된 시설로서, 영리를 목적으로 하는 일반 숙박시설과는 그 설치목적, 시설의 성격 등이 다르고, 이를 운영하기 위해서는 개별법률이 정한 바에 따라 신고를 하거나 승인 또는 허가를 받도록 규정되어 있어 행정기관의 관리·감독을 받고 있으므로, 두 비교집단 사이의 차별에는 합리적 이유가 있다. 따라서 신고조항과 처벌조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
심판대상조문
공중위생관리법(1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2.“숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다.다만, 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를제외한다.
3.∼8. 생략
② 생략
공중위생관리법(2002. 8. 26. 법률 제6726호로 개정된 것) 제20조(벌칙) ① 다음 각 호의1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제3조 제1항 전단의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 자
2. 생략
②∼③ 생략
공중위생관리법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고) ①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다.보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
②∼③ 생략
공중위생관리법(2013. 8. 6. 법률 제11998호로 개정된 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “공중위생영업”이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업·목욕장업·이용업·미용업·세탁업·위생관리용역업을 말한다.
2.∼8. 생략
② 생략
참조판례
1. 헌재 2012. 4. 24. 2009헌바329 , 판례집 24-1하, 16, 23
2. 헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174 등, 판례집 26-1상, 34, 48
당사자
청 구 인1. 한○만(2015헌바121)대리인 법무법인 오른하늘담당변호사 이종민 외 2인
2. 문○옥( 2016헌바221 )대리인 변호사 이명웅
주문
공중위생관리법(1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 것) 제2조 제1항 제2호본문, 공중위생관리법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제3조 제1항 전단 중 숙박업에 관한 부분, 공중위생관리법(2002. 8. 26. 법률 제6726호로 개정된 것) 제20조 제1항 제1호 중 숙박업에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 2015헌바121 사건
청구인 한○만은 2014. 4. 4. 부산지방법원 동부지원에서 공중위생관리법위반죄로 벌금 100만 원의 약식명령을 발령받았다(2014고약927). 그 범죄사실의 요지는 “청구인은 주식회사 ○○서비스의 대표이사이자 ‘○○ 센텀’의 업주인바, 관할구청장에게 신고하지 않은 채, 2013. 3. 25.부터 같은 해 12. 31.까지 □□ 오피스텔 25개 호실에서 상호명 ‘○○ 센텀’으로 인터넷에서 호실을 예약하고 찾아오는 불특정 손님들에게 호실을 제공하여 금액 불상의 매출을 올리는 방법으로 숙박업을 영위하였다”는 것이다.
청구인 한○만은 위 약식명령에 불복하여 정식재판을 청구하고(부산지방법원 동부지원 2014고정662), 그 소송계속 중 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호, 제3조 제1항, 제20조 제1항 제1호가 죄형법정주의의 명확성 원칙 등에 위배된다고 주장하며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(부산지방법원 동부지원 2014초기848), 2015. 2. 5. 그 신청이 기각되자 2015. 3. 12. 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2016헌바221 사건
청구인 문○옥은 2015. 7. 9. 서울중앙지방법원에서 공중위생관리법위반죄로 벌금 300만 원의 약식명령을 발령받았다(2015고약12862). 그 범죄사실의 요지는 “청구인은 서울 강남구 ○○로 ○○(○○동)에서 ‘주식회사 △△’라는 상호로 주택임대 사업자 등록을 한 위 회사의 대표이사인데, 숙박업을 영위하는 자는 관계 법령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 관할 구청장에게 신고를 하여야 함에도 불구하고, 2015. 1. 26. 위 업소에서 ‘▽▽스타빌’이라는 상호로 지상 3～18층에 약 160개의 객실을 설치하고 투숙객으로부터 객실당 1일 약 7만 원,
월 평균 알 수 없는 금액의 수익을 취하는 등 미신고 숙박업 영업행위를 하였다”는 것이다.
청구인 문○옥은 위 약식명령에 불복하여 정식재판을 청구하고(서울중앙지방법원 2015고정2709), 그 소송계속 중 공중위생관리법 제20조 제1항 제1호가 ‘임대주택법에 따른 규정을 준수한 임대사업자’를 미신고 숙박업을 하였다는 이유로 처벌하는 것은 죄형법정주의의 명확성 원칙 등에 위배된다고 주장하며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울중앙지방법원 2015초기2317), 2016. 4. 20. 신청이 기각되자 2016. 6. 7. 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인 한○만은 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호 전부, 제3조 제1항 전부, 제20조 제1항 제1호 전부에 대한 위헌확인을 구하고 있으나, 당해사건에서 재판의 전제가 되고 청구인이 그 위헌성을 다투고자 하는 부분은 제2조 제1항 제2호 본문 부분, 제3조 제1항 전단 중 숙박업에 관한 부분, 제20조 제1항 제1호 중 숙박업에 관한 부분이다.
나. 청구인 문○옥은 공중위생관리법 제20조 제1항 제1호의 ‘신고를 하지 아니한 자’에 ‘임대주택법에 따른 규정을 준수한 임대사업자’가 포함된다고 해석하는 한 위헌이라는 한정위헌청구를 하고 있는데, 이는 결국 공중위생관리법 제20조 제1항 제1호 중 숙박업에 관한 부분의 위헌성을 다투는 것이다.
다. 따라서 이 사건의 심판대상은 공중위생관리법(1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 것) 제2조 제1항 제2호 본문(이하 ‘정의조항’이라 한다), 공중위생관리법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제3조 제1항 전단 중 숙박업에 관한 부분(이하 ‘신고조항’이라 한다), 공중위생관리법(2002. 8. 26. 법률 제6726호로 개정된 것) 제20조 제1항 제1호 중 숙박업에 관한 부분(이하 ‘처벌조항’이라 하고, 정의조항, 신고조항, 처벌조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2.“숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다.다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다.
제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고) ①공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다.보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
제20조(벌칙) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제3조 제1항 전단의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 자
[관련조항]
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “공중위생영업”이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업·목욕장업·이용업·미용업·세탁업·위생관리용역업을 말한다.
3. 청구인들의 주장요지
가. 청구인 한○만의 주장요지
(1) 정의조항은 숙박업의 개념이 명확하지 않아 숙박업과 부동산임대업을 구별할 수 없으므로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반된다.
(2) 신고조항과 처벌조항은 숙박업을 운영하고자 하는 사람에게 신고의무를 부과하고, 이를 이행하지 않는 경우 과태료 등의 행정제재로 충분함에도 단순히 행정편의를 위하여 형사처벌을 하도록 하고 있으므로 헌법상 비례원칙에 위반된다.
(3) 신고조항과 처벌조항은 숙박업자와 숙박업 유사업종 운영자인 농어촌민박사업용 시설 운영자, 자연휴양림 안에 설치된 시설 운영자, 청소년 수련시설 운영자, 외국인관광 도시민박업용 시설 운영자를 신고의무 부과 및 의무위반에 따른 제재에 있어서 합리적 이유 없이 차별하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위반된다.
나. 청구인 문○옥의 주장요지
(1) 숙박업은 그 개념이 불명확하여 주택임대업과 구별이 불가능함에도, 처벌조항은 ‘임대주택법에 따라 등록한 임대사업자’가 숙박업 신고를 하지 않고 주택임대업을 하는 경우 이를 미신고 숙박업에 해당된다고 보아 형사처벌하므
로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배된다.
(2) 처벌조항은 임대주택법에 따라 사업자등록을 하였더라도 숙박업 신고 없이는 주택임대업을 할 수 없게 하므로 비례원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해한다.
4. 판 단
가. 숙박업 관리제도의 변천
1961. 12. 6. 법률 제809호로 제정된 숙박업법은, 숙박업을 하고자 하는 자로 하여금 서울특별시장 또는 도지사의 허가를 얻도록 하고(제4조), 영업허가를 얻지 아니하고 숙박업을 한 경우 형사처벌하는 규정을 두었다(제9조 제1호). 1986. 5. 10. 숙박업법, 공중목욕장업법, 이용사 및 미용사법, 유기장업법이 폐지되면서 이를 흡수, 통합하여 제정된 공중위생법은 숙박업에 대하여 원칙적으로 허가제를 유지하면서도, 대통령령으로 정하는 숙박업에 한하여 신고제를 채택하고(제4조 제1항, 제2항), 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 숙박업을 한 경우 법정형에 차이가 있을 뿐 모두 형사처벌을 하도록 하였다(제42조 제1항 제1호, 제2항 제1호). 1995. 12. 29. 개정된 공중위생법은 영업활동의 편의를 위하여 숙박업을 신고제로 일원화하면서(제4조 제2항), 신고를 하지 아니하고 숙박업을 한 경우 형사처벌하는 규정을 두었다(제42조 제2항 제1호). 1999. 2. 8. 공중위생법이 폐지되면서 제정된 공중위생관리법은 ‘숙박업자 등 공중위생영업자는 영업소를 개설한 때에는 시장 등에게 영업소 개설 사실을 통보하여야 한다’라고 규정함으로써(제3조 제2항) 신고제를 폐지하고 개설통보제를 채택하였는데, 개설통보를 하지 않는 경우 과태료나 형벌 등의 제재를 가하는 규정을 두지는 않았다. 개설통보제 시행 이후 그 의무불이행에 대하여 아무런 제재를 받지 않게 된 공중위생영업자가 개설통보를 적극적으로 하지 않아 행정기관은 공중위생업소의 현황을 제대로 파악할 수 없게 되었다. 또한, 영업소의 난립으로 인한 무질서와 음란, 퇴폐행위가 증가하여 국민보건위생에 심각한 위협이 된다는 지적이 있었다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 2002. 8. 26. 법률 제6726호로 공중위생관리법이 개정되면서 개설통보제가 신고제로 다시 전환되었고(제3조 제1항), 신고를 하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1,000만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제20조 제1항 제1호). 위 규정은 제3조 제1항의 자구가 일부 수정된 것을 제외하고는 현재까지 그대로 유지되고 있다.
나. 정의조항, 처벌조항이 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반되는지 여부
헌법 제12조 제1항 후문은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하더라도 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니다. 구성요건이 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석이 필요하더라도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 적용대상자와 금지되는 행위를 충분히 알 수 있도록 규정하고 있거나, 다른 규정들과의 체계조화적 해석 등을 통해 다의적인 해석의 우려 없이 그 의미가 구체화될 수 있다면 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다(헌재 2012. 4. 24. 2009헌바329 참조).
정의조항이 규정하고 있는 숙박업의 개념 가운데 ‘손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 하는 시설 및 설비 등의 서비스’가 무엇인지, 그 범위가 어디까지인지 다소 불분명한 점이 있으나, 그러한 시설 및 설비, 서비스의 내용을 입법자가 일일이 서술적으로 열거하고 구체적으로 한정하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다. 구성요건에 다소 불분명한 점이 있다 하더라도 통상적인 해석방법에 의하여 그것이 해소될 수 있다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 할 수 없다.
손님은 사전적으로 ‘다른 곳에서 찾아온 사람’, ‘여관이나 음식점 따위의 영업하는 장소에 찾아온 사람’, ‘지나가다가 잠시 들른 사람’ 등을 의미한다. ‘잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공’한다는 것은 침구, 욕실 또는 샤워시설, 창문 등 환기시설, 난방시설 등이 갖추어진 방실 및 침구, 수건 등의 세탁 또는 교환, 객실 청소 등의 서비스를 제공하는 것을 가리킨다. 이러한 법 문언과 공중위생관리법의 입법목적, 관련규정의 내용 등을 종합하여 보면, 숙박업은 영리를 목적으로 일반 공중을 대상으로 이루어지고, 주로 단기의 사용을 예정하고 있으며, 잠을 자고 머물 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스를 서비스 제공자의 관리 아래 계속적·반복적으로 제공하는 것을 본질적 요소로 한다는 점을 알 수 있다. 대법원도 숙박업이란 영리의 목적으로 손님이 잠을 자고 머물 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스를 계속적·반복적으로 제공하는 행위를 말한다고 함으로써 같은 취지로 판시하고 있다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2013도7947 판결 참조). 이처럼 숙박업은 부동산임대업과는
개념상으로 명확히 구분될 뿐만 아니라, 실제에 있어서도 시설이용자에게 제공하는 시설 및 서비스의 내용, 사용료의 산정방식과 지급체계, 시설이용기간, 시설이용자의 독자적인 점유·관리 권한의 유무, 시설에 대한 보존, 관리의무의 귀속주체, 건물의 구조, 객실의 규모와 내부설비, 시설의 운영형태, 영업의 구조와 태양 등의 사정을 고려하여 그 해당 여부를 합리적으로 판단할 수 있다(서울고등법원 2011. 6. 10. 선고 2011누5102 판결; 부산지방법원 2015. 7. 24. 선고 2015노726 판결; 서울중앙지방법원 2009. 6. 25. 선고 2008노2324 판결 등 참조). 숙박업의 개념과 관련하여 정의조항과 처벌조항이 지닌 약간의 불명확성은 법관의 보충적인 해석작용에 의하여 충분히 보완될 수 있고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이라면 자신의 행위가 숙박업에 해당하는지 여부를 알 수 있다.
청구인 한○만은 주상복합아파트의 게스트룸, 대학교의 게스트하우스, 침대 등이 갖추어진 원룸, 오피스텔 등의 단기임대가 숙박업에 해당함에도 실제로는 숙박업 관련 규제를 받지 않는 것은 정의조항이 규정하고 있는 숙박업 개념의 불명확성 때문이라고 주장한다.
주상복합아파트의 게스트룸, 대학교의 게스트하우스는 일반적으로 공중을 대상으로 영리의 목적으로 운영되는 것이 아니고, 원룸 등 임대 역시 통상 침구의 유지·관리, 청소 등이 임차인에 의하여 이루어지므로 이를 숙박업에 해당한다고 할 수 없다. 다만, 위와 같은 시설이라고 하더라도 그 운영 형태, 방법 등에 따라서는 숙박업에 해당할 수 있고, 이러한 경우에는 공중위생관리법에 따른 감독을 받게 될 것이다. 다시 말해, 주상복합아파트의 게스트룸 등이 숙박업 관련 규제를 받지 않는 것은 정의조항이나 처벌조항의 불명확성 때문이 아니라, 그것이 통상적으로는 숙박업에 해당하지 않는 방식으로 운영되기 때문이다.
정의조항과 처벌조항은 죄형법정주의에서 요구하는 명확성 원칙에 위반되지 않는다.
다. 신고조항, 처벌조항이 직업선택의 자유를 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성, 수단의 적합성
신고조항과 처벌조항은, 숙박업 개설통보제 아래에서 숙박업소의 난립으로 인한 무질서와 음란, 퇴폐행위의 증가로 인하여 국민보건위생과 안전에 심각한 위험이 발생하자, 이러한 문제를 개선함으로써 국민의 건강과 안전을 증진하기 위하여 마련된 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다.
숙박업을 운영하고자 하는 자에게 일정한 시설과 설비를 갖추어 시장 등에게 신고하도록 하고, 이를 이행하지 않는 경우 형사처벌을 하는 것은 위와 같은 입법목적 달성을 위한 효과적인 수단이므로 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성, 법익의 균형성
영업소 개설통보 불이행에 대한 아무런 제재 규정 없이 숙박업을 포함한 공중위생영업에 대하여 개설통보제가 시행되자, 개설통보를 하지 않고 영업을 하는 공중위생업소가 증가하여 행정기관은 공중위생업소의 현황조차 제대로 파악할 수 없어 관리, 감독에 어려움을 겪게 되었다. 또한 영업소 개설에 대한 제한이 사라져 국민보건위생과 안전을 위하여 요구되는 시설과 설비를 제대로 갖추지 못한 영업소가 난립하고 음란, 퇴폐행위가 증가하여 국민의 건강과 안전에 심각한 위협이 야기되었다. 국민보건위생과 안전을 위하여 요구되는 시설, 설비기준을 충족하지 못한 숙박업소의 난립을 방지하고, 숙박업소의 현황을 파악하여 그에 대한 관리, 감독을 효율적으로 하기 위해서는 숙박업을 하고자 하는 자에게 신고의무를 부과하고 행정청으로 하여금 그 신고가 시설, 설비기준 등의 요건을 충족하는지 심사하도록 하는 것이 필요하다.
신고조항에 따른 숙박업 신고의 수리행위는 직업선택의 자유 등 인간의 자연적 자유를 대상으로 공익적 목적으로 이를 일반적으로 금지하였다가 일정한 요건 아래 이를 회복하여 주는 것이므로, 그 요건이 충족된다면 이는 당해 자연적 자유를 제한할 공익적 요소가 없다는 뜻이어서 행정청으로서는 신고를 수리하여야 할 기속을 받는다(서울행정법원 2005. 1. 13. 선고 2004구합26857 판결 참조). 신고조항은 기본권 행사 여부를 행정청의 판단에 전적으로 종속시키지 않고, 신고요건이 충족되는 경우 기본권행사의 형식적 제한을 다시 해제할 것을 요구할 수 있는 법적 권리가 국민에게 있음을 인정하고 있다. 신고조항에 의한 숙박업 개설 제한은 예외적인 것에 불과하고 그로 인해 숙박업 개설이 사실상 금지되는 결과를 초래하지 않는다.
또한, 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우(단순한 의무태만 내지 의무위반)로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인가, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인가, 그리고 행정형벌을 과할 경우 그 법정형의 종류와 형량을 어떻게 정할 것인가는, 당해 위반행위가 위의 어느 경우에 해당하는가에 대한 법적 판단을 그르친 것이 아닌 한 그 처벌내용은 기본적으로 입법자가 제반 사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하
는 문제이다(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174 등 참조).
입법자는 숙박업을 비롯한 공중위생영업에 관한 개설통보제가 앞서 본 바와 같이 국민보건위생과 안전에 심각한 위협을 초래하고 있다고 판단하고 이를 방지하기 위하여 숙박업을 운영하고자 하는 자에게 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추어 시장 등에게 신고할 것을 요구하고, 그 이행을 확보하기 위한 제재수단으로 형벌을 선택한 것이다. 숙박업 개설신고의무는 단순히 숙박업소 개설에 관한 정보를 행정청에 제공하도록 협조할 의무에 그치는 것이 아니라, 국민보건위생과 안전을 위하여 요구되는 시설, 설비를 갖추지 못한 숙박업소의 개설을 제한하기 위하여 부과되는 의무이다. 숙박업 개설신고의무를 이행하지 않는 것은 애초부터 행정청의 관리, 감독에서 탈피하려는 시도로서 국민의 건강과 안전을 크게 위협한다. 숙박업 개설신고를 하지 않고 영업을 하여 얻을 수 있는 수익이 큰 경우에는 신고의무 위반에 대하여 단순히 과태료 등의 행정적 제재를 가하는 것만으로는 신고의무 이행을 강제하기 어렵다. 숙박업자에게 신고의무를 부과하고 이를 강제하기 위해서는 그 의무위반에 대하여 형사처벌을 할 필요가 있다고 본 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다고 할 수 없다.
처벌조항은 신고의무를 이행하지 않은 자에게 부과할 수 있는 법정형의 종류를 징역형과 벌금형으로 선택적으로 규정하면서 그 상한만을 정하고 있어, 법관이 사안의 경중에 따라 적절한 양형을 할 수 있도록 되어 있다. 신고의무 위반자에 대한 법정형에 징역형이 포함되어 있다는 이유만으로 처벌조항이 입법재량을 일탈하였다고 할 수 없다.
신고조항과 처벌조항은 국민보건위생에 대한 위해를 방지하여 국민의 건강증진에 기여하기 위하여 마련된 것으로, 이로써 달성하고자 하는 공익이 숙박업 운영자가 신고의무의 부담으로 인해 받는 불이익보다 훨씬 중대하므로 법익의 균형성 요건도 충족한다.
(3) 소결
신고조항과 처벌조항은 직업선택의 자유를 침해하지 않는다.
라. 신고조항, 처벌조항이 평등원칙에 위반되는지 여부
(1) 심사기준
청구인이 주장하는 숙박업자와 농어촌민박사업용 시설 등 운영자 사이의 차별은 헌법이 명시적으로 규정하고 있는 차별금지기준에 의한 차별 또는 차별금지영역에서의 차별에 해당하지 아니하고, 이러한 차별취급으로 인하여 관
련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당된다고 할 수 없으므로, 자의금지원칙을 적용하여 두 비교집단 사이의 차별에 합리적인 이유가 있는지 심사한다.
(2) 차별취급의 존부
공중위생관리법은 정의조항에서 숙박업을 정의함에 있어 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다고 명문으로 규정하고 있고, 이에 따라 공중위생관리법 시행령은 농어촌정비법에 의한 농어촌민박사업용 시설, ‘산림문화·휴양에 관한 법률’에 따라 자연휴양림 안에 설치된 시설, ‘청소년활동 진흥법’에 의한 청소년 수련시설, 관광진흥법에 의한 외국인관광 도시민박업용 시설을 숙박업에서 제외되는 시설로 규정하고 있다(제2조 제1항).
공중위생관리법에 의해서 숙박업에서 제외되는 농어촌민박사업용 시설 등은 농어촌정비법 등의 개별법에 따라 신고를 하거나 승인 또는 허가를 받은 경우를 가리킨다. 이러한 경우 농어촌민박사업용 시설 등 운영자는 신고조항에 의한 신고의무를 부담하지 않고 처벌조항에 의한 형사처벌도 받지 않으므로, 숙박업자와 농어촌민박사업용 시설 등 운영자 사이에는 차별취급이 존재한다(개별법에 따른 신고, 승인 또는 허가 없이 농어촌민박사업용 시설 등을 운영한다면 이러한 시설은 공중위생관리법에 의하여 숙박업에서 제외되는 시설이라고 할 수 없으므로, 이러한 경우에는 숙박업자와 농어촌민박사업용 시설 등 운영자 사이에 차별취급 자체가 존재하지 않는다).
(3) 차별에 합리적 이유가 있는지 여부
(가) 농어촌민박사업용 시설 운영자와의 차별
농어촌민박사업은 농어촌지역 주민이 거주하는 주거시설을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 농어촌정비법에 의하여 인정된 사업으로서 숙박업과는 그 입법목적, 시설의 성격, 형태와 규모 등이 다르고, 농어촌민박사업자는 농어촌정비법이 정한 바에 따라 신고의무를 부담하고 행정기관의 관리, 감독을 받는다(농어촌정비법 제86조 제1항, 제88조, 제89조 제1항 참조). 이러한 점에 비추어 볼 때 두 비교집단 사이의 차별에는 합리적 이유가 있다.
(나) 자연휴양림 안에 설치된 숙박시설 운영자와의 차별
자연휴양림 안에 휴양시설로 숙박시설을 설치할 수 있으나(산림문화·휴양에 관한 법률 시행령 제7조 제1항 참조), 이는 편익시설, 위생시설, 체험·교육시설 등의 다른 자연휴양림시설과 함께 국민에게 쾌적하고 안전한 산림문화·휴양서비스를 제공함으로써 국민의 삶의 질 향상에 이바지하기 위하여 설치된
것으로서 영리를 목적으로 하는 일반 숙박시설과는 그 설치목적, 시설의 성격 등이 다르다. 또한, 자연휴양림 안에 숙박시설을 설치, 운영하고자 하는 자는 자연휴양림조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 한다(산림문화·휴양에 관한 법률 제14조 제1항 참조). 위와 같은 점에 비추어 볼 때 두 비교집단 사이의 차별에는 합리적 이유가 있다.
(다) 청소년 수련시설 운영자와의 차별
청소년 수련시설은 청소년의 균형 있는 성장을 위한 청소년활동에 제공될 수 있도록 ‘청소년활동 진흥법’에 의하여 설치가 허용되는 시설로서, 영리를 목적으로 하는 일반 숙박시설과는 그 설치목적, 시설의 성격 등이 다르다. 또한, 청소년 수련시설은 행정청의 허가를 받아야 설치, 운영할 수 있고(청소년활동 진흥법 제11조 제3항 참조), 허가를 받지 않고 청소년 수련시설을 설치한 자는 ‘청소년활동 진흥법’에 따라 형사처벌을 받는다(같은 법 제70조 제1항 제2호 참조). 이러한 점에 비추어 볼 때 청소년 수련시설 운영자와 숙박업자 사이의 차별에는 합리적 이유가 있다.
(라) 외국인관광 도시민박업 운영자와의 차별
외국인관광 도시민박업은 외국인 관광객 유치 확대를 위하여 도시지역 주민의 주거시설인 단독주택을 숙박시설로 활용할 수 있도록 관광진흥법에 의하여 인정된 사업으로서, 그 입법목적, 시설의 태양, 규모, 이용자의 범위 등에 있어서 숙박업과 다르다. 외국인관광 도시민박업을 운영하고자 하는 자는 관광진흥법에 의하여 등록의무를 부담하고 행정기관의 관리, 감독을 받는다(관광진흥법 제4조 제1항 참조). 이러한 점에 비추어 볼 때 두 비교집단 사이의 차별에는 합리적 이유가 있다.
(4) 소결
신고조항과 처벌조항은 헌법상 평등원칙에 위반되지 않는다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호