2018구합372 개선명령처분취소

사회복지법인 성실원

부산광역시 해운대구청장

2018. 4. 19.

2018. 6. 21.

1. 피고가 2018. 1. 17. 원고에게 한 사회복지사업법 위반에 대한 개선명령 중 장기요 양기관 잉여금 관련 부분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 각자 부담한다.

피고가 2018. 1. 17. 원고에게 한 사회복지사업법 위반에 대한 개선명령을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 부산 해운대구 반송동에서 파랑새종합사회복지관(이하 '이 사건 사회복지관'이라 한다), 파랑새방문요양기관(이하 '이 사건 요양기관'이라 한다), 파랑새지역아동센터(이하 '이 사건 아동센터'라 한다), 파랑새어린이집, 파랑새유치원을 운영하는 사회복지법인으로 피고로부터 사회복지관 운영 보조금을 교부받아 운영하고 있고, 피고는 부산광역시로부터 사회복지관 운영 보조금 예산 전액을 지원받아 원고 등 사회복지법인에게 교부하고 있다.

나. 부산광역시는 2014. 1. 17. 피고에게 2014년 1월 사회복지관 운영보조금 교부내역 및 교부조건을 알려주었는데, 교부내역 항목으로 인건비, 운영비, 목욕사업, 영구임대 프로그램, 재가봉사사업, 특성화사업이 정해져 있고(이 사건 사회복지관의 경우 위 교부내역 항목 중 인건비, 운영비, 재가봉사사업란에 보조금 금액이 정해져 있었다), '보조금 교부결정 통지서'에는 보조금 사용에 있어 지정된 용도 외의 사용을 금지하고 보조금을 별도의 계정에 구분하여 관리하여야 한다고 기재되어 있었다.

다. 피고는 2014. 1. 22. 원고에게 2014년 1월 사회복지관 운영비의 지급을 알리면서 위와 같이 부산광역시가 피고에게 통지한 '2014년 1월 사회복지관별 운영비 교부내역'을 첨부하였고, 교부조건으로 보조금을 다른 목적에 사용할 수 없고 타 사업비로 사용전환시 환수할 수 있으며 별도의 계정으로 보조금을 관리하도록 정하였다. 이후 피고는 매월 1회 원고에게 위와 같은 내용이 기재된 공문을 발송하면서 보조금을 교부하였다.

라. 한편 피고는 2016. 11. 4. 부산광역시로부터 2016년 정기종합감사결과 ① 원고가 2014. 8.부터 2016. 4.까지 총 12회에 걸쳐 법인소송비용 22,570,850원을 법인회계가 아닌 이 사건 사회복지관 시설회계로 지출한 사실 및 ② 원고가 2013. 3.부터 2016. 4.까지 이 사건 요양기관 잉여금 13,396,080원을 노인복지사업이 아닌 이 사건 아동센터 전출금, 재산세 납부 등의 용도로 지출한 사실이 있음에도 이에 대한 지도·감독을 하지 않아 관련 업무를 소홀히 하였다는 통보를 받았다.

마. 이에 피고는 2016. 12. 26. 원고에게 위 지적사항에 대한 조치로 이 사건 사회복지관에서 지출한 법인소송비용을 이 사건 사회복지관 시설회계로 회수하고, 이 사건 아동센터에 지출한 이 사건 요양기관 잉여금을 법인회계로 회수하여 노인복지사업 등에 사용하라고 요구하였다.

바. 그러나 원고가 '위 소송비용은 법인소송비용이 아닌 이 사건 사회복지관 관련 소송비용이므로 이 사건 사회복지관 시설회계에서 지출되어야 하고 이 사건 요양기관 잉여금 사용은 원고 법인의 고유사항인 예산전용에 해당하며 구 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙(2015. 1. 5. 보건복지부령 제283호로 개정되기 전의 것, 이하 '재무회계규칙'이라 한다)에서 정한 바에 따라 정당하게 지출하였다'는 등의 이유로 위 조치요구에 응하지 않자, 피고는 2018. 1. 17. 원고에게 사회복지사업법 제40조 및 같은 법 시행규칙 제26조의2에 따라 개선명령을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4 내지 15호증, 을 제1 내지 5, 10 내지 13호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장 요지

1) 이 사건 처분 중 사회복지관 소송비용 관련 부분

가) 원고는 피고로부터 보조금의 용도를 특정하여 교부받은 것이 아니라 포괄적 지원방식으로 보조금을 지급받은 것이어서 이 사건 사회복지관 관련 소송비용을 이 사건 사회복지관의 보조금으로 지출할 수 있다. 더구나 피고는 보조금의 교부조건을 부가할 수 없으므로 보조금을 교부하면서 용도를 특정할 수 없다. 따라서 보조금의 용도가 특정되었음을 전제로 한 이 사건 처분 중 사회복지관 소송비용 관련 부분은 위법하다.

나) 설령 보조금의 용도가 특정되어 있다고 하더라도 재무회계규칙 제16조가 2012. 8. 17. 개정되면서 피고의 권한과 재량권이 삭제되었으므로 원고는 재무회계규칙 제16조에 따라 예산을 전용할 수 있어 위 제16조에서 정한 절차를 거쳐 적법하게 전용하였다. 따라서 보조금의 용도 외 사용을 전제로 한 이 사건 처분 중 사회복지관 소송비용 관련 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

다) 원고는 피고에게 소송비용이 기재된 예산서 및 결산서를 제출하였으나 피고의 이의제기가 없었는바 위 소송비용을 이 사건 사회복지관 보조금으로 지출한 것에 대하여 피고의 승인을 받은 것이므로, 이 사건 처분 중 사회복지관 소송비용 관련 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

2) 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분

이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분의 처분근거는 재무회계규칙 제10조 제3항 [별표4], '2015년 사회복지시설 관리안내 지침' 및 '2015 노인보건복지 사업안내 지침'인데, 이 사건 요양기관은 노인장기요양보험법에 따라 설치된 기관으로 사회복지사업법이 정하는 사회복지시설이 아니고 위 '2015년 사회복지시설 관리안내 지침' 및 '2015 노인보건복지 사업안내 지침'은 안내서에 불과할 뿐이어서 처분대상이 아니거나 처분근거의 효력이 없으므로, 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 처분 중 사회복지관 소송비용 관련 부분

가) 보조금 용도가 특정되었는지 여부

피고는 부산광역시로부터 사회복지관 운영 보조금 예산 전액을 지원받아 원고 등 사회복지법인에게 교부하는 사실, 부산광역시가 피고에게 2014년 1월경부터 2016년 12월경까지 사회복지관 운영보조금 교부를 알리면서 지정된 용도 외의 보조금 사용을 금지하고 보조금을 별도의 계정으로 관리하는 것을 교부조건으로 하였고 이 사건 사회복지관의 경우 인건비, 운영비, 재가봉사사업 항목으로 보조금을 교부한 사실, 피고가 2014년 1월경부터 2016년 12월경까지 원고에게 사회복지관 운영보조금의 교부를 알리면서 보조금의 목적 외 사용을 금지하고 보조금을 별도의 계정으로 관리하는 것을 교부조건으로 하였고 이 사건 사회복지관의 경우 인건비, 운영비, 재가봉사사업 항목으로 보조금을 교부한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 피고는 원고에게 보조금을 교부하면서 보조금을 별도의 계정에서 관리하면서 인건비, 운영비, 재가봉사사업 용도로 사용하도록 특정하였다고 봄이 상당하다.

한편 원고는 재무회계규칙에서 정하고 있는 관∙항∙목 등 세출예산과목의 구분에 따라 보조금의 용도를 정하지 않았으므로 보조금의 용도가 특정되지 않았다고 주장한다.

재무회계규칙 제10조 제3항에 의하면 사회복지관의 예산은 위 규칙에서 정하고 있는 세입·세출예산과목 구분에 따라 편성해야 하고, 위 규칙에 따른 세출예산과목 구분의 관·항·목에서는 '사무비-인건비-급여 등', '사무비-운영비-여비 등', '사업비-사업비-○○ 사업비' 등으로 세출예산을 구분하도록 되어 있다. 그러나 재무회계규칙 제2조의 2는 "법인 및 시설의 재무 및 회계 처리에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 따른다"고 규정하고 있고, 상위법령인 보조금 관리에 관한 법률(이하 '보조금법'이라 한다)에 의하면, 보조금 교부 결정을 할 때 필요한 조건을 붙일 수 있거나(제18조), 보조사업의 명세를 세분화한다거나(제20조), 용도를 지정하여 교부할 수 있다(제22조)고 규정하고 있을 뿐이고, 위 법률 어디에도 재무회계규칙에서 정하고 있는 관∙항∙목 등 세출예산과목의 구분에 따라 보조금의 용도를 정하도록 되어 있지 않다. 또한 지방재정법 제32조의2 제6항의 위임에 따라 제정된 부산광역시 지방보조금 관리 조례 제20조 제1항은 시장은 지방보조금 교부를 결정할 때 교부목적을 달성하는 데에 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있다.

그러므로 피고가 원고에게 세출예산과목의 구분에 따라 보조금을 교부하여야만 보조금의 용도를 특정하였다고 볼 수 없고, 피고가 원고에게 보조금을 교부하면서 보조금을 인건비, 운영비, 재가봉사사업 용도로 사용하도록 한 이상 위 교부조건은 보조금법, 지방재정법 및 부산광역시 보조금 관리 조례 등 관련 법령에 근거하여 수익적 행정행위인 보조금 교부에 관하여 붙인 적법한 부관으로 보조금의 용도가 위와 같이 특정되었다고 할 것이다. 따라서 피고로부터 보조금 용도를 특정하지 않고 포괄적 지원방식으로 보조금을 지급받았음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 원고에게 보조금 용도를 전용할 권한이 있는지 여부

보조금법 제22조 제1항, 제30조 제1항 제1호, 제31조 제1항에서는 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 등에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 하며, 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 되며, 보조금을 다른 용도에 사용한 경우 보조금 교부 결정을 취소하고 보조금의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있다. 지방재정법 제32조의4 제1항, 제2항 역시 지방보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 등에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니 되며, 사업의 내용을 변경하거나 경비의 배분을 변경하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다. 부산광역시 지방보조금 관리 조례 제23조 제1항, 제2항에서도 위 지방재정법 규정과 같은 내용을 규정하고 있다.

한편 재무회계규칙 제15조, 제16조 제1항에 의하면, 법인회계 등의 예산은 세출예산이 정한 목적 외에는 사용하지 못하되, 법인의 대표이사 등은 이사회의 의결 등을 거쳐 관∙항∙목 간의 예산을 전용할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 재무회계규칙은 사회복지사업법의 위임을 받아 제정된 보건복지부령, 즉 법규명령에 불과하고 그보다 상위법령인 법률의 규정에 반하는 내용을 규정하거나 법률에 우선하는 효력을 지닐수는 없다. 따라서 보조금법 내지 지방재정법 등에서 보조금의 용도 외 사용을 금지하고 있고, 이들 규정은 재무회계규칙에 의하더라도 제2조의2에서 정하고 있는 '다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우'에 해당하므로, 원고로서는 재무회계규칙을 내세워 피고가 2014년 이 사건 사회복지관 운영보조금을 지급하기로 하면서 부가한 '보조금을 인건비, 운영비, 재가봉사사업비로 사용'하도록 한 교부조건을 변경하여 예산을 전용할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 피고의 승인을 받았는지 여부

지방재정법 제32조의4 제1항, 제2항에 지방보조사업자는 보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니되며 사업내용을 변경하거나 경비배분을 변경하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 사회복지관 보조금으로 소송비용을 지출한 것에 대하여 피고의 승인을 받았는지에 관하여 원고가 피고에게 소송비용이 기재된 예산서 및 결선서를 제출한 사정만으로 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라) 소결론

따라서 원고가 용도가 특정된 이 사건 사회복지관 보조금을 다른 용도인 소송비용에 사용하였다는 이유로 위 소송비용을 이 사건 사회복지관 시설회계로 회수하라는 피고의 개선명령은 적법하다.

2) 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분

앞서 본 각 증거들, 을 제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분은 이 사건 요양기관 잉여금을 법인회계전출금 항목으로 세출예산을 편성하여 원고 법인회계로 전출한 부분(이하 '㉠부분'이라 한다)과 이와 같이 원고 법인회계로 전입된 금원을 시설전출금 항목으로 세출예산을 편성하여 이 사건 아동센터 시설회계로 전출한 부분 (이하 '㉡ 부분'이라 한다)으로 이루어지는 점, ② 재무회계규칙 및 2015년 사회복지시설 관리안내 지침에 의하면 시설이 장기요양기관인 경우 법인회계로의 전출이 가능하다고 규정하고 있는바, ㉠ 부분은 위 규정에 따라 가능한 점(재무회계규칙 제10조 제3항 별표4 '시설회계 세출예산과목구분'에서는 보건복지부장관이 정하는 경우에만 법인 회계로의 전출금이 가능한 것으로 규정하고 있는데 2015년 사회복지시설 관리안내 지침에서는 시설이 장기요양기관인 경우 시설회계에서의 법인회계로의 전출이 가능하다고 규정하고 있고, 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분도 이 사건 요양기관 잉여금을 요양기관 시설회계가 아닌 원고 법인회계로 회수하라는 것이므로 ㉠ 부분이 가능하다는 점을 전제로 한 것으로 보인다), ③ 피고는 ㉡ 부분과 관련하여 2015 노인보건복지 사업안내 지침에서 "장기요양기관 잉여금의 법인전출금은 법인 정관에서 정한 목적사업 중 장기요양기관 인프라 확충운영 및 노인복지사업에 한하여 지출할 수 있다"고 규정하고 있으므로 ㉡ 부분이 위법하다는 취지로 주장하나1), 2015 노인보건복지 사업안내 지침에서 노인복지사업 등에 한하여 지출할 수 있다고 정하고 있는 부분은 법령의 근거가 없어 대외적인 구속력이 있다고 볼 수 없는 점(법인회계 세출예산과 목구분을 정하고 있는 재무회계규칙 제10조 제3항 별표2에서는 위 재무회계규칙 제10조 제3항 별표4 법인회계전출금에서와 같이 보건복지부장관이 정하도록 하는 규정내용이 없다) 등에 비추어 피고가 제출한 증거만으로는 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분은 그 처분근거의 효력이 없으므로 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분은 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김문희

판사 이환기

판사 우경아

1) 피고는 답변서 11면에서 이 사건 요양기관의 잉여금을 법인회계로 전출한 것은 장기요양기관 인프라 확충, 운영 및 노인복지사업에 해당하지 않는 것으로 보건복지부의 지침에 반하는 것이라고 기재하고 있는데, 이 사건 처분 중 장기요양기관 잉여금 관련 부분은 이 사건 요양기관에서 법인회계로의 전출이 잘못되었기에 이 사건 요양기관의 시설회계로 회수하라는 것이 아니라 원고 법인회계에서 이 사건 아동센터 시설회계로의 전출이 노인복지사업 등의 목적이 아닌 용도로 지출되는 것이므로 법인회계로 회수하여 노인복지사업 등에 사용하라는 것인바, 피고 주장을 위와 같이 선해하여 판단한다.