서울고등법원 2010.7.21. 선고 2010누3253 판결

가. 피고는 2008. 1. 31. 비영리민간단체 지원법 제7조의 규정에 의하여 비영리민간 단체의 공익활동을 추진하기 위한 사업(이하 "공익사업"이라 한다)의 지원에 관하여 공익사업의 유형, 지원사업의 선정기준, 보조금 지급 등의 사항을 포함한 시행공고를 하면서, 선정기준 말미에 "불법폭력 집회·시위 참여단체에 대하여는 지원을 제한함"이라는 사항(이하 "특별선정기준"이라 한다)을 명시하고, 기타 사항으로 "계속(다년도) 사업 (3년에 걸쳐 단계적으로 추진하는 사업을 말하고, 매년 반복적으로 시행하는 사업은 해당하지 않는다)으로 선정된 사업(이하 "계속지원사업"이라 한다)에 대해서는 사업완료 연도까지 지속적으로 지원하되, 매년 종합평가 결과가 평균점수 이하로 평가될 경우 보조금 지원중단"이라는 문구(이하 "기타사항"이라 한다)를 부기 하였다.

나. 원고는 여성노동자에 대한 정책과제를 개발하고 여성노동자의 권익 확보를 위한 사업 등을 목적으로 설립된 사단법인으로서, 피고로부터 보조금을 교부받기 위하여 피고에게 사업명을 "A", 사업기간을 2008. 5. 1.부터 2010. 12.까지로 하여 여성노동자 B의 삶과 죽음을 재조명하여 여성노동자의 현실에 관한 사회적 공감대를 형성한다는 취지의 사업(이하 "이 사건 사업"이라 한다)에 관한 사업계획서를 제출하였고, 피고는 2008. 5. 1.경 이 사건 사업을 2008년 비영리민간단체 계속지원사업으로 선정하였다.

다. 피고는 2009. 1.30. 다시 공익사업 지원에 관한 시행공고를 하면서 특별선정기준을 명시하였는데, 2009. 2. 17.경 경찰청장으로부터 원고가 농림수산식품부장관이 2008. 6. 26. 고시한 "미국산 쇠고기 및 쇠고기 제품 수입위생조건"와 관련하여 미국산 쇠고기의 수입을 반대하는 시위를 주도한 광우병 위험 미국산 쇠고기 전면수입을 반대하는 국민대책회의, 이른바 광우병국민대책회의에 참여한 단체라는 통보를 받게 되자, 2009. 5. 7.경 2009년 비영리민간단체 보조금 지원사업을 선정하면서 이 사건 사업을 보조금 지원대상에서 제외하였다(이하 "이 사건 처분"이라 한다)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함), 을 제1호증, 을 제3호증, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

1) 피고가 이 사건 사업을 계속지원사업으로 선정한 이상 사업완료 연도까지 지속적으로 보조금을 지원하여야 하고, 아무런 근거 없이 지원을 중단할 수 없으며, 이 사건 처분은 이른바 수익적 행정행위의 철회에 해당하여 행정절차법 제21조, 제22조가 정하는 바에 따라 처분의 사전통지와 의견청취 절차를 거쳤어야 하나, 그러한 법적 절차를 준수하지 않았다.

2) 이 사건 사업이 계속지원사업으로 선정된 이후, 원고의 구성원 중 집회 및 시위에 관한 법률 위반죄로 처벌받은 자가 없고, 원고 또한 불법폭력집회·시위에 참여하거나 민·형사상 책임을 부담할 만한 행위를 한 바 없는데도, 피고가 원고를 특별 선정기준상의 불법·폭력 집회·시위 참여 단체에 해당한다고 판단한 데에는 사실오인의 위법이 있고, 특별선정기준에만 의거한 이 사건 처분은 헌법상 민주국가의 원리나 법치국가의 원리에 정면으로 반한다.

3) 피고가 이 사건 사업을 계속지원사업으로 선정함에 따라 원고는 중대한 과실 없이 이를 믿고 2009년 사업계획과 예산을 책정하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다.

4) 피고가 제시한 특별선정기준은 근거 법률인 비영리민간단체 지원법에 따른 공익사업의 지원이라는 행정작용과 무관한 것으로서 그에 따라 이 사건 사업을 보조금 지원대상에서 제외한 것은 부당결부금지 원칙에 반한다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고의 2008년도 공익사업의 지원을 위한 2008. 1, 31.자 시행공고 중 이 사건 사업에 관련된 규정은 다음과 같다.

2. 지원사업 유형(전국사업 7개 유형)

① 사회통합과 평화 (예시 : 공동체의식함양, 갈등해소, 평화운동 등)

※ 7개 사업유형 중 「단년도 사업」과 「계속(다년도) 사업으로 구분 신청하여야 하며, 동일한 사업으로 단년도 사업」과 「계속(다년도) 사업」에 중복 신청할 수 없음

※ 계속(다년도) 사업이란 3년에 걸쳐 단계적으로 추진하는 사업을 말하며, 매년 반복적으로 시행하는 사업은 해당되지 않음 계속(다년도) 사업은 7개 사업 내외로 선정(유형별 1개 사업 기준)

3. 사업추진기간 : 2008.5월~12월(다년도 사업은 2008.5. ~ 2010,12. 이내)

7. 심사 및 통보

○ 선정기준 : 책임성 및 전문성, 최근의 공익활동실적, 개발성, 사업의 독창성, 사업의 효율성 및 타당성, 사업의 실행가능성, 파급효과, 신청예산 내역의 타당성, 자체부담비율의 적정성, 전년도 평가결과

※ 불법폭력 집회·시위 참여단체에 대하여는 지원을 제한함

8. 보조금 지급, 사업평가 및 정산 선정된 사업[계속(다년도) 사업의 경우 당해 연도 사업분에 대하여 1, 2차로 나누어 보조금 지급

○ 사업완료시 사업실적 및 정산보고서 제출

9. 기다.

○ 계속(다년도) 사업으로 선정된 사업에 대해서는 사업완료 연도까지 지속적으로 지원하되, 매년 종합평가 결과가 평균점수 이하로 평가될 경우, 보조금 지원중단

2) 피고는 2008, 5. 1.경 2008년도 공익사업 선정결과를 발표하면서 그 중 "사회통합과 평화" 유형의 지원사업으로 단년도 사업 17개, 계속(다년도)사업 3개 총 20개 사업을 선정하고, 계속(다년도) 사업으로 선정된 이 사건 사업에 대하여 2008년도 사업비로 20,000,000원을 배정하였다.

3) 피고의 2009년도 공익사업의 지원을 위한 2009. 1. 30.자 시행공고 중 특별선정기준과 기타사항에 상응하는 규정은 다음과 같다.

5. 사업선정 심사기준 및 심사결과

※ 보조금 지원 제외대상 불법 폭력 집회·시위 참여단체에서 제출한 사업

8. 기타.

0 07~08년 계속(다년도사업으로 선정된 사업에 대해서는 사업완료 연도까지 지속적으로 지원하되, 매년 종합평가 결과가 평균점수 이하로 평가될 경우, 보조금 지원중단

4) 국회예산결산위원회의 "2009년도 예산안 심사보고서" 중 "5.부대의견" (4)항을 보면, "정부는 불법시위를 주최 · 주도하거나 적극 참여한 단체, 구성원이 소속단체 명의로 불법시위에 적극 참여하여 집회 및 시위에 관한 법률 위반 등으로 처벌받은 단체에 대하여 보조금의 지원을 제한하여야 한다"고 기재되어 있고, 한편 기획재정부의 '2009년도 예산 및 기금운용계획 집행지침' 중 공익사업과 관련된 규정은 다음과 같다.

15. 민단단체보조사업

1. 적용범위 : 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 의해 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위해, 민간단체에게 교부하는 보조금

2. 세부지침

가. 중앙관서의 장은 아래 경우는 보조금의 지원을 제한하여야 한다.

○ 불법시위를 주최 · 주도하거나 적극 참여한 단체 구성원이 소속단체 명의로 불법시위에 적극 참여하여 「집회 및 시위에 관한 법률」 위반 등으로 처벌받은 단체

나. 각 중앙관서의 장은 다음 사항을 위반할 경우 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있음을 보조금 교부조건에 명시하여야 한다. 보조금을 다른 용도에 사용한 경우(불법시위 활동 등에 사용한 경우를 포함)

※ 불법시위 참여단체 등에 대한 보조금지원 제한 및 교부결정의 취소가능성을 명시하는 내용은 지방자치단체의 장이 국가예산을 지원받아 민간단체를 지원하는 경우에도 동일하게 적용

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거들과 을 제5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 처분의 성격

위 인정사실과 변론에 나타난 아래의 여러 사정을 종합하면, 피고가 이 사건 사업을 계속지원사업으로 선정한 것은 원고에게 사업완료 연도까지 보조금을 지속적으로 지원받을 권리를 부여한 수익적 행정행위에 해당하므로, 이 사건 처분은 지속적으로 지원하기로 한 보조금의 지급 중단, 즉 지속적 지원을 내용으로 하는 보조금 교부결정의 일부 취소로서 수익적 행정행위의 철회에 해당한다고 봄이 상당하다.

가) 원고는 당초 피고에게 제출한 사업계획서에서 이 사건 사업을 계속사업으로 명시함과 동시에 3년의 기간 동안 추진할 구체적인 사업내용과 예산집행계획을 연도별로 특정하였는바, 이는 계속사업의 추진에 필요한 보조금 지원을 일괄하여 신청한 취지라고 볼 것이고, 이와 달리 2008년분에 한하여 지원을 신청한 것이라고 볼 수 없다.

나) 피고 또한 시행공고를 통하여 계속사업에 대하여는 사업완료 연도까지 지속적으로 지원하겠다고 밝혔고, 원고의 위와 같은 신청에 따라 이 사건 사업을 계속지원 사업으로 선정하였으므로, 이로써 3년 동안 추진되는 이 사건 사업 전체에 대하여 보조금 교부결정을 한 것으로 보아야 하고, 피고가 이 사건 사업을 "2008년 비영리민간 단체 계속지원사업"으로 선정하였다고 하여 당해 회계연도에 해당하는 2008년분에 한하여 보조금 교부결정을 하였다고 볼 수 없다.

다) 피고가 위 시행공고에서 기타사항으로 부기한 내용, 즉 계속 지원사업에 대하여는 사업완료 연도까지 지속적으로 지원하되, 매년 종합평가 결과가 평균점수 이하로 평가될 경우 보조금의 지원을 중단할 수 있다고 한 점으로 미루어 보더라도, 일단 계속지원사업으로 선정되면 특별한 사정이 없는 한 사업완료 연도까지 보조금의 지속적인 지원이 예정되어 있으므로 매년 보조금 지원신청과 선정을 반복하여 할 필요가 없고, 특별한 사정이 있는 경우에만 보조금의 계속지원이 중단될 뿐임을 알 수 있고, 실제로 계속지원사업으로 선정되면 매년 다시 보조금 지원신청을 하지 않더라도 피고가 지원사업에 대한 종합평가를 거쳐 그 결과 평균점수 이하로 평가되지 않는 이상 사업완료 연도까지 최초 선정 당시에 지급이 예정된 보조금이 매년 지원되고 있다(원고가 2009년도 공익사업의 지원을 위한 위 시행공고에 따라 이 사건 사업에 대한 보조금 지원신청을 다시 하지 않은 사실, 이 사건 사업 중 2008년도 추진 사업분에 대한 피고의 종합평가 결과가 평균 점수 이상인 사실은 피고가 이를 각 시인하고 있다).

라) 비영리민간단체 지원법 제7조 제1, 2항은 행정안전부장관 등은 매년 등록 비영리민간단체가 참여할 수 있는 공익사업의 지원에 관한 사회적 수요를 파악하여 공익사업의 유형을 결정하고, 그 사업유형 내에서 공익사업선정위원회가 결정하는 바에 따라 개별적인 지원사업 및 지원금액을 결정한다고 규정하고, 같은 법 제8조는 등록 비영리민간단체가 보조금을 교부받고자 할 때에는 사업계획서를 당해 회계연도 3월 말까지 행정안전부장관 등에게 제출하여야 한다고 규정하며, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제4조 제1항은 보조사업을 수행하고자 하는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산계상을 신청하여야 한다고 규정하고 있으나, 위 규정들은 매 회계연도별로 예산안을 편성하고 이에 따라 지출하는 국가재정법의 기본 원칙에 맞추어 보조금을 지급하기 위한 절차 규정에 불과하고, 계속지원사업은 최초 신청과 선정 단계에서 향후 사업완료에 이르기까지 매 사업연도별로 지원하여야 금액을 정확하게 예측할 수 있기 때문에 최초 선정 단계에서 지속적인 지원을 결정한다고 하여 위 규정들에 따른 예산의 편성과 지출에 무슨 지장을 초래할 까닭이 없으므로, 위 규정들을 근거로 들어 여러 회계연도에 걸쳐서 추진되는 계속사업에 대하여도 매 회계연도마다 신청과 선정절차를 다시 거쳐야만 보조금이 지원될 수 있다고 해석할 수는 없다.

마) 계속사업을 원활하게 추진하려면 무엇보다도 사업의 준비단계에서부터 사업의 완성에 소요되는 전체 비용의 조달과 지출에 관한 계획이 수립되어야 하고, 원고와 같은 계속지원사업 선정대상자는 향후 피고로부터 사업완료시 까지 보조금의 지원이 지속될 것을 신뢰하고 자기부담 비용을 지출하여 사업을 추진하게 되는 사정을 아울러 고려해 볼 때, 계속사업의 경우에도 단년도 사업과 마찬가지로 매년 신청과 선정 절차를 반복하여야 한다고 해석하는 것은 위와 같은 계속사업의 특성과 계속지원사업 선정대상자의 신뢰를 도외시하는 결과가 되어 부당하다.

2) 이 사건 처분이 수익적 행정행위의 철회에 요구되는 절차적 요건을 갖추었는지 여부

가) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 먼저 청문절차 없이 행정처분을 하였더라도 관계 법령에서 청문절차를 시행하도록 규정하지 않고 있는 경우에는 그 행정처분이 위법하다고 할 수 없는바(대법원 1994.3.22. 선고 93누18969 판결 참조), 이 사건 처분에 대한 관련 법령에 청문을 실시하도록 규정하고 있지 아니하므로, 청문절차가 누락되었다는 사정을 들어 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.

그러나, 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 일부 철회로서 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당함에도 불구하고 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여한 바 없고, 아래에서 살펴보는 바와 같이 원고가 불법·폭력 집회·시위를 개최하거나 적극 참여하였다고 볼 수 없는 이 사건에서, 행정절차법 제21조 제4항 각호가 정하는 처분의 사전통지를 아니할 수 있는 사유가 있다거나 같은 법 제22조 제4항 소정의 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 해당한다고 볼 수 없는 이상, 이 사건 처분은 당사자에게 권익을 제한하는 처분을 함에 있어 거쳐야 할 처분의 사전통지나 의견제출의 기회를 주지 않은 위법이 있다.

3) 이 사건 처분이 실체적 요건을 갖추었는지 여부

가) 먼저 피고가 이 사건 처분의 근거로 주장하는 특별선정기준에 관하여 보건대, ① 이는 피고가 2008년도 공익사업의 보조금 지원에 관한 시행공고를 하면서 제시.한 여러 선정기준의 하나인데, 원고는 당시 특별선정기준에 저촉되는 바가 없었기 때문에 이 사건 사업이 계속지원사업으로 선정된 점, ② 피고가 위와 같은 선정을 하면서 특별선정기준을 따로 부관으로 붙이지는 아니한 점, ③ 특별선정기준과 같은 내용의 철회사유가 법령에 명시적으로 규정되어 있지 아니한 점, ④ 피고는 위 시행공고에서 계속지원 선정사업에 대한 지원 중단 사유로서 매년 종합평가 결과가 평균점수 이하로 평가될 경우를 제시한 점, ⑤ 수익적 행정행위의 철회는 그 처분 당시 별다른 하자가 없었음에도 불구하고 사후적으로 그 효력을 상실케 하는 행정행위이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이 유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등의 예외적인 경우에만 허용되는 점(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두11954판결) 등에 비추어 보면, 원고가 어떤 형태로든 불법·폭력 집회·시위에 참여하였다는 이유만으로 바로 특별선정기준을 적용하여 보조금의 지원을 중단할 수 있다고 보기는 어렵고, 위 ⑤항의 법리에 따라 원고가 불법·폭력 집회·시위에 참여한 것이 더 이상 보조금의 지원을 계속할 수 없는 사정변경 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에 해당한다고 볼 수 있어야 보조금의 지원을 중단할 수 있다고 할 것이다.

나) 나아가 앞서 본 기획재정부의 "2009년도 예산 및 기금운용계획 집행지침"중 공익사업과 관련된 규정에 의하면, 중앙관서의 장이 보조금의 지원을 제한할 수 있는 경우로서 불법시위를 주최 · 주도하거나 적극 참여한 단체, 구성원이 소속 단체 명의로 불법시위에 적극 참여하여 집회 및 시위에 관한 법률 위반 등으로 처벌받은 단체를 들고 있고, 보조금을 불법시위 활동 등 다른 용도에 사용한 경우에는 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있는 점, 비영리민간단체의 공익활동 증진과 민주사회 발전에 기여하고자 하는 비영리민간단체 지원법의 목적과 사회통합과 평화를 꾀하고자 하는 피고의 보조금 지원 취지를 아울러 고려하면, 피고로서는 계속 지원사업 선정대상 단체나 그 구성원이 민주 헌정질서를 파괴하는 불법·폭력 집회 ·시위를 개최하거나 주도적으로 참여하는 등의 사유로 보조금을 계속 지원하는 것이 관련 법령의 목적이나 보조금 지원의 취지 등 공익에 반한다고 인정되는 경우에 보조금의 지원을 중단할 수 있다고 보아야 한다.

다) 이러한 관점에서 원고나 그 구성원이 이 사건 사업이 계속지원사업으로 선정된 이후 불법·폭력 집회·시위를 개최하거나 주도적으로 참여하였는지에 관하여 살피건대, 앞서 든 각 증거들과 을 제8, 9호증(가지 번호 포함)의 각 기재 등에 나타난 아래의 사정들만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증기가 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유의 존재라는 실체적 요건도 갖추지 못하였다.

(1) 경찰청장이 2009. 2.경 작성한 "08년 불법폭력시위 관련단체 현황 통보" 의하면, 광우병국민대책회의(이하 "소외 단체"라 한다)가 2008. 5. 24.부터 같은 해 8. 15.까지 사이에 미국산 쇠고기 수입반대 촛불시위를 주도하였다는 이유로 불법·폭력시위 관련 단체로 분류되어 있고, 소외 단체의 홈페이지에 원고가 소외 단체의 1,842개 참여 단체들 중의 하나로 게시되어 있다.

(2) 서울중앙지방검찰청이 발간한 "수사백서, 美쇠고기 수입반대 불법폭력시위사건"을 보면, 촛불시위와 관련하여 ① 불법·폭력 시위의 주동 · 배후조종, ② 불법·폭력 시위의 전개, ③ 허위사실 유포, ④ 특정 언론사 업무방해 등의 사건 유형별로 가담자에 대한 수사 상황이 상세히 기재되어 있는데, 그 수사 대상자에 원고나 그 구성원이 포함되어 있다고 볼 만한 자료는 없다.

(3) 위 (2)항 기재 간행물에 기재된 촛불시위의 경과 과정에 의하면, 불법·폭력 시위가 2008. 5. 24.부터 본격화되었고, 원고는 그 이전인 2008. 5. 9.경 원고의 홈페이지 공지사항란에 "광우병 위험 미국산 쇠고기 전면 수입을 반대하는 국민대책회의 활동 함께 해요!"라는 제목하에 소외 단체의 4대 요구사항과 국민행동방안 및 계획을 게시하였다(다만 그 게시물에서 불법·폭력 집회·시위를 시사하거나 선동하는 내용은 찾아볼 수 없다).

(4) 소외 단체와 전국여성연대소식이라는 단체의 홈페이지에 2008, 6. 26. 개최된 "여성들의 쇠고기 보관 창고 앞 인간띠잇기" 시위와 관련된 게시물이 위 일자를 전후하여 게시되었고, 원고는 위 각 게시물 말미에 위 시위에 가담한 73개 여성단체 중의 하나로 기재되어 있다.

4) 따라서 이 사건 처분은 절차적 요건뿐만 아니라 실체적 요건도 갖추지 못하였으므로, 원고의 다른 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리 한 제1심 판결은 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.