수원지방법원 2013.1.17. 선고 2012구합9438 판결

나. 그런데, 이 사건 기존 사업장 주변이 점차 공장지대로 개발되자 원고의 사업장에서 발생하는 소음, 진동, 분진 등으로 인하여 민원이 발생하게 되었고, 이에 원고는 안 양시 A 일대의 토지 4,357㎡(이하 '이 사건 이전 예정부지'라고 한다)로 사업장 이전을 추진하게 되었다.

다. 원고는 2011. 10. 25. B으로부터 2011. 11. 2.까지 원고가 사업장부지 이전에 대한 변경허가를 받지 못하는 것을 해제조건으로 하여 6,520,742,000원에 이 사건 이전 예정부지를 매수하고, 같은 날 피고에게 '사업장 이전 협의 요청 건'이라는 제목으로 '이 사건 기존 사업장 주변의 민원 제기로 인하여 이 사건 이전 예정부지로 사업장을 이전하고자 하니 관련부서와 협의, 검토 후 회신하여 달라'는 취지의 문서를 제출하였다.

라. 피고는 2011. 11. 22. 원고에게 '건설폐기물 중간처리업 사업장 이전에 따른 회신'이라는 제목으로 '원고의 사업장 부지 이전에 대한 검토 의견을 붙임과 같이 회신하오니 해당 관련법에 따른 선행조치를 취하고, 이 사건 이전 예정부지의 진·출입로는 대형차량의 교행이 어려울 정도로 도로폭이 협소하여(5.5m) 인명피해가 우려되오니 대책을 강구하는 조건으로 이전을 허가합니다'라고 통지하면서(이하 '이 사건 허가통지'라고 한다), 위 허가통보에 가설건축물, 공작물 등 설치시 건축부서(구청 도시관리과)에 신고를 하고, 사업 시행 전에 대기환경보전법 제43조 규정에 의한 비산먼지 발생 사업신고, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제33조 제3항에 의한 폐수배출시설의 변경신고 등을 얻어야 한다는 내용의 관련부서(법) 준수사항을 첨부하였다.

마. 이에 원고는 2012. 2. 8. 이 사건 이전 예정부지에 관하여 소유권이전등기를 경료하였는데, 피고는 2012. 3. 21. 원고에게 이 사건 허가통지의 내용 중 "이전을 허가 합니다"라는 부분을 "이전이 가능합니다"로 정정한다고 통보하였다.

바. 그 후 원고는 2012. 4. 19. 피고의 요청에 따라 피고에게 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하 '건설폐기물법'이라고만 한다) 제22조 제1항에 따른 건설폐기물처리업 변경허가신청서를 제출하였고, 피고는 2012. 5. 7. 과 2012. 5. 30, 두 차례에 걸쳐 원고에게 이 사건 이전 예정부지 인근 안양천의 오염방지, 진입도로 확보 방안, 비산먼지 발생 억제 등에 대한 대책을 수립하여 변경허가 신청서류를 보완할 것을 요청하였고, 이에 따라 원고는 2012. 5. 25.과 2012. 6. 7. 피고에게 교통처리 계획도, 배수처리 계획도, 피해방지시설 개념도 등을 첨부한 보완조치계획을 제출하였다.

사. 피고는 2012. 6. 13. 원고에게 다음과 같은 이유로 원고의 건설폐기물 처리업 사업장 변경허가신청을 불허한다고 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

『이 사건 이전 예정부지 인근에는 매봉산(호계체육근린공원, 산책로, 매봉광장이 있음)과 우리 시의 명소이자 자랑인 자연형 하천(안양천) 및 주거지역이 위치하고 있는바, 이 사건 사업을 이전할 경우 예상되는 비산먼지 등의 환경오염 방지를 위하여 원고에게 두 차례에 걸쳐 폐기물 처리시설 및 야적장의 옥내화, 진입도로(동양교~호계교)의 교통 소통 문제, 폐기물 운반차량 운행 중 도로에 떨어지는 폐기물 잔재로 인한 안양천 오염 예방 대책 등에 대하여 대책을 마련할 것을 요구하였으나, 원고는 부지내 처리시설만 옥내화하고 그 외에 진입도로 오염예방을 위해 사업부지가 접해 있는 도로 외의 도로는 안양시에서 관리하여야 한다고 주장하는 등 미흡하게 대처하고 있으므로, 다중의 시민이 이용하는 이 사건 이전 예정부지 인근 매봉산, 안양천, 인근 주거지역의 환경오염 예방을 위하여 원고의 사업장 변경 허가신청을 불허한다.』

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 15호증, 을 제5호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 주위적 청구에 대한 판단

가. 당사자들의 주장 요지

원고는, 피고의 2011. 11. 22.자 이 사건 허가통지는 원고에 대한 건설폐기물 처리업 사업장 변경허가처분이고, 이 사건 처분은 이를 취소하는 것이어서 수익적 행정행위의 취소권 제한의 법리가 적용되는데, 이 사건의 경우 이미 발령된 수익적 행정행위를 취소할 수 있는 때에 해당되지 않으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

이에 대하여 피고는, 이 사건 허가통지는 원고의 의견조회에 대하여 해당 부서별로 사업장 이전이 가능한지 협의하여 그 의견을 회신한 공문에 불과할 뿐 건설폐기물 처리업 사업장 변경허가처분이 아니라고 주장한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 허가통지가 건설폐기물 처리업의 사업장 변경허가처분인지 여부

이 사건 처분의 적법 여부를 판단하기 위한 전제로 이 사건 허가통지가 건설폐기물 처리업의 사업장 변경허가처분인지에 관하여 본다.

건설폐기물법 시행규칙 제13조 제2항은 '법 제22조 제1항에 따라 변경허가를 받으려는 자는 별지 제11호 서식의 건설폐기물 처리업 변경허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 한다'고 규정하고 있으나 이는 행정청의 편의를 위한 규정에 불과하고 건설폐기물 처리업 변경허가신청은 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위라고 해석되므로 건설폐기물 처리업 변경허가를 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 건설폐기물 처리업 변경허가 신청으로 보아야 할 것이다(대법원 1995. 11. 7. 선고 94누10061 판결 참조).

앞서 본 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 원고는 2011. 10. 25. 피고에게 사업장을 이 사건 이전 예정부지로 이전하고자 하니 관련부서와 협의, 검토 후 회신하여 달라는 취지의 문서를 제출하였고, 이에 대하여 피고는 2011. 11. 22. 원고에게 관련법상의 선행조치 및 사업장부지 진·출입로에 대한 사고 방지 대책 마련 등을 조건으로 이전을 허가한다는 취지의 이 사건 허가통지를 하고, 그 이후 원고에게 건설폐기물 처리업 변경허가신청서 및 보완 서류 제출을 요구하여 이를 제출받았는바, 이 사건 허가통지의 문언, 피고가 이 사건 허가통지를 하기에 이른 경위, 이 사건 허가통지 이후의 정황 등을 종합하면, 이 사건 허가통지는 단순한 협의 회신 공문이 아니라 원고에 대한 건설폐기물 처리업 사업장 변경허가처분이라고 봄이 상당하다.

(2) 이 사건 처분의 적법 여부

(가) 이 사건에 적용될 법리 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요. 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 참조)

(나) 인정사실

갑 제6, 10, 11, 13, 19, 20, 21호증, 을 제6, 7호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 한국건설자원협회장에 대한 각 사실조회결과, 이 법원의 검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

○ 이 사건 기존 사업장과 이전 예정부지의 용도지역은 모두 자연녹지지역이고, 이 사건 기존 사업장 인근에는 신축된 15층 규모의 아파트형 공장 및 다수의 공장들이 존재하고 있다. 한편, 이 사건 이전 예정부지는 과거 자동차운전학원으로 이용되던 부지로 외곽순환도로 고가도로의 아래에 위치해 있고, 좌측에는 차고지 및 장례식장이 위치해 있다.

○ 이 사건 이전 예정부지 인근 안양시 동안구 호계2동 314-3 토지 일원에 366,605㎡ 규모의 호계공원이 위치해 있고, 이 사건 이전 예정부지와 외곽순환도로 고가도로 사이에 호계공원의 일부인 매봉광장이 있는데, 매봉광장에서 이 사건 이전 예정부지가 내려다 보이며, 그 고도차이는 54.3m이다.

이 사건 이전 예정부지 앞으로 안양천이 지나가고 있고, 안양천 건너편에는 다수의 공장들이 존재하며, 이 사건 이전 예정부지 근처에 덕원아파트와 삼호수정 아파트 등 일부 주거지역이 존재하나 위 주거지역은 매봉광장, 안양천 등에 의해 이 사건 이전 예정부지와는 지역적으로 단절되어 있다.

○ 원고는 비산먼지 방지대책으로 처리시설별로 옥내화시설(H빔, 칼라강판)을 설치하고, 벨트 콘베이어에 덮개를 설치하며, 폐기물보관장과 순환골재 보관장에 살수장치를 설치하고, 사업지 외곽 경계에 방음벽과 분진망을 설치하는 등의 대책을 마련하였고, 안양천의 오염방지 대책으로 도로변을 따라 트렌치를 설치하고, 오염물질을 3단계로 걸러주는 스크린 맨홀을 설치하며, 충분한 살수 및 철저한 세륜을 실시하는 등의 대책을 마련하였다.

○ 전국에 있는 318개의 폐기물 중간처리업 사업장 중 사업장 전체를 옥내화한 곳은 한군데도 없고, 처리시설(파쇄기, 스크린)에 한해 부분적으로 옥내화를 시행한 사업장은 9군데가 있다.

(다) 판단

이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 이전 예정부지의 용도지역은 자연녹지지역으로 관련법령상 폐기물 처리시설의 입지에 제한이 없는 점, ②) 이 사건 이전 예정부지는 매봉산의 서쪽 끝에 위치하여 호계공원과는 매봉산에 의해 지역적으로 단절되어 있어 서로 가시권 내에 있지 아니하고, 매봉광장에서 이 사건 이전 예정부지가 내려다보이기는 하나 고도차이가 있어 소음 및 비산먼지의 직접적인 영향을 받지는 않을 것으로 보이는 점, 3 이 사건 이전 예정부지 인근에는 주거지역이 많지 않고, 일부 존재하는 주거지역은 지형지물에 의하여 지역적으로 단절되어 있는 점, ③ 건설폐기물 처리업의 불허가는 법령에 근거하여야 하고, 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려할 수 없는 점, ④ 원고가 마련한 환경오염 방지대책이 관계법령이 요구하는 정도에 현저히 미달한다고 보기 어려운 반면, 이 사건 처분이 유지될 경우 원고는 이 사건 이전 예정부지 매입대금 등 막대한 손해를 입을 것이 예상되는 점, ⑤ 건설폐기물법 시행령 제14조 제1호에 따르면 건설폐기물 처리업의 허가조건으로 비산먼지 및 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치를 취할 것을 허가조건 중의 하나로 들고 있을 뿐 건설폐기물 중간 처리시설 및 야적장 전체의 옥내화를 요구할 법령상의 근거는 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 이미 발령한 건설폐기물처리업 사업장 변경허가처분을 철회하는 처분으로 그로 인한 공익상의 필요보다 상대방인 원고가 입는 불이익이 막대하여 재량권의 한계를 일탈한 것이어서 위법하다.

따라서, 원고의 위 주장은 이유 있고, 이 사건 처분은 수익적 행정처분의 취소 또는 철회의 한계를 위반한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다.

결론

그렇다면, 원고의 주위적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.