2012구합3656 전원개발사업실시계획승인처분취소

1. 케이비부동산신탁 주식회사

2. 농심개발 주식회사

3. A

4. B

5. C.

6. D

7. E.

8. F

9. G

1. H

2. I

3. J

4. K

5. L

6. M

7. N

8. O

9. P

지식경제부장관

한국전력공사

2013. 6. 25.

2013. 8. 27.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용 중 원고보조참가로 인한 비용은 원고보조참가인들이, 나머지 비용(피고보조참가로 인한 부분 포함)은 원고들이 각 부담한다.

피고가 2012. 8. 22. 피고보조참가인에 대하여 한 전원개발사업실시계획승인처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고보조참가인은 수도권 및 경기 북부 지역의 급증하는 전력수요에 대처하기 위하여 경기도 가평군, 포천시, 강원도 홍천군, 춘천시 일원에 사용전압 765kV, 길이 65,098m의 송전선로 및 이를 지지하는 175기의 철탑을 건설하는 내용의 전원개발사업(345kV 신가평 ~신포천 송전선로 건설사업, 이하 '이 사건 전원개발사업'이라 한다)의 실시계획을 작성한 다음 2006, 11.경 피고에게 승인을 신청하였고, 피고는 2008. 9. 25. 이 사건 전원개발사업의 실시계획을 승인하고, 2008, 10. 8. 지식경제부 고시 제2008 144호로 그 승인내용을 고시하였다(이하 '종전 승인처분'이라 한다).

나. 포천시 일동면 기산리 599-4 일원 면적 합계 83,780㎢에 대하여 온천개발을 통한 콘도미니엄, 워터파크, 골프장, 컨벤션센터 등이 갖추어진 온천 테마 복합리조츠 단지 개발 사업을 추진 중이던 주식회사 일동온천리조트, 주식회사 한우리월드리조트, 주식회사 기산레저개발은 피고를 상대로 서울행정법원 2008구합50476호로 종전 승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2009. 9. 3. 청구가 기각되었다.

다. 주식회사 일동온천리조트, 주식회사 한우리월드리조트, 주식회사 기산레저개발은 이에 불복하여 서울고등법원 2009누29822호로 항소하였는데, 위 법원은 2010. 9. 2.' '피고보조참가인이 제출한 환경영향평가서 초안은 포천시 일동면 주민들에 대하여 공람·공고 및 설명회 등 의견수렴 절차를 거치지 아니하였다'는 이유로 종전 승인처분 중 송전탑 번호 119 내지 141의 7,805m 구간에 대한 건설사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 부분을 취소하는 판결을 선고하였고(이하 '종전 판결'이라 한다), 종전 판결은 상고심(대법원 2010두22832호)을 거쳐 그대로 확정되었다.

라. 피고보조참가인은 이 사건 사업에 대하여 새로운 환경영향평가를 실시한 다음 환경영향평가서 초안을 마련하여 2012. 1. 31.부터 2012. 4. 10.까지 60일간 주민공람을 실시하였다. 그 과정에서 피고보조참가인은 2012. 2. 8. 일동면사무소에서 1차 주민설명회를, 2012. 3. 8. 유동2리 마을회관에서 2차 주민설명회를 각 개최하고자 하였는데 모두 무산되었다. 이에 피고보조참가인은 2012. 3. 16. 일간신문과 지역신문에 주민설명회를 생략한다는 내용의 공고를 하였다.

마. 피고보조참가인은 2012. 4. 16, 피고에게 전원개발사업 실시계획 승인신청을 한 후 인근 주민들의 요구에 따라 2012. 4. 27. 및 2012, 5. 25, 두 차례에 걸쳐 공청회를 개최하고자 하였으나 주민설명회와 마찬가지로 모두 무산되었다. 이에 피고보조참가인은 2012. 6. 22. 일간신문과 지역신문에 공청회를 생략하고 같은 날부터 2012. 7. 5.까지 주민의견서를 제출받겠다는 내용의 공고를 하였다.

바. 한편 피고보조참가인은 제2차 공청회가 개최되기 전인 2012. 5. 21. 피고에게 환경영향평가서 본안을 제출한 데 이어 2012. 7. 10. 피고에게 같은 해 7. 5.까지 서면으로 제출된 주민의견서를 반영한 환경영향평가 보완서를 제출하였고, 같은 해 7. 26. 환경영향평가 협의를 완료하였다.

사. 이에 피고는 2012. 8. 22. 이 사건 사업의 실시계획을 승인(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하고, 같은 해 8. 28. 지식경제부 고시 제2012-204호로 그 승인내용을 고시하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5, 6, 7호증, 을 제1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들 및 원고보조참가인들의 주장

(1) 절차 위반

(가) 이 사건 사업 구간에 대하여 환경영향평가를 실시하면서 주민설명회, 공청회 등 주민의견수렴 절차를 전혀 이행하지 않았고, 심지어 공청회를 개최하기 전에 피고보조참가인은 피고에게 환경영향평가서 본안을 제출함으로써 피고보조참가인은 주민의견수렴의 의사가 없었다고 할 것인바, 이 사건 처분은 주민의견수렴절차를 위반하였다.

(나) 포천시장이 이 사건 사업에 대하여 반대 의견을 표명하였는데, 피고보조참가인은 이를 반영하지 않은 채 이 사건 처분을 득하였다.

(다) 종전 승인처분이 종전 판결로 취소 확정된 이상 그 송전탑 부지에 대한 수용절차도 소급하여 무효가 되었으므로, 피고보조참가인은 그 부지에 대하여 재수용절차를 거쳐야 함에도 이에 대한 절차를 거치지 아니하였다.

(라) 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서는 2012. 1. 9.부터 이틀간의 동·식물 및 식생에 대한 현장조사를 토대로 작성되었는데, 혹한기에 단지 이틀에 걸친 조사만으로는 이 사건 사업에 대한 환경영향평가가 부실할 수밖에 없고, 특히 위 환경영향평가서에는 백두대간 보호에 관한 법률 등에 기한 환경영향평가 가이드라인에 위반되는 사항이 반영되어 있을 뿐만 아니라, 경사도가 가장 가파른 안이 채택되고, 소음 등에 관한 평가가 전혀 기재되지 않았는바, 위 환경영향평가는 부적합 내지 부실하다고 볼 수 있다.

(2) 비례의 원칙 위반

이 사건 사업에 기한 송전선로 경과지 중 최종안으로 채택된 안은 종전 승인처분 당시 주민들의 피해가 가장 많이 예상되어 이 사건 전원개발사업에 관한 환경영향평가서 초안 작성 당시 후순위 안에 불과한 것이었는바, 피고보조참가인은 주민 누구도 반대의견을 제시하지 않는 다른 대안을 채택하지 않고 굳이 위 안을 고수하는 것은 그에 따라 시행될 이 사건 사업으로 인하여 입게 될 원고들의 피해에 비추어 볼 때 비례의 원칙을 위반한 것으로 볼 수 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 종전 판결에서 이 사건 전원개발사업 중 이 사건 사업 부분에 관한 환경영향평가에 대하여 주민 의견수렴 절차를 거치지 않았음을 이유로 위 사업 부분이 취소되자, 피고보조참가인은 2011. 12.경부터 이 사건 사업에 대하여 새로운 환경영향평가를 착수하여 2012. 1. 25. 환경영향평가서 초안을 마련하였다. 위 초안에서는 '대안 1'은 체육시설인 필로스 골프장과 일동레이크 골프장, 칸리조트 사이의 임야 지역을 통과하여 일동면 길명리 북측을 통과하는 길이 7.8km의 송전선로와 23기(송전탑 번호 119호 ~ 141호)의 송전탑을 건설하는 계획이고, '대안 2'는 청계산 남측 하단부를 경유하여 청계저수지, 일동명 시가화 지역 북측을 우회하여 금주산 능선 하단부를 통과하는 길이 9.5km의 송전선로와 30기의 송전탑을 건설하는 계획이며, '대안 3'은 원통산 정상부와 능선부를 지나 유동리 마을 근접 및 37번 국도를 통과하는 길이 8.6km의 송전선로와 25기의 송전탑을 건설하는 계획이었다.

(2) 피고보조참가인은 필로스 골프장, 일동레이크 골프장 및 칸리조트 외곽을 통과하고 47번 국도변, 취락지역의 가옥이 근접하여 민원이 발생할 가능성이 있다는 단점이 있지만, 군부대지역(8사단) 경유로 주거지역 경과구간을 단축하고 경과지 직선화로 산림훼손 및 환경피해가 상대적으로 적다는 장점이 있는 대안 1을 최적안으로 선택하고, 2012. 1. 31.부터 같은 해 4. 10.까지 60일간 위 환경영향평가서 초안의 대안 1에 대한 주민공람을 실시하였다.

(3) 피고보조참가인은 주민공람기간 중인 2012. 2. 8. 일동면사무소 강당에서 주민설 명회를 개최하고자 하였는데, 개최 당일 일동면사무소 1층 현관 앞에서의 일동면 철탑설 치반대대책위(이하 '반대대책위'라 한다) 주축으로 된 인근 주민들의 플래카드, 피켓 등을 이용한 집단시위가 있었고, 이러한 원인 등으로 주민들이 위 주민설명회에 불참하게 됨에 따라 위 주민설명회는 무산되었다.

(4) 이후 피고보조참가인은 2012. 3. 8. 포천시 유동2리 마을회관에서 2차 주민설명회를 개최하고자 하였는데, 인근 주민들은 위 마을회관 앞에서 피고보조참가인 측에게 일방적으로 이 사건 사업 시행을 전달하는 목적의 주민설명회에는 참석할 수 없다는 등의 이유로 위 2차 주민설명회에 불참함에 따라 이 역시 무산되었다.

(5) 이후 인근 주민들의 요구에 따라 피고보조참가인은 2012. 4. 27. 포천시 일동면에 위치한 포천시 여성회관에서 공청회를 개최하고자 하였는데, 2차례에 걸친 주민설명회와 마찬가지로 반대대책위를 비롯한 인근 주민들의 피켓 등을 이용한 시위가 있었고, 이러한 원인 등으로 주민들이 공청회에 불참하게 됨에 따라 위 공청회는 무산되었다.

(6) 이후 피고보조참가인은 2012. 5. 25. 포천시 일동면에 위치한 농협3층 예식장에서 2차 공청회를 개최하고자 하였는데, 인근 주민들은 피고보조참가인이 2012. 5. 21. 피고에게 환경영향평가서 본안을 제출한 이상 2차 공청회는 실익이 없다며 불참하게 됨에 따라 위 2차 공청회 역시 무산되었다.

(7) 한편 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서는 2012. 5. 21. 피고에게 제출된 본안과 2012. 7. 10. 주민의견서를 반영하여 추가로 제출된 보완서로 구성되어 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제2, 3, 8호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 증인 Q의 일부 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 절차 위반 여부

(가) 환경영향평가법 제13조는, 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략 환경영향평가서 초안을 공고 · 공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 하지만(제1항), 책임질 수 없는 사유로 설명회나 공청회가 정상적으로 진행되지 못하는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 설명회나 공청회를 개최하지 아니할 수 있다(제3항)고 규정하고 있다. 이에 근거한 같은 법 시행령 제18조는 설명회나 공청회가 주민 등의 개최 방해 등의 사유로 개최되지 못하거나(공청회의 경우에는 2회 이상) 개최되더라도 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 이를 생략할 수 있고(제1항), 이 경우 일간신문과 지역신문에 설명회나 공청회를 생략하게 된 사유 등을 1회 이상 공고하며 공청회를 생략한 경우에는 의견제출 시기 및 방법을 공고하는 등의 조치를 취하여야 하며, 그 밖의 방법으로 주민 등의 의견을 듣기 위하여 성실히 노력하여야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 나아가 같은 법 제25조는 사업자는 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 하는데, (제1항), 이 때 주민 등의 수렴 절차에 관하여는 제13조의 규정을 준용한다(제2항)고 규정하고 있다.

위와 같은 관련 규정을 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 피고보조참가인이 종전 판결 이후 이 사건 사업에 대하여 새로운 환경영향평가를 실시하고 환경영향평가서 초안을 마련하여 60일간의 주민공람절차를 거친 점, ② 그 과정에서 피고보조참가인이 위 환경영향평가서 초안에 대하여 각각 두 차례씩 주민설명회와 공청회를 개최하고자 하였으나 이 사건 사업을 반대하는 주민들의 방해 등으로 주민설명회와 공청회가 모두 무산되었다고 볼 수 있는 점, ③ 이에 피고보조참가인이 일간신문과 지역신문에 주민설명회와 공청회의 생략을 공고하였고 아울러 그 공고에서 주민의견서의 제출시기와 방법을 함께 공고한 점 등을 종합하여 보면, 주민설명회와 공청회는 피고보조참가인이 책임질 수 없는 사유 때문에 정상적으로 진행되지 못하였다고 봄이 상당하고, 그 이후 피고보조참가인이 그 사정을 일간신문 등에 공고하고 별도로 주민들의 의견 제출을 받는 등 법령에 정해진 절차를 준수한 것으로 보이므로, 이 부분에 있어서 절차상의 하자가 존재한다고 보기 어렵다.

(나) 그리고 원고들 및 원고보조참가인들의 주장과 같이 포천시장이 피고보조참가인에게 이 사건 사업에 대하여 반대의견을 표명하였다 하더라도 환경영향평가법의 제 규정상 피고보조참가인이 포천시장의 반대의견에 기속되는 것은 아니고, 오히려 갑 제9호증의 기재에 의하면, 포천시장은 이 사건 전원개발사업이 추진됨에 있어 어떠한 송전선로 경과지가 채택되더라도 그에 기한 이해관계자들의 반대에 부딪칠 수밖에 없기 때문에 이 사건 사업 구간에서 다른 구간으로 경과지를 변경하는 것은 통과지역간의 상충된 이해관계 대립으로 더 큰 논란과 갈등이 발생할 것이라는 취지의 입장을 밝힌 사실이 확인될 뿐이다.

(다) 또한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제48조 제1항, 제91조에 의하면, 사용 토지나 물건의 경우 사업시행자는 토지나 물건의 사용기간이 끝났을 때나 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 사용할 수 없게 되었을 때에는 지체 없이 그 토지나 물건의 소유자 또는 그 승계인에게 반환하여야 하지만, 취득한 토지의 경우에는 종전 토지 소유자 또는 그 포괄승계인이 일정한 요건에 따라 환매를 청구할 수 있을 뿐이므로, 종전 승인처분이 취소되었다고 하더라도 피고보조참가인이 취득한 토지를 취득 당시 토지소유자 또는 그 포괄승계인에게 반환하고 이 사건 처분에 따라 재수용하여야 한다고 볼 수 없다.

(라) 그리고 위 인정사실, 을 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ①) 피고보조참가인이 비록 제2차 공청회가 개최되기 전에 피고에게 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서 초안을 본안으로 제출하였지만, 그 이후 제출된 주민의견서 등을 일부 반영하여 환경영향평가 보완서를 작성하여 이를 피고에게 추가로 제출한 점, ② 원고 주장과 같이 2012. 1. 9.부터 2012. 1. 10.까지 양일간에 걸쳐서만 환경영향평가조사가 이루어졌다 하더라도, 동·식물에 대한 조사가 부실하게 이루어졌다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 피고보조참가인은 본래의 조사기간 외 2012. 4. 18.부터 3일간에 걸쳐서 추가 조사도 실시한 것으로 보여 위 환경영향평가조사가 부실하였다고 보기 어려운 점, ③ 백두대간 보호에 관한 법률 제7조 제1항 2호 및 같은 법 시행령 제8조 제1항 제1호에 의하면, 백두대간보호지역에서 송전탑은 설치가 가능할 뿐만 아니라 위 환경영향평가서에 의하면 이 사건 사업 구간은 백두대간보호지역에 해당하지도 않는 것으로 나타나, 위 환경영향평가서가 위 법률에 저촉된 바는 없는 것으로 보이는 점, ④ 이 사건 사업 구간의 평균경사도가 다른 대안들보다의 것보다 높다고 보이더라도, 위 환경영향평가서 본안(을 제2호증 193쪽)에 의하면 이 사건 사업 구간에 평균경사도가 25°를 초과하는 철탑이 없는 것으로 기재되어 있고, 달리 위 평균경사도가 25°를 초과하는 철탑이 존재한다는 정황을 밝힐 어떠한 증거도 현출되지 않아, 원고들 주장과 같이 위 환경영향평가서가 산지관리법 등에 위반되는 사항은 없는 것으로 보이는 점, ⑤ 위 환경영향평가서에 소음, 진동 등과 관련한 조사항목도 그 작성기준에 맞게 충실히 기재되어 있는 점 등의 사정이 인정되고, 이에다가 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소가 됨에 그칠 뿐 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라는 법리(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)에 비추어 보면, 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서의 작성·제출이 이 사건 사업의 취소사유에 해당할 정도의 절차상 하자가 존재한다고 보기 어렵다.

(마) 따라서 원고들 및 원고보조참가인들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 재량권 일탈·남용 정부의 전력수급 기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획에 의하면 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니며, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한, 그 행정계획 결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것인바, 위 인정사실, 을 제19호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①0 이 사건 전원개발사업은 국가 전체의 전력수급계획에 입각하여 수도권 및 경기 북부 지역의 급증하는 전력수요에 대비한 안정적인 전력공급을 그 사업목적으로 하고 있는 점, ② 피고보조참가인이 대안 1을 선택하게 된 이유는 일동면 주민들의 의견을 일부 반영하기 위한 것이고 이에 따라 군부대 지역(8사단)을 경유함으로써 주거 지역의 경과 구간을 최소화하고 경과지를 직선화하여 산림훼손 및 환경피해를 줄일 수 있을 것으로 보이는 점, ③ 고압 송전로의 통과에 따른 경과지 및 철탑 건립 부지의 선정 등에는 그 예상 후보지의 주민 및 토지 소유자 등 다수의 이해관계가 맞물려 있는 것이 일반적이고, 특히 전원개발사업은 전력에 관한 고도의 기술적인 검토 결과 등을 다각적으로 고려하여 전원개발사업자인 피고보조참가인이 수립· 작성한 실시계획으로 보이는 점, ④ 이 사건 사업으로 인하여 원고들이 입게 될 손해는 특별한 사정이 없는 한 토지수용절차 등을 거쳐 금전으로 보상될 수 있는 손해로 보일 뿐만 아니라, 이 사건 사업에서와 같이 345kV 송전선 직하 지상 1m 높이에서의 전자계는 평균 2.9uT(마이크로 테슬라), 최대 12.5T로 측정되는데, 이는 세계보건기구의 환경보건기준이자 산업자원부 고시 제2006-65호에 따른 전기설비기술기준인 83.3uT에 현저히 낮은 수치여서 전자계로 인한 인근 주민들의 생활권 침해는 경미할 것으로 보이는 점, ⑤ 원고들은 피고보조참가인이 환경영향평가서 초안의 대안 1을 최적안으로 선택하더라도 일부 송전탑(송전탑 번호 127호 ~ 130호)을 이 사건 사업구간의 외곽에 설치함으로써 원고들과 인근 토지소유자들의 재산권 침해를 최소화할 수 있다고 주장하나, 이에 의할 경우 그로 인한 또 다른 민원이 야기될 우려가 상당한 점 등을 고려하여 보면, 원고들 및 원고보조참가인들이 주장하는 여러 사정을 참작하더라도 대안 1을 최적안으로 선택한 피고보조참가인의 이 사건 사업 실시계획이나 피고의 이 사건 처분이 공익과 사익을 비교·교량하지 아니하였다거나 비교 · 교량을 하였다고 하더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 원고들의 이익을 과도하게 침해함으로서 비례원칙을 위배하였다고 보기 어렵고, 피고의 이 사건 처분을 통하여 달성되는 공익이 이 때문에 원고들이 입게 될 불이익보다 작다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 따라서 원고들 및 원고보조참가인들의 위 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김수천

판사송종환

판사김유정