서울행정법원 2013.3.19. 선고 2012구합31311 판결

가. 원고 주식회사 일동온천리조트는 포천시 일동면 기산리 599-4 일원의 83,780m²에 온천 개발을 통한 콘도미니엄, 워터파크, 골프장 및 컨벤션센터 등이 갖추어진 온천테마 복합리조트 단지의 개발 사업(이하 '이 사건 개발 사업'이라고 한다)을 추진하는 시행사이고, 원고 주식회사 한우리월드리조트는 이 사건 개발 사업을 진행할 목적으로 자금을 대출받은 주식회사 우리은행과 합작으로 설립한 프로젝트 파이낸싱(Project Financing) 법인이며, 원고 주식회사 기산레저개발은 이 사건 개발 사업 중 골프장 개발을 담당하는 법인이다.

나. 참가인은 수도권 및 경기 북부 지역의 급증하는 전력수요에 대처하고 수도권 환상망(環狀網) 구성으로 안정적인 전력수급과 공급신뢰도 증대로 산업발전과 생활수준 향상을 도모하기 위하여 경기도 가평군 하면 하판리부터 포천시 일동면 길명리까지의 구간에 길이 7.805km의 송전선로와 이를 지지하는 23기의 송전탑(송전탑 번호 119호 ~ 141호)을 건설하는 내용의 전원개발사업(이하 '이 사건 쟁점사업'이라고 한다) 실시계획을 작성한 다음 2012. 4. 16. 피고에게 그에 대한 승인신청을 하였다. 피고는 같은 해 8. 27. 이 사건 쟁점사업의 실시계획을 승인하고, 같은 달 28일 지식경제부 고시 제2012-204호로 이를 고시하였다(갑 제4호증 참조, 이하 '이 사건 승인처분'이라고 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 승인처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 절차상의 하자

참가인이 피고에게 이 사건 쟁점사업 실시계획의 승인신청을 하는 과정에서 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견 등 수렴절차를 제대로 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 공청회를 개최하기 전에 환경영향평가서 본안을 제출함으로써 그 이후에 제출된 주민의견을 위 환경영향평가서 본안에 제대로 반영하지 아니하였음에도 피고가 이에 대하여 이 사건 승인처분을 하였는바, 이는 환경영향평가법 제25조, 같은 법 시행령 제43조, 전원개발촉진법 제5조의2 등을 위반한 것이다.

또한, 아래 다의 1항 기재 종전 승인처분이 같은 2)항 기재의 종전 판결로 취소된 만큼 송전탑 부지에 대한 수용절차도 소급하여 무효가 되었으므로 참가인은 위 부지에 대하여 재수용 절차를 거쳐야 함에도 그와 같은 절차를 거치지 아니하였다.

2) 재량권 일탈·남용

원고들은 약 1,500억 원 가량을 투입하여 이 사건 개발 사업을 위한 부지 매입을 완료하고, 콘도미니엄, 워터파크, 스파, 컨벤션 센터 등 대부분의 시설을 완공한 상태로서 이 사건 쟁점사업이 진행될 경우 송전선로와 송전탑이 이 사건 개발 사업 부지를 통과하게 됨에 따라 이 사건 개발 사업의 추진에 막대한 지장을 초래함은 물론이고, 원고들에게 엄청난 금전적인 손해를 가져올 것이 명백한 점, 참가인이 환경영향평가서 초안에서 최적으로 선택한 대안 1이 대안 3에 비하여 합리적이라고 볼 만한 근거가 없을 뿐만 아니라, 대안 1은 이 사건 개발 사업 부지는 물론이고 인근의 위락시설(필로스 골프장, 일동레이크 골프장)을 모두 관통하고 있어 미관을 크게 해치고 원고들을 비롯한 위락시설 운영자에게 엄청난 타격을 주는 반면[설령 대안 1을 선택하더라도 일부 송전탑(송전탑 번호 127호 ~ 130호)을 경기 가평군 일동면 기산리 산 117, 같은 리 산 2-1, 같은 리 산 107-1의 외곽에 설치함으로써 원고들과 인근 토지소유자들의 재산권 침해를 최소화할 수 있다], 대안 3은 대부분의 송전탑이 농경지와 임야에 설치되어 위와 같은 피해를 최소화하여 사회·경제적인 피해를 줄일 수 있는 장점이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 승인처분은 공익과 사익을 비교 · 교량하지 아니하였다거나 비교 · 교량을 하였다고 하더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 원고들의 이익을 과도하게 침해함으로서 비례원칙을 위배하였거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 참가인은 이 사건 쟁점사업을 포함하여 경기도 가평군, 포천시, 강원도 홍천군, 춘천시 일원에 사용전압 765kV, 길이 65,098km의 송전선로와 이를 지지하는 175기의 송전탑을 건설하는 내용의 전원개발사업(345kV 신가평 ~ 신포천 송전선로 건설사업, 이하 '이 사건 전원개발사업'이라고 한다)의 실시계획을 작성한 다음 2006. 11. 경피고에게 그에 대한 승인을 신청하였다. 피고는 2008. 9. 25. 이 사건 전원개발사업의 실시계획을 승인하고 같은 해 10. 8. 지식경제부 고시 제2008-144호로 그 승인내용을 고시하였다(이하 '종전 승인처분'이라고 한다).

2) 원고들은 2008. 12.24. 피고를 상대로 이 법원 2008구합50476호로 종전 승인 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2009. 9. 3. 원고들의 청구를 기각하였다. 원고들은 이에 불복하여 서울고등법원 2009-29822호로 항소하였는데, 위 법원은 2010. 9. 2. '참가인이 제출한 환경영향평가서 초안은 포천시 일동면 주민들에 대하여 공람·공고 및 설명회 등 의견수렴 절차를 거치지 아니하였다'는 이유로 종전 승인처분 중 이 사건 쟁점사업 부분을 취소하는 판결을 선고하였고(이하 '종전 판결'이라고 한다), 종전 판결은 상고심(대법원 2010두22832호)을 거쳐 그대로 확정되었다.

3) 이에 참가인은 이 사건 쟁점사업에 대하여 새로운 환경영향평가를 실시한 다음 환경영향평가서 초안을 마련하였는데, 그 중 '대안 1'은 체육시설인 필로스 골프장과 일동레이크 골프장, 칸리조트 사이의 임야 지역을 통과하여 일동면 길명리 북측을 통과하는 길이 7.8km의 송전선로와 23기(송전탑 번호 119호 ~ 141호)의 송전탑을 건설하는 계획이고, '대안 2'는 청계산 남측 하단부를 경유하여 청계저수지, 일동명 시가화 지역 북측을 우회하여 금주산 능선 하단부를 통과하는 길이 9.5km의 송전선로와 30기의 송전탑을 건설하는 계획이며, '대안 3'은 원통산 정상부와 능선부를 지나 유동리 마을 근접 및 37번 국도를 통과하는 길이 8.6km의 송전선로와 25기의 송전탑을 건설하는 계획이었다.

4) 참가인은 필로스 골프장, 일동레이크 골프장 및 칸리조트 외곽을 통과하고 47번 국도변, 취락지역의 가옥이 근접하여 민원이 발생할 가능성이 있다는 단점이 있지만, 군 부대지역(8사단) 경유로 주거지역 경과구간을 단축하고 경과지 직선화로 산림훼손 및 환경피해가 상대적으로 적다는 장점이 있는 대안 1을 최적안으로 선택하고, 2012. 1. 31.부터 같은 해 4. 10.까지 60일간 위 환경영향평가서 초안의 대안 1에 대한 주민공람을 실시하였다.

5) 그 과정에서 참가인은 2012. 2. 8.(1차)과 같은 해 3. 8.(2차) 두 차례에 걸쳐 주민설명회를 개최하였으나 이 사건 쟁점사업을 반대하는 일동면 주민 등의 반대로 위 주민설명회가 무산되었다. 이에 참가인은 같은 달 16일 일간신문과 지역신문에 주민설 명회를 생략한다는 내용의 공고를 하였다.

6) 이어 참가인은 2012. 4. 16. 피고에게 이 사건 쟁점사업 실시계획의 승인신청을 한 후 인근 주민들의 요구에 따라 다시 같은 달 27일(1차)과 같은 해 5. 25.(2차) 두 차례에 걸쳐 주민공청회를 개최하였으나, 주민설명회와 마찬가지로 이 사건 쟁점사업을 반대하는 일동면 주민 등의 방해로 위 주민공청회가 무산되었다. 이에 참가인은 같은 해 6. 22. 일간신문과 지역신문에 공청회를 생략하고 같은 날부터 같은 해 7. 5.까지 주민의견서를 제출받겠다는 내용의 공고를 하였다.

7) 한편 참가인은 제2차 공청회가 개최되기 전인 2012. 5. 21. 피고에게 환경영향평가서 본안을 제출한 데 이어 같은 해 7. 10. 피고에게 같은 달 5일까지 서면으로 제출된 주민의견서를 반영한 환경영향평가 보완서를 제출하였고, 같은 달 26일 환경영향평가 협의를 완료하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제3호증, 갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제7호증의 1, 2, 갑 제8, 9호증, 갑 제11호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2 내지 5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제7, 8호증, 을 제9, 10호증의 각 1 내지 4, 을 제11호증의 1, 2, 을 제12호증, 을 제13호증의 1 내지 4, 을 제14, 15호증, 을 제16호증의 1, 2, 을 제17호증의 1 내지 9, 을 제18, 19호증, 을 제20호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지라, 판단

1) 절차상의 하자 여부

가) 환경영향평가법 제13조는, 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략 환경영향평가서 초안을 공고·공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 하지만(제1항), 책임질 수 없는 사유로 설명회나 공청회가 정상적으로 진행되지 못하는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 설명회나 공청회를 개최하지 아니할 수 있다(제3항)고 규정하고 있다. 이에 근거한 같은 법 시행령 제18조는 설명회나 공청회가 주민 등의 개최 방해 등의 사유로 개최되지 못하거나(공청회의 경우에는 2회 이상) 개최되더라도 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 이를 생략할 수 있고(제1항), 이 경우 일간신문과 지역신문에 설명회나 공청회를 생략하게 된 사유 등을 1회 이상 공고하며 공청회를 생략한 경우에는 의견제출 시기 및 방법을 공고하는 등의 조치를 취하여야 하며, 그 밖의 방법으로 주민 등의 의견을 듣기 위하여 성실히 노력하여야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 나아가 같은 법 제25조는 사업자는 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 하는데, (제1항), 이 때 주민 등의 수렴 절차에 관하여는 제13조의 규정을 준용한다(제2항)고 규정하고 있다.

위와 같은 관련 규정을 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 참가인이 종전 판결 이후 이 사건 쟁점사업에 대하여 새로운 환경영향평가를 실시하고 환경영향평가서 초안을 마련하여 주민공람절차를 거친 점, ② 그 과정에서 참가인이 위 환경영향평가서 초안에 대하여 각각 두 차례씩 주민설명회와 공청회를 개최하였으나 이 사건 쟁점사업을 반대하는 주민 등의 방해로 주민설명회와 공청회가 모두 무산된 점, ③ 이에 참가인이 일간신문과 지역신문에 주민설명회와 공청회의 생략을 공고하였고 아울러 그 공고에서 주민의견서의 제출시기와 방법을 함께 공고한 점 등을 종합하면, 주민설명회와 공청회는 참가인이 책임질 수 없는 사유 때문에 정상적으로 진행되지 못하였고, 그 이후 참가인이 그 사정을 일간신문 등에 공고하고 별도로 주민들의 의견 제출을 받는 등 법령에 정해진 절차를 준수한 것으로 보이므로, 이 부분에 있어서 절차상의 하자가 존재한다고 보기 어렵다.

나) 그리고 참가인이 공청회를 개최하기 전에 이 사건 쟁점사업 실시계획의 승인신청을 하였다고 하더라도, 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 소정의 '사업시행계획의 열람 및 설명회'를 통하여 주민 등의 의견을 들으려고 조치한 이상 공청회를 미리 개최하지 아니하였다는 이유만으로 같은 조항이 정한 절차를 위반하였다고 보기도 어렵다.

다) 또한, 환경영향평가법 제17조 제3항은 '환경부장관은 전략 환경영향평가서를 검토한 결과 전략 환경영향평가서 또는 계획 등을 보완 조정할 필요가 있는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 전략 환경영향평가 대상계획을 수립하려는 행정기관의 장에게 전략 환경영향평가서 또는 해당 계획의 보완 조정을 요청하거나 보완·조정을 전략 환경영향평가 대상계획을 제안하는 자 등에게 요구할 것을 요청할 수 있다.

고 규정하고 있고, 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정 제29조는 '사업자 또는 승인기관의 장은 협의 요청된 평가서 등의 내용을 보완하고자 할 때에는 문서로써 그 사유를 밝히고 평가서 등의 내용을 보완할 수 있다. 다만 환경영향평가 협의가 종결된 때에는 평가서 등의 내용을 보완할 수 없다'고 규정하고 있는바, ① 위 관계 법령의 규정을 종합하여 보면, 환경영향평가서는 그 본안이 제출되더라도 환경영향평가 협의가 종결될 때까지는 언제든지 보완·수정이 가능하다고 할 것인데, 참가인이 비록 제2차 공청회가 개최되기 전에 피고에게 환경영향평가서 초안을 본안으로 제출하였지만 그 이후 제출된 주민의견서 등을 일부 반영한 환경영향평가 보완서를 작성하여 제출한 점, ② 환경영향평가 법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상 사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분이 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소가 됨에 그칠 뿐 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라 할 것인데(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 참가인은 환경영향평가서 초안에 대하여 주민설명회와 공청회가 무산된 이후 서면으로나마 주민들의 의견을 수렴하였고 그 결과를 일부 반영하여 환경영향평가 보완서를 작성·제출하였으므로, 그와 같이 작성된 환경영향평가가 다소 미흡한 부분이 있다고 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이라고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 부분에 있어서도 절차상의 하자가 있다고 할 수 없다.

라) 나아가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제48조 제1항, 제91조에 의하면, 사용 토지나 물건의 경우 사업시행자는 토지나 물건의 사용기간이 끝났을 때나 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 사용할 수 없게 되었을 때에는 지체 없이 그 토지나 물건의 소유자 또는 그 승계인에게 반환하여야 하지만, 취득한 토지의 경우에는 종전 토지 소유자 또는 그 포팔승계인이 일정한 요건에 따라 환매를 청구할 수 있을 뿐이므로, 종전 승인처분이 취소되었다고 하더라도 참가인이 취득한 토지를 취득 당시 토지소유자 또는 그 포괄승계인에게 반환하고 이 사건 승인처분에 따라 재수용하여야 한다고 볼 수 없다.

마) 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 위 주장은 이유 없다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

살피건대, 정부의 전력수급 기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획에 의하면 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니며, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한, 그 행정계획결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것인바, 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 전원개발사업은 국가 전체의 전력수급계획에 입각하여 수도권 및 경기 북부 지역의 급증하는 전력수요에 대비한 안정적인 전력공급을 그 사업목적으로 하고 있는 점, 1② 참가인이 대안 1을 선택하게 된 이유는 일동면 주민들의 의견을 일부 반영하기 위한 것이고 이에 따라 군부대 지역(8사단)을 경유함으로써 주거 지역의 경과 구간을 최소화하고 경과지를 직선화하여 산림훼손 및 환경피해를 줄일 수 있을 것으로 보이는 점, ③ 고압 송전로의 통과에 따른 경과지 및 철탑 건립 부지의 선정 등에는 그 예상 후보지의 주민 및 토지 소유자 등 다수의 이해관계가 맞물려 있는 것이 일반적이고, 특히 전원개발사업은 전력에 관한 고도의 기술적인 검토 결과 등을 다각적으로 고려하여 전원개발사업자인 참가인이 수렵· 작성한 실시계획으로 보이는 점, ④ 참가인은 2003. 5. 22.경부터 송전선로의 최적 경과지 선정 및 환경영향평가작업 등을 시작으로 이 사건 전원개발사업에 착수한 반면, 원고들의 리조트단지, 개발 사업은 이보다 훨씬 늦은 2007년경부터 토지 매입 등 기초 작업에 착수한 것으로 보이고, 이 사건 사업으로 인하여 원고들이 입게 될 손해는 특별한 사정이 없는 한 토지수용절차 등을 거쳐 금전으로 보상될 수 있는 손해로 보이는 점, ⑤ 원고들은 참가인이 환경영향평가서 초안의 대안 1을 최적안으로 선택하더라도 일부 송전탑(송전탑번호 127호 ~ 130호)을 경기 가평군 일동면 기산리 산 117, 같은 리 산 2-1 및 같은리 산 107-1의 외곽에 설치함으로써 원고들과 인근 토지소유자들의 재산권 침해를 최소화할 수 있다고 주장하나, 갑 제16호증, 갑 제17호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 원고 주식회사 일동온천리조트가 위 토지를 매입하여 그 매매대금의 전부 또는 일부만 지급하였을 뿐 위 토지의 소유권을 취득한 것이 아니어서 위 송전탑이 위 토지를 관통한다고 하더라도 원고들의 재산권이 침해된다고 보기 어려울 뿐만 아니라 위와 같이 송전선로를 변경할 경우 또 다른 민원이 예상되는 점 등을 고려하여 보면, 원고들이 주장하는 여러 사정을 참작하더라도 대안 1을 최적안으로 선택한 참가인의 이 사건 쟁점사업 실시계획이나 피고의 이 사건 승인처분이 공익과 사익을 비교·교량하지 아니하였다거나 비교 · 교량을 하였다고 하더라도 그 정당성과 객관성이 결여되어 원고들의 이익을 과도하게 침해함으로서 비례원칙을 위배하였다고 보기 어렵고, 피고의 이 사건 승인처분을 통하여 달성되는 공익이 이 때문에 원고들이 입게 될 불이익보다 작다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 승인처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 승인처분은 적법하고, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.