2016구합61297 입찰참가자격제한처분취소

주식회사 엘지유플러스

양천구청장

2016. 11. 22.

2017. 1. 10.

1. 피고가 2016. 4. 22. 원고에게 한 입찰참가자격 제한처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항 기재 처분의 효력을 이 사건의 항소심 판결 선고시까지 정지한다.

주문 제1, 2항과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 전기통신사업, 방송통신융합서비스, 멀티미디어서비스, 전기·정보통신에 관한 연구 및 기술개발 등의 사업을 행하는 회사이다.

나. 피고는 2012. 6. 7. '양천구 방송통신융합 공공서비스 시범모델 제작구매' 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관한 물품입찰공고를 하였다. 원고는 위 입찰에 참가하여 최종 낙찰자로 결정된 후 2012. 7. 4. 피고와 사이에, 계약금액 729,954,000원, 계약기간 2012. 7. 4.부터 2012. 11. 30.까지, 납품기한 2012. 11. 30.로 정해진 이 사건 사업에 관한 계약(이하 '이 사건 계약'이라 한다)을 체결하였다(위 공고, 입찰참가, 계약 등의 구체적인 내용은 아래 2의 나항에서 다시 살펴본다).

다. 원고는 이 사건 계약의 납품기한 무렵에 이 사건 사업을 완료하였다.

라. 감사원은 2015. 1.경 피고에게, 이 사건 사업은 그 실질이 정보통신설비를 설치하는 정보통신공사로서 정보통신공사업법 제31조 제1항에 따라 공사업자는 도급받은 공사의 100분의 50을 초과하여 다른 공사업자에게 하도급을 하여서는 아니됨에도, 원고는 이 사건 사업 전부를 '서울시 양천구 파리 공원 Media Park 구축공사'와 '서울시 양천구청 방송통신융합서비스 개발 및 HW 계약'으로 나누어 각각 주식회사 인튠(이하 '인튠'이라고만 한다)과 주식회사 코드앤(이하 '코드앤'이라고만 한다)에 도급기관 모르게 일괄 하도급하였다는 이유로 원고에 대하여 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '지방계약법'이라고 한다) 등에 따라 부정당업자로 지정하여 입찰참가 자격을 제한하는 등의 조치를 할 것을 통보하였다.

마. 피고는 2016. 4. 22. 원고에게 이 사건 사업에 대하여 원고가 정보통신공사업법 제31조 제1항을 위반하여 부당하도급을 하였다는 이유로 지방계약법 시행령 제92조 제1항에 따라 2016. 5. 1.부터 2017. 4. 30.까지 12개월 동안 입찰참가자격을 제한하는 내용의 부정당업자 제재처분을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8, 10, 11, 28호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

가) 이 사건 사업은 과학기술기본법상 국가연구개발사업인 서울시 도심 방송통신융합 공공서비스 시범모델 개발사업의 일환인 점, 이 사건 사업은 그 주된 내용이 연구개발과 시설공사로 이루어져 있고 정보통신공사로 볼 수 있는 부분은 경미한 점 등에 비추어 이 사건 사업에는 정보통신공사업법이 적용되지 않는다. 한편 정보통신공사업법 제25조는 정보통신공사를 건설공사나 전기공사 등 다른 공사와 분리하여 도급하여야 한다고 규정하고 있고, 위 규정의 취지와 달리 정보통신공사를 분리발주하지 않는다면 공사를 수행하는 입장에서는 전체 공사 중 어느 부분이 정보통신공사인지 특정하거나 정보통신공사업법 제31조 제1항에서 규정하는 하도급의 허용 한도인 100분의 50을 판단할 기준도 없게 되므로, 정보통신공사가 주된 공사가 아닌 상황에서 위 규정에 반하여 분리발주를 하지 않는 경우에는 정보통신공사업법 제31조 제1항이 적용되어서는 아니된다.

나) 설령 이 사건 사업에 정보통신공사업법이 적용된다고 하더라도, 대외적으로는 원고만이 이 사건 계약의 당사자였으나 대내적으로 원고와 코드앤, 인튠은 컨소시엄을 구성하여 이 사건 사업을 수행하였으므로 이는 내적 조합 내지 상법상 익명조합에 해당한다. 따라서 인튠과 코드앤이 이 사건 사업의 일부를 이행한 것을 두고 하도급이라 볼 수 없다.

다) 또한, 원고가 인튠과 코드앤에 이 사건 사업의 일부를 하도급을 하였다고 하더라도, 이는 피고의 요청에 따른 것으로서 정보통신공사업법 제31조 제1항 단서, 제3항 에 따른 하도급 제한의 예외에 해당한다.

라) 따라서 원고는 정보통신공사업법을 위반하여 이 사건 사업을 하도급한 경우에 해당하지 않으므로 이 사건 처분의 처분사유는 인정되지 않는다.

2) 신뢰보호의 원칙 위반

피고는 제안요청서를 통하여 이 사건 사업에 관하여 컨소시엄 구성을 요청하는 등 공적인 견해를 표명하였고, 원고는 피고의 견해표명을 신뢰하여 피고에게 컨소시엄을 구성하는 내용의 제안서를 제출하였으며, 원고는 제안서에 기재된 바와 같이 코드앤, 인튠과 컨소시엄을 구성하여 이 사건 사업을 수행하였다. 그럼에도 피고가 견해표명에 반하여 원고의 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 원칙을 위반한 것이다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.

3) 재량권의 일탈·남용

원고가 정보통신공사업법을 위반하여 이 사건 사업의 일부를 코드앤, 인튠에 하도급하였다고 하더라도, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 지방계약법 시행규칙상의 입찰참가자격 제한기준을 위반한 점, 원고는 이 사건 계약 체결 이전에 피고에게 코드앤, 인튠을 참여기업으로 하는 제안서를 제출하였던 점, 이 사건 계약의 계약금액에 비하여 향후 원고가 입찰에 참가하지 못함으로 인한 손해가 매우 큰 점 등을 고려하여 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

나. 인정사실

1) 국가과학기술위원회는 2012. 2. 23.경 과학기술기본법에 따라 'A정부의 과학기술기본계획'을 심의하여 그 내용 중 하나로 방통융합공공서비스 활성화 기반구축을 정하였고, 서울특별시, 서울특별시 양천구, 도봉구는 컨소시엄을 구성하여 2012. 4. 12. 한 국정보화진흥원장에게 방통융합공공서비스 시범사업에 대한 과제로서 '서울시 도심 방송통신융합 공공서비스 시범모델 개발' 수행계획서를 제출하였는데, 그 내용 중에는 양천구 파리공원에 설치된 ONTV 카메라를 이용하여 파리공원에서 진행 중인 공연정보를 직접 참여하지 않아도 스마트 단말 환경 또는 주변 Tele-Screen을 통하여 영상 정보를 제공받고 U-Shelter, TBS, TOPIS와의 콘텐츠 연계를 통하여 생생한 생활/교통 문화 콘텐츠를 제공하는 '양천구 Outdoor Social 방송 서비스 및 Tele-Screen 서비스' 등이 포함되어 있었다.

2) 피고는 2012. 6. 7. 이 사건 사업에 대하여 아래와 같은 내용으로 물품입찰공고를 하였다.

3) 피고는 위와 같이 입찰공고를 하면서 아래와 같은 내용이 포함된 제안요청서를 제시하였다.

4) 원고는 2012. 6. 18. 피고에게 제안서를 제출하였는데 그 중 일부 내용은 아래와 같다.

5) 이 사건 계약서에는 특기사항으로 "계약이행은 제안요청서와 업체에서 제출한 제안서를 기본으로 하여 상충사항이 있을 시 제안요청서 기재사항을 우선으로 하며, 발주기관과의 협의를 거쳐 발주기관의 결정에 따른다"라고 기재되어 있고, 계약서에 첨부된 계약내역서 중 원가계산서, 전체집계표, 공사집계표의 내용은 아래와 같다.

6) 원고는 2012. 8. 1. 인튠과 사이에 '서울시 양천구 파리공원 Media Park 구축공사'라는 계약명으로 계약금액 약 187,000,000원의 계약을, 같은 날 코드앤과 사이에 '서울시 양천구청 방송통신융합서비스 개발 및 HW계약'이라는 계약명으로 계약금액 약 423,000,000원의 계약을 각 체결하고, 인튠과 코드앤의 위 계약 이행 등을 통하여 이 사건 사업을 완료하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5 내지 8, 11, 16호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 처분사유의 존부 여부

1) 이 사건 사업에 정보통신공사업법이 적용되는지 여부

가) 우선 이 사건 사업이 국가연구개발사업이어서 정보통신공사업법이 적용되지 않는지 여부에 관하여 살피건대, 과학기술기본법은 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화하기 위한 목적으로 과학기술정책의 수립, 과학기술 연구개발 추진 및 연구개발성과의 활용, 과학기술투자 및 인력자원의 확충 등에 관한 사항을 규정하고 있음에 반하여, 정보통신공사업법은 정보통신공사의 적절한 시공과 공사업의 건전한 발전을 위한 목적으로 정보통신공사의 조사·설계·시공·감리·유지관리·기술관리 등에 관한 기본적인 사항과 정보통신공사업의 등록 및 정보통신공사의 도급 등에 필요한 사항을 규정하고 있어 과학기술기본법과 정보통신공사업법은 그 목적 및 내용이 서로 다른 점, 과학기술기본법은 국가연구개발사업에 관하여 정보통신공사업법 등의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업이 국가연구개발사업의 일환이라는 이유만으로 정보통신공사업법이 적용되지 않는다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 다음으로 피고가 이 사건 사업 중 비중이 경미한 정보통신공사에 해당하는 부분을 분리발주 하지 않아 정보통신공사업법이 적용되지 않는지 여부에 관하여 살펴본다.

지방계약법 제31조 제1항은 지방자치단체의 장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2의 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제92조 제1항 제2호는 지방자치단체의 장은 계약상대자 등이 건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법, 그 밖의 다른 법령에 따른 하도급의 제한규정에 위반하여 하도급한 경우, 거짓으로 하도급 통보를 한 경우, 발주관서의 승인없이 하도급을 하거나 발주관서의 승인을 받은 하도급조건을 변경한 경우 지방계약법 제31조에 따라 해당 사실이 있은 후 지체 없이 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있으며, 정보통신공사업법 제31조 제1항 은 정보통신공사업자(이하 '공사업자'라 한다)는 도급받은 정보통신공사의 100분의 50을 초과하여 다른 공사업자에게 하도급을 하여서는 아니 되나, 다만 발주자가 공사의 품질이나 시공상의 능력을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 경우, 공사에 사용되는 자재를 납품하는 공사업자가 그 납품한 자재를 설치하기 위하여 공사하는 경우에는 공사의 전부를 하도급하지 아니하는 범위에서 100분의 50을 초과하여 하도급할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제4항은 공사업자가 도급받은 공사 중 그 일부를 다른 공사업자에게 하도급하려면 그 공사의 발주자로부터 서면으로 승낙을 받아야 한다고 규정하고 있다.

위 지방계약법의 규정은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 등의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 위 지방계약법 시행령 규정은 정보통신공사업법 등에 의한 하도급 제한규정을 위반하여 하도급한 경우 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있는바, 하도급 제한규정 위반은 계약 체결이 아닌 이행 단계에서 비로소 문제가 되는 것이므로, 위 요건은 지방계약법이 정한 입찰참가자격 제한사유 중 '계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 경우' 요건을 구체화한 것이다. 따라서 계약상대자가 당해 계약에 따라 이행하여야 할 작위의무의 내용에 정보통신공사업법이 정한 '정보통신공사' 등 하도급 제한규정의 적용을 받는 공사가 포함되어 있는 경우, 계약상대방이 그 공사를 수행함에 있어 하도급 제한규정을 위반하였다면 지방자치단체의 장은 위 시행령 규정에 근거하여 계약상대방의 입찰참가자격을 제한하여야 할 것이다(서울행정법원 2016. 12. 9. 선고 2015구합82051 판결 참조).

그런데 위에서 인정한 사실관계에 따라 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 사업에는 정보통신공사업법에 따른 정보통신공사가 포함되어 있으므로 이 사건 사업에는 정보통신공사업법이 적용된다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(1) 정보통신공사업법 제2조 제1, 2호, 같은 법 시행령 제2조 제1항에 따르면, 정보통신공사란 유선, 무선, 광선, 그 밖의 전자적 방식으로 부호·문자·음향 또는 영상 등의 정보를 저장·제어·처리하거나 송수신하기 위한 기계·기구·선로 및 그 밖에 필요한 설비의 설치 및 유지·보수에 관한 공사와 이에 따르는 부대공사로서, 전기통신관계법령 및 전파관계법령에 따른 통신설비공사, 방송법 등 방송관계법령에 따른 방송설비공사, 정보통신관계법령에 따라 정보통신설비를 이용하여 정보를 제어·저장 및 처리하는 정보설비공사, 수전설비를 제외한 정보통신전용 전기시설설비공사 등 그 밖의 설비공사, 위와 같은 공사의 부대공사 및 유지·보수공사를 의미한다. 그리고 같은 법 시행령 제2조 제2항 [별표]는 정보통신공사의 예시로서 통신설비공사 중 방송통신융합시스템 설비 공사, 방송설비공사 중 영상·음향설비 공사, 방송관리시스템설비 공사, 정보설비공사 중 정보시스템관리설비 공사, 폐쇄회로텔레비전(CCTV) 설비 공사를 각 들고 있다.

(2) 이 사건 계약의 계약내역서에 의하면, 이 사건 사업은 크게 개발과 구매설치로 구분이 되고, 개발 부분은 방송통신 융합 플랫폼 및 통합관리 플랫폼의 개발, 구매설치 부분은 파리공원 무대 설치, 공원관리용 CCTV 설치, 방통융합 플랫폼 H/W로 각 각 구분된다. 그리고 파리공원 무대 설치는 인테리어 공사, 영상음향시스템, LED전광판공사, 무대조명공사, TELE-SCREEN 공사로 구성되어 있고, 갑 제8호증의 기재에 의하면, 원고는 피고에게 제출한 제안서 8. 기본 인프라 구축 계획 나. 시공계획에서 파리공원 무대 설치공사는 야외무대에 LED 전광판 외 방송용 장비 설치와 도장 공사 및 금속공사를 통한 리디자인 공사를 그 주된 내용으로 기재하였다.

위와 같은 사실관계에 의하면, 이 사건 사업의 구매설치 부분, 즉 파리공원 무대 설치, 공원관리용 CCTV, 방통융합 H/W는 모두 정보통신공사인 영상·음향설비 공사 및 그 부대공사, 폐쇄회로텔레비전(CCTV) 설비 공사, 방송통신융합시스템 설비 공사에 해당하는 것으로 봄이 상당하다. 그리고 이 사건 사업의 개발 부분은 위 구매설치 부분이 이 사건 계약의 목적에 부합하게 기능하기 위하여 위 구매설치 부분과 불가분적으로 또는 부대하여 수행될 수밖에 없는 것으로서 역시 위 정보통신공사 부분의 내용을 이루는 것으로 봄이 타당하다.

(3) 피고는 이 사건 사업에 대한 입찰공고를 하면서 정보통신공사업법 제14조에 따른 정보통신공사업 등록을 한 업체에게 입찰참가자격이 있음을 알렸다.

(4) 원고는 피고가 이 사건 사업 중 정보통신공사에 해당하는 부분을 분리발주하지 않았으므로 원고로서는 정보통신공사업법이 적용되는 부분을 명확하게 알 수 없었다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업의 전부 또는 대부분을 정보통신공사로 평가할 수 있을 뿐만 아니라, 설령 이 사건 사업 중 구매설치에 관한 부분만을 정보통신공사에 해당하는 것으로 보더라도 이 사건 사업이 크게 개발과 구매설치로 구분이 되어 최소한 어느 부분이 정보통신공사에 해당한다는 점을 쉽게 알 수 있었고 그 비중이 이 사건 계약의 계약금액 중 부가가치세를 제외한 금액의 50%를 초과하여 경미하다고 볼 수도 없는 경우로서 원고 주장의 전제 사실이 인정되지 않으므로, 그 주장을 받아들일 수 없다.

2) 원고가 코드앤, 인튠에게 이 사건 사업을 하도급하였는지 여부

가) 피고가 이 사건 사업에 대하여 물품입찰공고를 할 당시 제시한 제안요청서에는 컨소시엄의 구성이 가능한 경우를 정하고 그에 따라 컨소시엄을 구성할 경우 제안요청서 양식에 따른 업무 분장을 명확히 기재한 제안서를 작성하도록 되어 있고, 원고가 위 제안요청서의 기재 요령에 따라 원고와 코드앤, 인튠 등에 의한 컨소시엄 구성 방안 및 그에 따른 업무 분장을 기재한 제안서를 피고에게 제출하였음은 앞서 본 바와 같다.

그리고 지방계약법은 제29조 제1항에서 지방자치단체의 장 등은 필요하다고 인정하면 계약상대자를 2명 이상으로 하는 공동계약을 체결할 수 있도록 규정하고, 같은 법 시행령 제88조 제1항에서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 위 조항에 따라 공동계약을 체결하려는 경우 공동수급체의 구성원으로 하여금 공동으로 이행하게 하거나 분담하여 이행하게 할 수 있다고 규정함으로써, 공동수급체를 상대로 한 계약의 체결 등을 허용하고 있다.

그러나 한편, 지방계약법 제29조 제4항은 제1항에 따라 공동계약을 체결하는 경우에는 해당 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자 모두가 계약서에 기명·날인하거나 서명함으로써 계약이 확정된다고 규정하고 있으며, 피고는 물품입찰공고에서 공동계약인 경우 제안서 제출시 공동수급협정서를 구비서류로 제출하도록 적시하였다.

나) 그런데, 갑 제11호증의 기재에 의하면, 이 사건 사업에 관한 계약서에는 계약 당사자로 원고만이 기재되어 있는 사실이 인정된다. 처분문서는 그 성립의 진정함이 인정되는 이상 법원은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언대로의 의사표시의 존재 및 내용을 인정하여야 할 것인데(대법원 2002. 6. 28. 선고 2002다23482 판결 참조), 이러한 법리에 따라 위 계약서의 내용을 살펴보면, 위 계약서에 의해서는 원고, 코드앤, 인튠 등이 구성원으로 참여하여 그 구성원들과 별도의 인격을 가지는 컨소시엄이 계약당사자로서 계약을 체결하였다거나 원고와 함께 코드앤, 인튠 등이 복수의 계약당사자로서 공동계약을 체결하였다고 해석할 수는 없고, 원고가 피고에게 제출한 제안서에 컨소시엄 구성에 관한 내용이 포함되어 있다는 앞서 본 사정만으로 이 사건 계약의 계약당사자를 위 계약서의 문언과 달리 확정하기에도 부족하며, 원고가 제안서 제출시 공동수급협정서를 제출하였다는 등 이와 달리 볼 만한 다른 사정도 보이지 않는다.

다) 한편, 원고의 주장과 같이 원고와 코드앤, 인튠이 내적 조합 내지 상법상 익명조합을 구성하고 있었다고 하더라도, 강학상 내적 조합은 대외적으로 법률행위를 한 조합원만이 권리·의무의 주체가 되는 것이고(대법원 1997. 9. 26. 선고 96다14838, 14845 판결 참조), 상법상 익명조합 역시 익명조합원은 영업자의 행위에 관하여서는 제3자에 대하여 권리나 의무가 없는 이상(상법 제80조), 원고 주장과 같은 사정만으로 피고에 대한 관계에서 코드앤, 인튠이 정보통신공사업법 제2조 제13호 소정의 '제3자'에 해당하지 아니한다고 볼 수 없다.

라) 이러한 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 사업에 관한 계약은 원고와 피고 사이에만 체결된 것이어서 피고에 대한 관계에서 코드앤, 인튠은 제3자에 해당하고 원고가 피고에게 제출한 제안서에 참여기업으로 코드앤, 인튠 등이 기재되어 있다는 사정만으로 코드앤, 인튠이 원고와 공동수급체를 형성하여 이 사건 사업에 관한 계약의 당사자가 된다고 볼 수 없다. 따라서 코드앤, 인튠은 이 사건 계약의 제3자로서 코드앤, 인튠이 이 사건 사업의 일부를 수행한 것은 원고와 코드앤, 인튠 사이의 하도급에 따른 것이라고 봄이 상당하다(이하 '이 사건 하도급'이라 한다).

3) 원고의 이 사건 하도급이 정보통신공사업법 제31조를 위반한 것인지 여부

가) 정보통신공사업법 제31조 제1항은 공사업자는 도급받은 정보통신공사의 100분의 50을 초과하여 다른 공사업자에게 하도급을 하여서는 아니 되나, 다만 발주자가 공사의 품질이나 시공상의 능력을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 경우, 공사에 사용되는 자재를 납품하는 공사업자가 그 납품한 자재를 설치하기 위하여 공사하는 경우에는 공사의 전부를 하도급하지 아니하는 범위에서 100분의 50을 초과하여 하도급할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제4항은 공사업자가 도급받은 공사 중 그 일부를 다른 공사업자에게 하도급하려면 그 공사의 발주자로부터 서면으로 승낙을 받아야 한다고 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같다.

그리고 앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 하도급은 이 사건 계약의 계약금액을 기준으로 하거나 제안요청서의 사업범위를 기준으로 하거나 이 사건 공사 중 100분의 50을 초과하여 코드앤 및 인튠에게 하도급된 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 하도급이 정보통신공사업법 제31조를 위반한 것인지 여부는, 위와 같은 하도급의 예외적 허용을 규정하는 같은 조 제1항 단서 및 제4항의 요건을 충족하고 있는지에 따라 결정된다.

나) 이에 관하여 보건대, 위에서 인정한 사실관계 또는 갑 제10, 12 내지 14, 23 내지 27호증의 각 기재에 따라 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 계약의 계약서에 의하면, 이 사건 계약의 이행은 피고의 제안요청서와 원고가 제출한 제안서를 기본으로 하고, 피고의 제안요청서에 의하면 제출된 제안서의 내용은 발주기관에서 요청하지 않은 한 변경할 수 없으며 계약조건의 일부로 간주되는 점, ② 원고는 피고에게 이 사건 사업 중 코드앤이 수행할 부분(ONTV 플랫폼 개발, N스크린 서비스 플랫폼 및 서비스 단말 UI 개발, 공무원 의사결정 시스템 개발) 및 인튠이 수행할 부분 (파리공원 무대 디자인, 대형 무대용 텔레스크린 기획 및 구축, 공원 내 디지털 음향영상 시스템의 구축)이 구체적으로 기재되어 있는 제안서를 제출하였고, 피고는 위 제안서를 심사하여 원고와 이 사건 계약을 체결한 점, ③ 원고와 피고, 코드앤, 인튠은 이 사건 사업을 수행하는 과정에서 수차례 회의를 진행하였던 점(갑 제12 내지 14호증의 각 기재에 의하면, 원고와 피고, 코드앤, 인튠의 직원들은 2012. 8. 6., 같은 달 9., 같은 달 16. 각각 양천구청의 통합관제센터에서 이 사건 사업의 진행에 관한 회의를 개최한 사실이 인정된다), ④ 코드앤은 피고의 직원에게 직접 이 사건 사업의 일부 내용에 대하여 검토를 요청하고 피고의 직원도 코드앤에 보도자료에 관한 검토를 부탁하기도 하였던 점(갑 제23 내지 27호증의 각 기재에 의하면, 코드앤의 B은 2012. 11. 20. 피고의 직원인 C에게 이메일을 통하여 서울방통융합공공시범사업의 IP 할당 장비목록을 보냈고, 같은 달 28. 서울 방통융합시범서비스 앱 설치 url을 보낸 사실, C은 2013. 1. 21. 코드앤의 B에게 서울특별시에서 이 사건 사업에 관한 보도자료를 내려고 하는데 서비스사항이 모두 가능한 것인지 문의한 사실, 코드앤의 직원인 D는 2013. 4. 18. C에게 파리공원 WIFI 연결시 안내 페이지의 시안을 보내준 사실, 코드앤의 직원인 E은 2013. 6. 24. C에게 공무원 앱 설치에 관한 안내를 한 사실을 인정할 수 있다), ⑤ 한국정보화진흥원은 이 사건 사업의 상위 사업인 서울시 도심 방송통신융합 공공서비스 시범모델 개발에 관한 결과보고서에 원고를 비롯하여 코드앤(모바일 방송, 방통융합 플랫폼 개발 PM), 인튠(Social Studio Design) 등의 직원을 참여기업 공동연구책임자로 기재하였던 점, ⑥ 피고는 이 사건 사업이 종료된 2012. 12.경으로부터 약 2년이 경과한 2015. 1.경 감사원이 사건 사업에 대한 지적을 하기 전까지는 원고가 이 사건 사업을 코드앤, 인튠에 하도급한 사실을 전혀 문제 삼지 않았고 오히려 보도자료에 관한 문의를 하는 등 이 사건 사업에 관한 논의를 계속하였던 점 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 사업의 품질이나 시공상의 능력을 높이기 위하여 이 사건 하도급이 필요하다고 인정하였고, 그에 따라 코드앤, 인튠의 참여가 적시된 원고의 제안서를 이 사건 계약의 내용에 편입하는 방식으로 원고에 대하여 이 사건 하도급을 서면 승낙하였다고 봄이 상당하므로, 이 사건 하도급은 정보통신공사업법 제31조 제1항 단서 및 제4항의 요건을 갖춘 것으로서 같은 조 제1항 본문 등을 위반한 것으로 볼 수는 없다.

4) 소결론

결국 원고는 정보통신공사업법을 위반하여 이 사건 사업을 하도급한 경우에 해당하지 아니하므로 이 사건 처분의 처분사유는 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하므로 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 이 사건 기록에 나타난 자료에 따르면 이 사건 처분으로 원고에게 발생할 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 위 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정되며 달리 위 처분의 효력 정지로 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정할 만한 자료가 없으므로 이 사건 처분의 효력을 이 사건의 항소심 판결 선고시까지 직권으로 정지하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 유진현

판사 서범욱

판사 이호동