[결정문]
2008헌바45 도로교통법 부칙 제6조 제1항 위헌소원
강○곤 외 31(별지 1 기재와 같다)
대리인 변호사 이경환, 김용택
서울중앙지방법원 2007가소344339 부당이득금
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되기 전의 것) 제92조의 2에 따라 도로교통안전분담금을 납부한 자들인데, 2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 도로교통법에서 도로교통안전분담금이 폐지되면서 부칙 제4조 제3항이 2001. 12. 31. 이전에 이미 납부한 분담금 중 이 법 시행일 이후에 해당하는 분담금(이하 ‘기간미경과분담금’이라 한다)에 대하여는 이 법 시행일부터 1년 이내에 환급을 신청할 수 있도록 규정함에 따라 별지 2 ‘기간미경과분담금 내역’
기재와 같이 기간미경과분담금에 대한 환급청구권을 갖게 되었다. 그후 위 부칙 제4조 제3항은 2003. 3. 12. 법률 제6863호로 개정되어 환급청구기간이 1년에서 5년으로 연장되었고, 다시 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 도로교통법 부칙 제6조 제1항에서도 환급청구기간을 5년으로 동일하게 규정하였다.
(2) 청구인들은 위와 같이 연장된 환급청구기간 내에도 환급신청을 하지 못하여 기간미경과분담금을 환급받지 못하자, 2007. 12. 7. 서울중앙지방법원에 도로교통안전관리공단(이하 ‘공단’이라 한다)을 상대로 기간미경과분담금의 반환을 청구하는 부당이득금 반환청구소송(2007가소344339호)을 제기하여 그 소송절차에서 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 부칙 제6조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(2008카기1920호), 법원이 2008. 4. 11. 위 부당이득금 반환청구 및 위헌제청신청 모두를 기각하자, 같은 달 17. 위 기각결정을 송달받고 같은 해 5. 16. 위 부칙조항이 아무런 개별 통지절차 등을 규정하지 아니한 채 환급청구권자의 청구기간만을 제한함으로써 청구인들의 재산권 및 평등권, 재판청구권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정된 것) 부칙 제6조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 그 내용은 다음과 같고, 관련규정은 별지 3 기재와 같다.
[심판대상조항]
제6조(분담금의 환급에 관한 경과조치) ① 법률 제6565호 도로교통법 중 개정법
률의 시행 전 종전의 제92조의 2의 규정에 의하여 도로교통안전관리공단에 이미 납부한 분담금(이하 이 조에서 "기간미경과분담금"이라 한다) 중 법률 제6565호 도로교통법 중 개정법률의 시행일인 2002년 1월 1일부터 5년 이내에 환급을 신청할 수 있다. 이 경우 그 신청기간 이내에 환급을 신청하지 아니한 기간미경과분담금에 대하여는 환급청구권이 시효로 소멸한다.
2.청구인들의 주장, 위헌제청신청 기각결정 이유 및 이해관계기관 의견의 요지
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 이 사건 부칙조항은 도로교통안전분담금의 폐지에 따라 기간미경과분담금에 대한 환급청구권을 인정하면서도 환급청구권자들에게 환급대상 여부 및 금액 등을 개별적으로 통지하도록 하는 규정을 두지 아니하고, 또한 국세기본법 제6조에서 규정한 국세나 지방세의 납부기한 연장과 같이 천재·지변 등 불가항력이나 공단의 과실에 의하여 환급신청을 못한 경우에 환급청구권 행사기간을 연장하는 규정을 두지 아니한 채 5년이라는 단기의 시효기간 경과로 환급청구권이 소멸되도록 규정함으로써 비례의 원칙에 위배하여 환급청구권자들의 재산권 및 재판청구권을 침해하는 것이다.
(2) 이 사건 부칙조항이 개별적인 통지절차를 전혀 규정하지 아니한 채로 5년의 단기소멸시효를 규정한 것은, 첫째로, 국가의 조세 징수절차와 과·오납된 조세 등의 환급절차를 동일하게 취급하여야 함에도 국가의 조세부과절차에 있어서는 아무리 사소한 금액이라 할지라도 개개인에게 구체적인 금액 및 미납시의 제재내용 등까지 상세히 명시한 개별적인 통지절차를 규정하고 있는 것과 비교하여 국가와
국민을 비합리적으로 차별 취급하는 것이고, 둘째로, 본질적으로 동일한 대우를 받아야 하는 환급청구권자들임에도 방송이나 신문 등을 통하여 환급청구권에 대한 정보를 알게 된 환급청구권자들과 청구인들과 같이 그러한 정보를 접하지 못한 환급청구권자들을 합리적인 이유 없이 차별 취급하는 것이므로, 평등권을 침해하는 것이다.
나. 법원의 제청신청 기각 이유
이 사건 신청은 이유 없다.
다. 도로교통안전관리공단 이사장 및 경찰청장의 의견 요지
(1) 이 사건 부칙조항에 기간미경과분담금 환급 안내를 위하여 개별 통지절차나 별도의 환급청구권 행사기간 연장 규정을 두지 아니한 것을 다투는 청구인들의 주장은, 환급신청기간을 불완전·불충분하게 규율한 부진정입법부작위를 다투는 것이 아니라 환급청구권의 발생 및 소멸을 규정한 이 사건 부칙조항과는 별도의 절차에 관한 규정을 두지 아니한 것을 다투는 것으로 실질적으로 입법이 전혀 존재하지 아니한 것에 대하여 입법의무를 확인해 달라는 진정입법부작위를 다투는 것에 불과하므로 부적법하다. 설사 이 사건 심판청구가 이 사건 부칙조항이 불완전·불충분하다는 이유로 이 사건 부칙조항 자체의 위헌성을 다투는 취지로 본다고 하더라도 이 사건 부칙조항의 위헌 여부는 당해사건 재판의 전제가 되지 아니하므로 부적법하다.
(2) 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항인바, 국가의 채무에 대하여 단기소멸시효를 두는 것은 국가채무에 대한 단기결산을 통하여 국가의 채권·채무관계를 조기에 확정하고 예산수립에 있어 불안정성을 제
거함으로써 국가의 재정을 합리적으로 운용할 필요가 있고, 또한 공단이 각종 자료 및 기록물을 보존하는 기간이 최장 5년으로 정해져 있는 점에 비추어 이보다 장기로 소멸시효기간을 정하는 것도 적절하지 아니하므로, 이 사건 부칙조항이 환급청구권에 대하여 5년의 단기 소멸시효기간을 규정한 것을 두고 현저히 자의적인 입법으로서 입법적 한계를 벗어나 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 부칙조항에 기간미경과분담금 환급 안내를 위하여 개별 통지절차를 두지 아니한 것은, 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 것) 부칙 제4조 제5항에 따라 2개 이상의 중앙 일간신문에 환급 안내를 위하여 공고하였고, 그 밖에 모든 국민이 용이하게 접근할 수 있는 대중매체, 인터넷, 시민단체, 고지서 등 다양한 경로를 통하여 충분히 환급에 대한 안내가 되었다고 판단하여 별도로 통지절차를 규정하지 아니한 것일 뿐이다.
또한 이 사건 부칙조항에 별도로 환급청구권 행사기간의 연장에 관하여 규정을 두지 아니한 것은, 천재·지변 등 불가항력적인 사정이나 공단의 과실 등으로 인하여 환급신청을 못한 경우에는 소멸시효의 일반원칙에 따라 당연히 환급청구권이 시효소멸되지 않았다고 해석될 것이기 때문이다.
따라서 이 사건 부칙조항이 환급안내를 위한 개별적인 통지절차나 권리행사기간 연장을 규정하지 않았다고 하더라도 이를 두고 비례의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권 및 재판청구권 등을 침해한다고 볼 수는 없다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 진정입법부작위에 대한 헌법소원인지 여부
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 ‘법률’의 위헌성을 적극적으로 다투는 제도이므로 ‘법률의 부존재’ 즉, 입법부작위를 다투는 것은 그 자체로 허용되지 아니하고(헌재 2000. 1. 27. 98헌바12 , 공보 42, 136, 140), 다만 법률이 불완전ㆍ불충분하게 규정되었음을 근거로 법률 자체의 위헌성을 다투는 취지로 이해될 경우에는 그 법률이 당해 사건의 재판의 전제가 된다는 것을 요건으로 허용될 수 있다(헌재 2004. 1. 29. 2002헌바36 , 판례집 16-1, 87, 95-96).
이 사건에서 보면, 청구인들은 이 사건 부칙조항에서 개별적인 통지절차나 권리행사기간 연장에 관한 규정을 두지 아니한 채 기간미경과분담금 환급청구권에 대하여 5년의 단기소멸시효기간을 둔 것이 청구인들의 재산권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하고 있는바, 이는 환급청구권에 대한 5년의 소멸시효기간이 지나치게 단기로 규정되었다는 점 자체를 근거로 위헌성을 다투는 것으로 볼 수 있다. 나아가 이 사건 부칙조항이 환급청구권에 대한 소멸시효기간을 규정하면서 개별적인 통지절차나 권리행사기간 연장에 관한 규정을 두지 아니하여 불완전·불충분하게 규정되었음을 근거로 이 사건 부칙조항 자체의 위헌성을 다투는 취지로도 이해할 수 있다.
따라서 청구인들의 이 사건 심판청구가 진정입법부작위에 대한 헌법소원으로서 부적법한 것이라고 볼 수는 없다.
나. 재판의 전제성 유무
청구인들이 공단을 상대로 부당이득반환을 구하고 있는 기간미경과분담금 환급청구권은 공법상 부당이득반환청구권의 법적 성격을 갖는다 할 것인데, 이 사건 기간미경과분담금 환급청구권과 같이 국가나 지방자치단체가 아닌 공법상의 법인
인 행정주체와 사이에서 발생한 공법상 부당이득반환청구권은 공법상의 금전채권이라 하더라도 그 관련 법률에서 소멸시효에 관하여 특별히 정한 바가 없다면 민법상의 일반원칙에 따라 10년의 소멸시효기간이 적용된다 할 것이다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두4426 판결; 대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결; 대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두7467 판결 등 참조).
따라서 만약 이 사건 부칙조항에서 환급청구권에 대하여 5년의 소멸시효기간을 둔 것이 지나치게 단기라거나 개별적인 통지절차나 권리행사기간 연장에 관한 규정을 두지 아니한 것이 불완전·불충분한 입법이라는 등의 사유로 위헌으로 선언된다면, 청구인들의 기간미경과분담금 환급청구권에 대하여는 소멸시효에 관하여 특별히 정한 바가 없어 민법상의 일반원칙에 따라 10년의 소멸시효기간이 적용되어야 한다. 그 결과 당해사건에서 청구인들의 부당이득반환청구는 더 이상 소멸시효기간 완성을 이유로 기각할 수 없게 될 것인바, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이 사건 부칙조항의 위헌 여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지는 경우에 해당하므로, 재판의 전제성을 갖춘 것으로 적법하다 할 것이다.
4. 본안에 관한 판단
가. 이 사건 부칙조항의 연혁 및 내용
구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 것)이 도로교통안전관리기금 및 그 재원인 도로교통안전분담금을 폐지함에 따라 종전 도로교통안전분담금 규정을 근거로 선납된 기간미경과분담금은 법률상 원인 없이 공단이 이익을 얻고 이로 인하여 분담금 납부자들에게 손해를 가한 것으로 공법상의 부당이득이 되었다.
이에 위 도로교통법 부칙 제4조 제3항에서는 기간미경과분담금에 대하여 분담금 납부자에게 2002. 1. 1.부터 소멸시효기간 1년의 환급청구권을 인정함과 아울러 같은 조 제5항에서 기간미경과분담금의 환급안내를 위하여 2개 이상의 중앙 일간신문에 공고하여야 한다고 규정하였다가, 준조세 성격인 도로교통안전분담금에 대한 환급청구권의 소멸시효 기간을 1년으로 규정한 것은 국민의 재산권을 침해하는 위헌적인 소지가 있다는 국회의 판단에 따라 2003. 3. 12. 법률 제6863호로 구 도로교통법 부칙 제4조 제3항을 개정하여 환급청구권의 소멸시효 기간을 국세기본법에 준하여 5년으로 연장하였다.
그후 도로교통법이 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되어 다시 분담금의 환급에 관한 경과조치로 이 사건 부칙조항을 두면서, 환급청구권의 소멸시효 기간을 종전과 같이 2002. 1. 1.부터 5년으로 하였다. 다만 이 사건 부칙조항이 5년의 단기 소멸시효기간을 불과 6개월 앞둔 2006. 7. 1.부터 시행된다는 점을 감안하여 분담금의 환급안내절차에 대해서는 아무런 규정을 두지 아니하였다.
나. 이 사건의 헌법적 쟁점
이 사건 부칙조항은 도로교통법의 개정으로 도로교통안전분담금을 폐지함에 따라 당연히 발생하게 된 공법상의 부당이득반환청구권인 기간미경과분담금 환급청구권에 대하여 청구권자 별로 개별적인 통지절차를 두지 아니한 채 2002. 1. 1.부터 5년의 단기 소멸시효기간을 설정함으로써 금전채권으로서 헌법상 재산권의 보호대상이 되는 환급청구권을 행사할 수 있는 기간을 제한하고 있다.
제37조 제2항에 규정된 기본권제한의 입법한계를 벗어나 환급청구권자들의 재산권을 침해하는지 여부이다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 소멸시효제도의 의의
소멸시효제도는 권리자가 그의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태, 즉 권리불행사의 상태가 계속된 경우에, 법적 안정성을 위하여 그 자의 권리를 소멸시켜 버리는 제도이다. 이러한 소멸시효제도의 존재이유는 다음과 같다(헌재 1997. 2. 20. 96헌바24 , 판례집 9-1, 168, 175; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 841-842; 헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 , 판례집 17-1, 660, 663-664 참조).
첫째, 일정한 사실상태가 오래 계속되면 그 동안에 진정한 권리관계에 대한 증거가 없어지기 쉬우므로 계속되어 온 사실상태를 진정한 권리관계로 인정함으로써 채무자를 과거사실 증명의 곤란으로부터 구제하고 분쟁의 적절한 해결을 도모하기 위한 것이다. 이미 채무를 변제하였으나 시간이 지남에 따라 그 증명이 어렵게 된 채무자의 경우 소멸시효제도에 의하여 이중변제를 면하고 법적 보호를 받아 진정한 권리관계가 실현된다.
둘째, 오랜 기간 동안 자기의 권리를 주장하지 아니한 자는 이른바 권리 위에 잠자는 자로서 법률의 보호를 받을 만한 가치가 없으며 시효제도로 인한 희생도 감수할 수밖에 없는 것이지만, 반대로 장기간에 걸쳐 권리행사를 받지 아니한 채무자의 신뢰는 보호할 필요가 있다. 그러나 다른 한편 계속된 사실상태가 권리관계로 인정됨에 따라 진정한 권리관계가 실현되지 못하게 되는 측면도 있으므로
시효기간의 차등, 시효의 중단․정지 및 시효이익의 포기 등에 의하여 진정한 권리자와 의무자의 이익을 상호 조정한다.
소멸시효제도는 이와 같이 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이라 할 것이고(헌재 1995. 3. 23. 92헌가19 , 판례집 7-1, 324, 340; 헌재 1998. 6. 25. 96헌바27 , 판례집 10-1, 811, 821; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 842 참조), 특히 법률관계를 장기간 불확정하게 두지 않고 조기에 확정해야할 필요성이 있는 경우에는 다양한 단기시효기간을 두어 법적 안정성을 도모할 수 있다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 , 판례집 17-1, 660, 664 참조).
(2) 재산권 형성적 법률유보와 소멸시효
(가) 헌법 제23조 제1항에 의하면 헌법이 보장하는 재산권의 내용과 한계는 국회에서 제정되는 형식적 의미의 법률에 의하여 정해지므로 헌법상의 재산권은 이를 통하여 실현되고 구체화하게 된다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바20 판례집 5-2, 36, 44 참조). 그렇다 하더라도 입법자가 재산권의 내용을 형성함에 있어서 무제한적인 형성의 자유를 가지는 것은 아니며 어떠한 재산을 사용․수익할 수 있는 사적 유용성과 처분권을 본질로 하는 재산권은 인간으로서의 존엄과 가치를 실현하고 인간의 자주적이고 주체적인 삶을 이루어나가기 위한 범위에서 헌법적으로 보장되어 있는 것이다. 따라서 재산권의 내용과 한계를 법률로 정한다는 것은 헌법적으로 보장된 재산권의 내용을 구체화하면서 이를 제한하는 것으로 볼 수 있다(헌
재 2001. 4. 26. 99헌바37 판례집 13-1, 836, 842-843).
(나) 소멸시효제도에 의하면 일정한 시효기간이 경과하면 그 권리는 소멸하고 더 이상 행사할 수 없게 된다. 소멸시효제도를 규정하고 있는 이와 같은 법규정들은 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 하나인 채권의 구체적인 모습을 형성하는 것이다. 그러나 동시에 그 행사할 수 있는 기간을 제한함으로써 재산권인 채권의 행사 및 존속을 제한하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 그 위헌성의 심사는 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권제한 입법의 한계를 지키고 있는 것인지 여부에 의하여 결정되어야 할 것이다. 다만, 앞서 본 바와 같이 시효기간을 정함에 있어 입법자에게는 상당한 범위의 입법재량이 인정되므로 이 사건 부칙조항의 위헌판단은 그것이 현저히 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정되어야 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 판례집 13-1, 836, 843; 헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 , 판례집 17-1, 660, 665 참조).
(3) 이 사건 부칙조항의 위헌 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
종전에 도로교통안전분담금을 재원으로 조성된 도로교통안전관리기금이 공단 예산의 대부분을 차지하였으나, 2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 도로교통법에 의하여 도로교통안전분담금 및 도로교통안전관리기금이 폐지됨에 따라 공단의 운영자금으로 정부출연금이 자동차교통관리개선특별회계 세출예산안에 계상되게 되었고(도로교통법 제130조 및 자동차교통관리개선특별회계법 제4조 제1항 제8호), 공단은 정부의 회계연도에 따른 사업연도마다 미리 사업계획서를 작성하여 경찰청장의 승인을 얻어야 하는 한편(도로교통법 제133조, 제134조), 세입세출결산
서를 작성하여 경철청장이 지정하는 공인회계사의 회계감사를 받아 다음 연도의 2월 말일까지 경찰청장에게 제출하여야 한다(같은 법 제135조).
이와 같이 공단은 물론, 공단에 운영자금을 출연하여야 하는 국가의 재정은 사업계획이나 세입·세출계획인 예산을 통하여 이루어지고 이는 회계연도단위로 편성되어 시행된다. 그런데 약 2,300만명의 환급청구권자들에 대하여 약 3,300만 건에 달하는 기간미경과분담금에 대하여 환급청구권자가 오랜 세월이 지난 뒤에도 언제든지 환급청구권을 행사할 수 있다고 한다면, 기간미경과분담금을 둘러싼 법률관계가 상당한 기간 확정되지 못하게 되어 재정운영의 예측가능성이 감소되어 공단의 재정 나아가 국가의 재정도 안정적이고 효율적으로 운용되기가 어려워지게 될 것이므로, 공단에 대한 환급청구권에 대하여 단기의 소멸시효를 두는 것은 공법상 법인인 공단과 환급청구권자 사이에 존재하는 금전채권·채무관계를 조기에 확정하고 예산 수립의 불안정성을 제거하여 공단 재정을 합리적으로 운용하기 위한 것으로서 그 입법목적은 정당하다 할 것이다.
또한 이와 같이 환급청구권에 대하여 단기의 소멸시효제도를 도입한 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.
(나) 침해의 최소성 및 법익균형성
공단은 종전의 도로교통안전관리기금에 속하는 자산을 인수하고 정부의 출연금을 운영자금으로 하고 있으므로, 이러한 공단에 대한 환급청구권은 그 상환이 보장되는 등 안정적인 반면, 약 2,100만명의 환급청구권자들에 대하여 1인당 평균 약 6천원 상당의 기간미경과분담금 환급채무를 부담하는 공단으로서는 환급청구권자의 청구가 있으리라는 예상 하에 그 재원으로 필요한 예산을 매 회계연도마
다 계속 반복하여 편성하여야 하고 환급청구권을 둘러싼 법률상태가 조속히 확정되지 않는 등 불안정성이 상당하다 할 것이므로, 단기의 소멸시효기간은 공단과 환급청구권자 사이의 이와 같은 이해관계를 상호 조정하는 역할을 하는 것으로 볼 수 있다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 844 참조).
다른 법률의 소멸시효기간과 비교하여 보더라도, 민법상 일반채권의 소멸시효기간은 10년(민법 제162조 제1항)이지만, 소멸시효기간은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 입법자가 달리 정할 수 있는 것이므로 사법상의 채권이라 하더라도 3년 또는 1년의 단기시효기간이 인정되는 경우가 있고(민법 제163조, 제164조), 공법상의 채권 중에서 국가 및 지방자치단체에 대한 일반적인 금전채권은 원칙적으로 5년의 시효기간으로 하되, 그보다 단기의 규정이 있으면 그에 의하도록 하고 있으며(국가재정법 제96조, 지방재정법 제82조), 대표적인 공법상 부당이득반환청구권인 국세나 지방세의 환급청구권은 5년(국세기본법 제54조 제1항, 지방세법 제30조의5 제2항, 관세법 제22조 제2항)의 단기시효기간으로 규정되어 있다. 아울러 공법상의 법인에 대한 금전채권으로서 각종 사회보장 급여청구권의 경우에는 5년 또는 3년(국민연금법 제115조 제1항, 공무원연금법 제81조 제1항, 군인연금법 제8조 제1항, 국민건강보험법 제79조 제1항, 산업재해보상보험법 제112조, 고용보험법 제107조)의 단기시효기간으로 규정되어 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 부칙조항에서 환급청구권의 소멸시효기간을 5년으로 정한 것은 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
또한 비록 단기소멸시효에 걸리는 채권이라도 확정판결을 받으면 10년의 시효기간이 적용(민법 제165조 제1항)되므로 납세자가 단기의 시효기간을 적용받지 않
고 이를 연장할 수 있는 길도 열려 있을 뿐 아니라, 이 사건 부칙조항에 의한 소멸시효기간을 일률적으로 구체적인 사례에 적용하는 과정에서 기간미경과분담금의 환급 취지에 부합하지 않을 정도로 당사자의 권리구제에 미흡한 경우가 발생할 경우에는 민법 등 관련규정상 시효의 중단ㆍ정지 등에 의하여 이를 보완하거나 공단의 소멸시효주장에 대해 신의성실의 원칙을 적용하여 배척하는 등의 방법으로 소멸시효제도로 인한 불합리한 결과를 최소화하려는 법해석이 가능하며, 법원의 판결을 통하여도 이러한 법해석에 기초하여 구체적 타당성을 보완하려는 시도가 이루어질 수 있을 것이다(헌재 2008. 11. 27. 2004헌바54 , 판례집 20-2하, 186, 213; 헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107 , 공보 152, 1182, 1185).
한편 소멸시효제도는 어떤 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태가 계속된 경우에 법적 안정성을 위하여 그 자의 권리를 소멸시켜 버리는 제도이므로, 소멸시효 기간은 객관적으로 권리가 발생하여 그 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다. 여기서 ‘권리를 행사할 수 있는 때’는 법률상의 장애사유(기간의 미도래나 조건불성취 등)가 없어진 때로서 단순히 권리자가 사실상 권리의 존재나 권리행사 가능성을 알지 못하였고 알지 못함에 과실이 없다는 등의 개인적인 사정은 사실상의 장애사유에 불과하므로 소멸시효의 진행을 방해하지 아니한다. 이와 같이 소멸시효의 기산점을 객관적으로 판단하지 아니하면 소멸시효의 기산점이 불명확하게 되어 법적 안정성의 추구라는 소멸시효 제도의 취지를 저해하게 될 것이다.
이 사건 기간미경과분담금 환급청구권은 도로교통법의 개정으로 도로교통안전분담금에 관한 근거규정이 폐지됨에 따라 당연히 발생하여 그때로부터 객관적으
로 이를 행사할 수 있었으므로, 비록 이 사건 부칙조항이 환급청구권자들에 대한 개별적인 통지절차를 두지 아니하였고, 이로 인하여 환급청구권자들에 대한 개별적인 통지가 이루어지지 아니함으로써 분담금 납부자들이 사실상 환급청구권의 존재나 권리행사 가능성을 알지 못하였다고 하더라도 이는 사실상의 장애사유에 불과하여 소멸시효의 진행을 방해하지 아니한다.
더구나 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정된 것) 부칙 제1조에 의하면 이 사건 부칙조항은 분담금 환급청구권의 소멸시효기간 완성을 불과 7개월 앞둔 시점인 2006. 6. 1.부터 시행되었는데, 이 사건 부칙조항으로 개정되기 이전에 이미 2개 이상의 중앙 일간신문에 환급 안내를 공고하여야 한다고 규정한 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 것) 부칙 제4조 제5항에 따라 50회에 걸쳐서 중앙일간신문에 환급 안내를 공고하는 한편, 그 밖에 모든 국민이 용이하게 접근할 수 있는 지상파TV·케이블TV·라디오·지방신문·생활정보지 등 대중매체를 비롯하여 인터넷, 반상회보, 시민단체, 각종 고지서·통지서 등의 다양한 경로를 통하여 환급청구권에 대하여 충분한 홍보·안내가 이루어진 점, 여기에 더하여 기간미경과분담금의 환급은 종래 적법하게 부과되었던 기간미경과분담금을 분담금 납부자들에게 환급하는 것으로 새로운 부담이나 의무를 부과하는 것이 아닌 점, 1인당 평균 환급액이 약 6천원 정도의 소액에 불과한데 이를 개별적으로 통지할 경우에 소요될 인력이나 사무처리 부담, 그 우편비용 등이 위 액수에 비하여 적지 않은 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 부칙조항에서는 환급청구권에 관하여 개별적 통지절차를 두지 아니한 채 소멸시효기간을 규정하였다고 하더라도 이를 두고 법적 안정성을 추구하는 소멸시효 제도의 취지에 어긋난다고 보기는 어
렵다.
따라서 이 사건 부칙조항이 기간미경과분담금 환급청구권에 대하여 청구권자 별로 개별적인 통지절차를 두지 아니한 채 단기소멸시효를 규정한 것은 재산권 제한에 관한 침해의 최소성을 구비하였고, 나아가 이로써 달성할 수 있는 공익이 청구인들의 재산권 제한에 비하여 결코 작다고 할 수 없어 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.
(다) 소결
결국 이 사건 부칙조항이 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 한계를 벗어나 환급청구권자들의 재산권을 침해한 것이라고 볼 수 없다.
라. 그 밖의 청구인들 주장에 관하여
(1) 기타 재산권 침해 주장에 관하여
청구인들은, 이 사건 부칙조항에서 천재·지변 등 불가항력이나 공단의 과실에 의하여 환급신청을 못한 경우에는 환급청구권 행사기간을 연장하는 규정을 두어야 하는데도 이를 두지 아니한 채 소멸시효가 진행된다고 보는 것은 재산권을 지나치게 제한하는 것이라는 취지로 주장한다.
그러나 소멸시효제도는 원래 사법상의 제도로 발달되어 왔으나 오늘날 공법에도 타당한 일반적인 법리로 파악되고, 공법상의 소멸시효에 관하여 법률에 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 유추 적용될 것이므로(헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107 , 공보 152, 1182, 3-4), 천재·지변 등 불가항력이나 공단의 과실로 인하여 환급청구권을 행사할 수 없는 경우에는 민법상의 시효 중단ㆍ정지규정(민법 제168조 내지 제182조)이나 신의성실의 원칙 등을 유추 적용하는 등 민법상 소멸시효의
일반원칙에 따라 소멸시효 주장을 배척할 수 있을 것이다.
따라서 이 사건 부칙조항에서 환급청구권 행사기간을 연장하는 규정을 두지 않았다고 하더라도 이로 인하여 청구인들의 재산권이 지나치게 제한된다고 볼 수는 없다.
(2) 재판청구권 침해 주장에 관하여
청구인들은 이 사건 부칙조항이 헌법 제27조 제1항에 의하여 보장되는 재판청구권을 침해한다고 주장하나, 소멸시효제도는 권리불행사의 상태가 계속되면 그 자의 권리를 소멸시키는데 불과할 뿐, 제소기간이나 출소기간과 달리 법률에 의한 재판과 법관에 의한 재판을 주요 내용으로 하는 헌법상 재판청구권과는 직접 관련되는 것이 아니고 재판청구 자체에 대하여는 아무런 제한을 가하는 것이 아니므로(헌재 2005. 5. 26. 2004헌바90 , 판례집 17-1, 660, 663 참조), 청구인들의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(3) 평등권 침해 주장에 관하여
청구인들은, 첫째, 국가의 조세부과절차에서는 구체적인 조세부과금액 및 체납시 제재내용 등까지 상세히 명시한 통지절차를 규정하는데 반해 이 사건 부칙조항에서는 아무런 통지절차를 두지 않아 국가와 국민을 합리적인 이유 없이 차별 취급하고, 둘째, 이 사건 부칙조항이 환급청구권에 관한 개별적인 통지절차를 두지 않아 환급청구권에 대한 정보를 알게 된 환급청구권자와 그러한 정보를 접하지 못한 환급청구권자 사이를 합리적인 이유 없이 차별 취급하므로, 청구인들의 평등권이 침해되었다고 주장한다.
그러나 납세의무자에 대하여 조세채무를 부과하는 조세부과절차와 기간미경과
분담금의 환급을 신청할 수 있도록 하는 환급절차는 그 취지 및 기능 등에서 본질적으로 상이한바, 조세부과권을 가지는 국가와 분담금환급청구권을 가지는 국민을 ‘본질적으로 동일한 두 개의 비교집단’이라고 볼 수 없고, 청구인들이 주장하는 환급청구권에 대한 정보 습득의 유무로 인하여 발생하는 환급청구권자들 사이의 차이는 개별적인 통지절차를 규정하지 아니한 이 사건 부칙조항이 의도하거나 이로 인하여 초래된 것이 아니라 환급청구권에 대한 정보 습득이라는 사실상의 결과의 차이로 인한 것이므로, 청구인들의 위 주장들은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 부칙조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2009. 10. 29.
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
[별지 1]
청구인들 명단 생략
1. 강○곤 외 31명
[별지 2]
번호 | 성명 | 기간미경과분담금(원) | ||
면허 | 자동차 | 합계 | ||
1 | 강○곤 | 2,750 | ||
2 | 김○준 | 3,720 | 18,400 | |
3 | 김○영 | 3,900 | 9,200 | |
4 | 김○호 | 2,800 | 1,200 | |
5 | 김○진 | 2,520 | 17,200 | |
6 | 김○호 | 3,450 | ||
7 | 김○덕 | 2,600 | 9,600 | |
8 | 김○현 | 3,700 | ||
9 | 노○진 | 2,600 | 3,600 | |
10 | 문○연 | 1,240 | ||
11 | 문○산 | 3,800 | ||
12 | 박○식 | 1,640 | 6,400 | |
13 | 서○수 | 2,360 | 4,400 | |
14 | 서○희 | 1,800 | ||
15 | 서○숙 | 4,440 | ||
16 | 신○탁 | 1,800 | 8,800 | |
17 | 윤○탁 | 3,700 | ||
18 | 윤○원 | 3,700 | 19,200 | |
19 | 이○철 | 2,900 | ||
20 | 이○휘 | 1,320 | 800 | |
21 | 이○성 | 3,000 | 800 | |
22 | 전○진 | 3,480 | 17,600 | |
23 | 정○경 | 5,300 | 3,600 | |
24 | 조○순 | 3,200 | ||
25 | 조○희 | 3,350 | ||
26 | 주○식 | 3,400 | 3,600 | |
27 | 지○덕 | 1,560 | ||
28 | 차○호 | 3,350 | 8,400 | |
29 | 한○희 | 1,640 | ||
30 | 함○범 | 2,650 | ||
31 | 홍○표 | 3,500 | 8,000 | |
32 | 황○선 | 3,400 | ||
총합 | 94,570 | 140,800 | 235,370 | |
평균 | 2,955 | 8,282 | 7,355 | |
기간미경과분담금 내역
[별지 3]
[관련조항]
제1조 (시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다.
제92조 (운영자금 등) ① 공단의 운영 및 도로교통안전에 관한 사업에 소요되는 자금은 다음 각호의 재원으로 충당한다.
1. 정부 및 지방자치단체 또는 그 밖의 자의 출연금 또는 기부금
2. 제86조의 규정에 의한 사업의 수행에 의한 수입금
3. 자산의 관리·운용에 따른 수익금
4. 보조금·융자금 또는 차입금(외국으로부터 차입한 자금과 도입한 물자를 포함한다)
5. 그 밖의 수입금
② 공단은 제86조의 규정에 의한 사업의 수행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 경찰청장의 승인을 얻어 자금(국제기구·외국정부 또는 외국인으로부터 차입한 자금과 도입한 물자를 포함한다)을 차입할 수 있다.
③ 공단은 매 사업연도말의 결산결과 잉여금이 있는 때에는 이월손실을 보전하고 그 나머지는 다음 연도의 세입에 이입한다.
④ 제1항 제4호의 규정에 의한 보조금·융자금 또는 차입금의 사용용도 및 사용절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제92조의2 (출자 등) ① 공단은 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경
우에는 제86조의 규정에 의한 사업과 관련된 사업에 출자하거나 출연할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 출자 또는 출연과 그 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙
제1조 (시행일) 이 법은 2002년 7월 1일부터 시행한다. 다만, …(중략)… 제92조, 제92조의 2, 부칙 제4조 …(중략)…의 개정규정은 2002년 1월 1일부터 시행 …(중략)… 한다.
제4조(도로교통안전관리기금의 폐지에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 조성된 도로교통안전관리기금은 제92조의 개정규정에 의한 도로교통안전관리공단의 운영 및 도로교통안전에 관한 사업에 사용할 운영자금으로 본다.
② 이 법 시행 당시 종전의 제92조 제1항의 규정에 의한 도로교통안전관리기금에 속하는 자산과 채권·채무 그 밖의 권리·의무는 제83조의 규정에 의한 도로교통안전관리공단에 귀속한다.
③ 이 법 시행전 종전의 제92조의 2의 규정에 의하여 도로교통안전관리공단에 이미 납부한 분담금 중 이 법 시행일 이후에 해당하는 분담금(이하 이 조에서 "기간 미경과 분담금"이라 한다)에 대하여는 이 법 시행일부터 1년 이내에 환급을 신청할 수 있다. 이 경우 당해 신청기간 이내에 환급을 신청하지 아니한 기간 미경과 분담금에 대하여는 환급청구권이 시효로 소멸한다.
④ 제3항은 이 법 시행전의 운전면허 취소 또는 자동차등록 말소로 인한 정산금액과 1999년 1월 1일부터 시행한 분담금 인하로 인한 정산금액에 대하여도 적
용한다.
⑤ 제3항의 분담금 환급 안내를 위하여 2개 이상의 중앙 일간신문에 공고하여야 한다.
○ 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 것) 부칙 제4조(2003. 3. 12. 법률 제6863호로 개정된 것)
③ 이 법 시행전 종전의 제92조의2의 규정에 의하여 도로교통안전관리공단에 이미 납부한 분담금 중 이 법 시행일 이후에 해당하는 분담금(이하 이 조에서 "기간 미경과 분담금"이라 한다)에 대하여는 이 법 시행일부터 5년 이내에 환급을 신청할 수 있다. 이 경우 당해 신청기간 이내에 환급을 신청하지 아니한 기간 미경과 분담금에 대하여는 환급청구권이 시효로 소멸한다.
이 법은 공포한 날부터 시행하되, 2002년 1월 1일부터 적용한다.
제92조 (도로교통안전관리기금의 설치등) ① 공단의 운영 및 도로교통안전에 관한 사업에 소요되는 재원을 확보하기 위하여 공단에 도로교통안전관리기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.
② 기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.
1. 국가 및 지방자치단체의 보조금
2. 법인이나 단체 또는 개인의 기부금
3. 제92조의 2 제1항 각호의 1에 해당하는 자가 부담하는 분담금
4. 기금의 관리·운용에 의하여 생기는 수익금
5. 기타 수입금
제92조의 2 (분담금) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 도로교통안전에 관한 사업에 소요되는 비용을 충당하기 위하여 분담금을 납부하여야 한다.
1. 자동차운전면허를 받은 사람
2. 자가용자동차를 가진 자
3. 자동차손해배상보장법에 의한 책임보험 또는 책임공제의 사업을 경영하는 자
4. 유료도로법에 의하여 통행료를 받는 비도로관리청 및 한국도로공사
5. 자동차타이어의 제조업을 하는 자
② 제1항 각호의 1에 해당하는 자가 납부하여야 할 분담금액을 정하는 기준은 다음 각호와 같다.
1. 자동차운전면허를 받은 사람은 매월 100원의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액
2. 자가용자동차를 가진 자는 매월 600원의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액
3. 다음 각목의 1에 해당하는 금액의 1000분의 1의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액
가. 자동차손해배상보장법에 의한 책임보험 또는 책임공제의 사업을 경영하는 자는 매년 전년도에 수입된 책임보험 또는 책임공제의 보험료·공제분담금액에 해당하는 금액
나. 유료도로법에 의한 비도로관리청 및 한국도로공사는 매년 전년도 통행료 수입총액
다. 자동차타이어의 제조를 업으로 하는 자는 부가가치세법에 의한 과세기간별
매출세액
③ 제2항의 규정에 의한 분담금의 징수방법과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제61조 (분담금) 법 제92조의 2제2항의 규정에 의한 분담금은 다음 각 호의 기준에 의한다.
1. 자동차운전면허를 받은 사람은 매월 50원
2. 자가용자동차를 가진 자는 매월 400원
3. 자동차손해배상보장법에 의한 책임보험 또는 책임공제의 사업을 경영하는 자는 매년 전년도에 수입된 책임보험 또는 책임공제의 보험료ㆍ공제분담금액에 해당하는 금액의 1,000분의 0.42에 해당하는 금액
4. 유료도로법에 의한 비도로관리청 및 한국도로공사는 매년 전년도 통행료 수입총액의 1,000분의 0.5에 해당하는 금액
5. 자동차타이어의 제조를 업으로 하는 자는 부가가치세법에 의한 과세기간마다 매출세액의 1,000분의 1에 해당하는 금액
제62조 (분담금의 징수) ① 제61조의 규정에 의한 분담금은 6월마다 이를 나누어 징수한다. 다만, 자동차운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 제2항에서 같다)를 받은 사람에 대하여는 법 제69조 또는 법 제74조제3항 및 제4항의 규정에 의한 면허증 교부 또는 갱신 교부시에, 자가용자동차를 가진 자에 대하여는 자동차관리법 제8조 및 동법 제10조제1항의 규정에 의한 신규자동차등록시 또는 자동차등록번호판의 신규교부시나 자동차관리법 제43조제1항제1호 또는 동항제2호의
규정에 의한 자동차검사시에 각각 다음 정기적성검사기간(제2종 운전면허의 경우에는 면허증갱신기간을 말한다) 개시일 또는 자동차검사일까지의 기간에 해당하는 분담금을 징수한다.
② 공단이 분담금을 징수하고자 하는 때에는 분담금의 액ㆍ납부기간 및 납부 장소를 기재한 납부통지서를 납부의무자에게 발부하여야 한다. 다만, 자동차운전면허를 받은 사람과 자가용자동차를 가진 자에 대하여는 이를 생략할 수 있다.
③ 공단은 분담금의 납부의무자가 제2항의 규정에 의한 납부기간내에 분담금을 납부하지 아니한 때에는 20일이내의 기간을 정하여 독촉장을 발부하여야 한다.