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이선애, "2002년도 국민기초생활보장최저생계비 위헌확인", 결정해설집 3집, 헌법재판소, 2004, p.613

[결정해설 (결정해설집3집)]

본문

- 장애인을 고려하지 아니한 최저생계비결정과 평등권 -

(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195)

이 선 애*29)

보건복지부장관이 2002년도 최저생계비를 고시함에 있어 장애로 인한 추가지출비용을 반영한 별도의 최저생계비를 결정하지 않은 채 가구별 인원수만을 기준으로 최저생계비를 결정한 것이 생활능력 없는 장애인가구 구성원의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권을 침해하였는지 여부

이 사건 심판의 대상은 보건복지부장관이 2001. 12. 1.에 한 2002년도 최저생계비 고시(보건복지부고시 제2001-63호, 이하 이 사건 고시라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 청구인들에게는 이 사건 고시 중 3인가구 최저생계비가 적용되나, 청구인들이 이 사건 고시 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였고, 그 고시 전체에 동일한 심사척도가 적용될 수 있으므로 이 사건 고시 전체로 심판대상을 확장하는 것이 타당하다.

ㅇ 2002년도 최저생계비

가구규모
1인가구
2인가구
3인가구
4인가구
5인가구
6인가구
금 액
(원/월)
345,412
572,058
786,827
989,719
1,125,311
1,269,809

국민기초생활보장법

제1조(목적) 이 법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

6. “최저생계비”라 함은 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용으로서 제6조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 공표하는 금액을 말한다.

7. “소득인정액”이라 함은 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다.

8. “개별가구의 소득평가액”이라 함은 개별가구의 실제소득에 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시등에 사용하기 위하여 산출한 금액을 말한다. 이 경우 소득평가액의 구체적인 산정방식은 보건복지부령으로 정하되, 가구특성에 따른 지출요인과 근로를 유인하기 위한 요소등을 반영하여야 한다.

제3조(급여의 기본원칙) ① 이 법에 의한 급여는 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 한다.

② 부양의무자의 부양과 다른 법령에 의한 보호는 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지는 것으로 한다. 다만, 다른 법령에 의한 보호의 수준이 이 법에서 정하는 수준에 이르지 아니하는 경우에는 나머지 부분에 관하여 이 법에 의한 급여를 받을 권리를 잃지 아니한다.

제4조(급여의 기준등) ① 이 법에 의한 급여는 건강하고 문화적인 최저

생활을 유지할 수 있는 것이어야 한다.

② 이 법에 의한 급여의 기준은 보건복지부장관이 수급자의 연령ㆍ가구규모ㆍ거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 정한다.

③ 보장기관은 이 법에 의한 급여를 세대를 단위로 하여 행하되, 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 개인을 단위로 하여 행할 수 있다.

제5조(수급권자의 범위) ① 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 한다.

제6조(최저생계비의 결정) ① 보건복지부장관은 국민의 소득ㆍ지출수준과 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 최저생계비를 결정하여야 한다.

② 보건복지부장관은 매년 12월 1일까지 제20조 제2항의 규정에 의한 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 다음 연도의 최저생계비를 공표하여야 한다.

③ 보건복지부장관은 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 5년마다 실시하며, 이에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

제7조(급여의 종류) ① 이 법에 의한 급여의 종류는 다음과 같다.

1. 생계급여 2. 주거급여 3. 의료급여 4. 교육급여 5. 해산급여 6. 장제급여 7. 자활급여

② 이 법에 의한 급여는 제1항 제1호의 생계급여와 수급자의 필요에 따라 동항 제2호 내지 제7호의 급여를 함께 행하는 것으로 한다. 이 경우 급여의 수준은 제1항 제1호 내지 제4호 및 제7호의 급여와 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하여야 한다.

③ 제1항 제3호의 의료급여는 따로 법률이 정하는 바에 의한다.

제8조(생계급여의 내용) 생계급여는 수급자에게 의복ㆍ음식물 및 연료비와 기타 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 것으로 한다.

국민기초생활보장법부칙

제1조(시행일) 이 법은 2000년 10월 1일부터 시행한다. 다만, 제5조 제1항의 규정은 2003년 1월 1일부터 시행한다.

제5조(수급권자의 범위에 대한 적용특례) 이 법 시행일부터 2002년 12월 31일까지 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 최저생계비를 감안하여 보건복지부장관이 개별가구의 소득평가액과 재산을 기준으로 하여 매년 정하는 수급권자 선정기준에 해당하는 자로 한다.

제6조(소득인정액에 대한 적용특례) 이 법 시행일부터 2002년 12월 31일까지 제7조 제2항 및 제9조 제4항의 소득인정액은 제2조 제8호의 개별가구의 소득평가액을 말한다.

가. 청구인 甲, 乙은 각 정신지체 1급 장애자이고, 청구인 丙은 甲의 남편이자 乙의 아버지로서 비장애자인바, 청구인들은 1가구를 이루어 함께 거주하면서 2000. 10. 5. 국민기초생활보장법(이하 보장법이라 한다)에 따른 생계급여 수급자로 선정되어 그 무렵부터 생계급여를 지급받고 있다.

나. 보건복지부장관은 2001. 12. 1. 보건복지부고시 제2001-63호로 2002년도 국민기초생활보장법상의 최저생계비를 결정ㆍ공표하였다.

다. 청구인들은 2002. 5. 14. 위 최저생계비 고시가 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권을 침해하는 것이라고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

최저생계비 고시는 국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용으로서 보장법상의 수급자가 받게 될 생계급여 액수를 결정하는 기준이 되는 것인바, 보건복지부장관이 이 사건 고시를 하면서 장애인이 포함된 가구(이하 장애인가구라고 한다)가 부담하는 교통비, 의료비, 교육비, 보호ㆍ간병인비, 보장구 구입ㆍ유지비 등 장애로 인한 월 평균 158,000원의 추가지출비용을 반영한 최저생계비를 별도로 정하지 아

니한 채 가구별 인원수를 기준으로 한 최저생계비만을 결정ㆍ공표함으로써 생활능력 없는 장애인가구의 구성원에게 최소한도의 인간다운 생활을 보장할 정도에 못 미치는 적은 액수의 생계급여를 받게 하였으므로 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것이고, 장애인가구와 비장애인가구에게 동일한 최저생계비를 적용함으로써 비장애인가구와 비교하여 상대적으로 적은 액수의 생계급여를 받게 되는 것은 평등권을 침해하는 것이다.

국가가 생활능력 없는 장애인을 보호하는 수준은 보장법상의 최저생계비뿐만 아니라 생계급여 액수를 산정하기 위하여 최저생계비에서 공제하는 개별가구의 소득평가액의 산정방식과도 관련이 있고, 그 외에 장애인복지법, 의료급여법에 의한 각종 수당 및 급여와 각종 복지시책, 지방자치단체 기타 공공기관에서 실시하고 있는 각종 급여나 부담감면 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 고시가 생활능력 없는 장애인가구 구성원의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

1. 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력 없는 국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 입법부와 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지의 여부를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용한다.

2. 국가가 행하는 국민기초생활보장법상의 “생활능력 없는 장애인에 대

한 최저생활보장을 위한 생계급여 지급”이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지의 여부는 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인바, “인간다운 생활”이란 그 자체가 추상적이고 상대적인 개념으로서 그 나라의 문화의 발달, 역사적ㆍ사회적ㆍ경제적 여건에 따라 어느 정도는 달라질 수 있는 것이고, “최소한도의 조치” 역시 국민의 사회의식의 변화, 사회ㆍ경제적 상황의 변화에 따라 가변적인 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 생계급여의 수준을 구체적으로 결정함에 있어서는 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 국가의 재정규모와 정책, 국민 각 계층의 상충하는 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 하므로, 생활이 어려운 장애인의 최저생활보장의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 한다. 그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다.

3. 국가가 생활능력 없는 장애인의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회부조에는 국민기초생활보장법에 의한 생계급여 지급을 통한 최저생활보장 외에 다른 법령에 의하여 행하여지는 것도 있으므로, 국가가 행하는 최저생활보장 수준이 그 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 보장법에 의한 생계급여만을 가지고 판단하여서는 아니되고, 그 외의 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 한다.

4. 보건복지부장관이 2002년도 최저생계비를 고시함에 있어서 장애인가구의 추가지출비용을 반영한 최저생계비를 별도로 정하지 아니한 채 가구별 인원수를 기준으로 한 최저생계비만을 결정ㆍ공표함으로써 장애인가구의 추가지출비용이 반영되지 않은 최저생계비에 따라 장애인가구의 생계급여 액수가 결정되었다 하더라도 그 생계급여액수는 최저생계비와 동일한

액수로 결정되는 것이 아니라 최저생계비에서 개별가구의 소득평가액 등을 공제한 차액으로 지급되기 때문에 장애인가구와 비장애인가구에게 지급되는 생계급여까지 동일한 액수가 되는 것은 아니라는 점, 이때 공제되는 개별가구의 소득평가액은 장애인가구의 실제소득에서 장애인가구의 특성에 따른 지출요인을 반영한 금품인 장애인복지법에 의한 장애수당, 장애아동부양수당 및 보호수당, 만성질환 등의 치료ㆍ요양ㆍ재활로 인하여 6개월 이상 지속적으로 지출하는 의료비를 공제하여 산정하므로 결과적으로 장애인가구는 비장애인가구에 비교하여 볼 때 최저생계비에 장애로 인한 추가비용을 반영하여 생계급여액을 상향조정함과 비슷한 효과를 나타내고 있는 점, 장애인가구는 비장애인가구와 비교하여 각종 법령 및 정부시책에 따른 각종 급여 및 부담감면으로 인하여 최저생계비의 비목에 포함되는 보건의료비, 교통ㆍ통신비, 교육비, 교양ㆍ오락비, 비소비지출비를 추가적으로 보전 받고 있는 점을 고려할 때, 국가가 생활능력 없는 장애인의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어서 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이고, 또한 장애인가구와 비장애인가구에게 일률적으로 동일한 최저생계비를 적용한 것을 자의적인 것으로 볼 수는 없다 할 것이다. 따라서, 보건복지부장관이 2002년도 최저생계비를 고시함에 있어 장애로 인한 추가지출비용을 반영한 별도의 최저생계비를 결정하지 않은 채 가구별 인원수만을 기준으로 최저생계비를 결정한 것은 생활능력 없는 장애인가구 구성원의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.

우리 재판소는 “인간다운 생활을 할 권리로부터는 …… 인간의 존엄에

상응하는 생활에 필요한 ‘최소한의 물질적인 생활’의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다”고 하여, 일정한 경우에는 인간다운 생활을 할 권리로부터 최소한의 물질적 생활을 요구할 수 있는 권리가 직접 도출될 수 있다고 판시하였다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 30ㆍ31; 헌재 1998. 2. 27. 97헌가10, 97헌바42, 97헌마354, 판례집 10-1, 30ㆍ31; 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 647).

나아가 우리 재판소는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력 없는 국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 모든 국가기관을 기속하지만, 그 기속의 의미는 적극적ㆍ형성적 활동을 하는 입법부 또는 행정부의 경우와 헌법재판에 의한 사법적 통제기능을 하는 헌법재판소에 있어서 동일하지 아니하다. 위와 같은 헌법의 규정이, 입법부나 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침, 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관, 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 것이다”고 하여 인간다운 생활을 할 권리에 관한 헌법규정이 모든 국가기관을 기속하며, 특히 헌법재판에 있어서는 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용한다고 하여 재판규범성을 명확히 밝혔다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 553-554; 헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 758-759; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390, 공보 56, 494)

또한, 우리 재판소는 “국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관

적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지의 여부는 결국 국가가 국민의 ‘인간다운 생활’을 보장함에 필요한 최소한도의 조치는 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인바, … 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 한다. 그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다.”고 하여(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 553-554), 인간다운 생활을 할 권리의 합헌성 심사기준으로서 ‘최소한 보장 원칙’ 및 ‘명백성 통제’를 정립하였다.

인간다운 생활을 할 권리를 ‘건강하고 문화적인 최소한의 생활을 할 권리’로 이해하는 견해1)와 ‘최소한의 물질적인 생활을 할 권리’로 이해하는 견해2)가 대립되어 왔는데, 우리 재판소는 후자의 견해를 취하였다.

인간다운 생활을 할 권리의 내용을 ‘최소한’으로 한정한 이유는 헌법 제34조 제1항은 인간의 존엄과 가치를 확보하기 위하여 도출되는 기본적이고도 총론적인 권리로서 인간으로서의 존엄과 가치에 상응하는 최소한도의 내용을 지향하고, 헌법 제34조 제5항 등 개별조항은 입법자가 입법의무를 이행할 당시의 구체적 사정에 맞추어 최대한의 보호를 내용으로 하기 때문이다.3)

종래 인간다운 생활을 할 권리의 법적 성격에 관하여는 프로그램규정설, 추상적 권리설, 구체적 권리설로 나뉘어 있었다. 프로그램규정설에서는 인

간다운 생활을 할 권리는 국가의 목표와 강령을 선언한 것에 불과하므로 입법이 없는 한 법적인 권리가 될 수 없다고 보고, 추상적 권리설에서는 헌법상 보장된 권리이기는 하지만 그 권리가 추상적이어서 구체적 권리로 보장되기 위해서는 입법이 필요하다고 보고 있으며, 구체적 권리설에서는 구체적인 입법이 없는 경우에도 사법적 수단을 통하여 관철할 수 있는 권리라고 보는 것인데, 현재는 이른바 구체적 권리설이 통설이다.

위 결정례들을 종합해 볼 때 적어도 우리 재판소가 프로그램규정설을 취하고 있지 않음은 분명히 알 수 있다. 다만 93헌가14 사건에서 인용한 설시의 후반부의 논지와 관련하여 우리 재판소가 추상적 권리설을 취하고 있다고 보는 견해4)와 우리 재판소가 구체적 권리설을 취하고 있다는 보는 견해5)가 대립하고 있다.

살피건대, 첫째, 인간다운 생활을 할 권리는 헌법의 명문으로 규정된 국민의 권리이므로, 자유권적 기본권과 그 보장의 차원 및 정도를 달리한다 하여도 일정한 범위 내에서 그 법적 권리성이 인정됨은 부인할 수 없는 점,6)둘째, 인간다운 생활을 할 권리가 모든 국가기관을 기속하고, 헌법재판에 있어서는 재판규범이 됨을 명백히 밝힌 점에 비추어 볼 때 우리 재판소는 인간다운 생활을 할 권리의 법적 구속력 내지 재판규범성을 인정하는 구체적 권리설의 입장에 서 있다고 볼 수 있다.

국가가 빈곤의 문제에 정책적 개입을 할 때 제일 먼저 부딪히는 문제는 누구를 빈곤한 사람으로 보아 정책대상으로 삼을 것인가 하는 문제이다.

이때, 빈곤자와 그렇지 않은 자를 구분하는 기준선을 빈곤선(貧困線)이라고 하는데, 빈곤선은 빈곤을 절대적 또는 상대적으로 볼 것인가, 객관적 또는 주관적으로 볼 것인가 하는 빈곤관(貧困觀)에 따라 달라질 수 있다. 이러한 빈곤선을 화폐의 양으로 지표화한 것이 최저생계비이고, 최저생계비는 어떤 빈곤관에 입각하여 계측되어지느냐에 따라 절대적 최저생계비, 상대적 최저생계비, 주관적 최저생계비 등으로 구분되고, 전문가에 의하여 이론적으로 산출되면 이론 최저생계비로, 저소득층의 생활실태를 그대로 반영하거나 약간의 조정을 거치면 실태 최저생계비로 구분된다.

이론생계비는 그 수준에 따라 피구휼(被救恤)생계비, 최저생존비, 최저생계비, 표준생계비, 유락(遊樂)생계비로 분류되는데 가장 낮은 수준인 피구휼생계비와 가장 높은 수준인 유락생계비는 정책적 의미는 없다. 최저생존비는 생존만 가능한 수준이고, 최저생계비는 단순한 생존에서 한걸음 나아가 건강하고 최소한의 문화적인 생활을 유지하면서 노동재생산이 가능한 수준이며, 표준생계비는 그 사회의 보편적인 문화생활을 하면서 약간의 선택도 할 수 있는 정상적인 생활수준으로 노동계에서는 노동자들이 받아야 하는 임금수준으로 해석하고 있는 수준이다.

(가) 절대적 최저생계비

1) 전물량방식(全物量方式)

인간 생활에 소비되는 전체 품목을 필수품과 사치품으로 구분한 후 필수품에 최저개념을 적용하여 소비량을 정하고 가격을 곱하여 합산하는 방식이다. 전물량방식에 의하여 최저생계비를 계측할 때 어려운 점은 어떤품목이 필수품이며, 얼마만큼 사용하여야 하는가 하는 기초생필품 목록 및 사용량(Market Basket)을 구성하는 과정인데, 기초생필품 목록을 품목과 양에 따라 계측한 최저생계비는 매우 큰 편차를 보이기 때문에 전물량방식에 의한 최저생계비는 품목의 선정과 양의 결정에서 연구자의 자의성을 줄이는 것이 최대의 과제이다. 이를 해결하기 위하여 가계부를 통계적으로 분석하여 품목별 소득탄력성, 보유확률 등을 이용하여 필수품을 선정하고 영양권장량 등을 이용하여 사용량을 결정하고 있다. 전물량방식에 의한 최저

생계 계측 영국의 Rowntree(1901)에 의해 처음 시도되었다. 우리나라의 경우 한국보건사회연구원의 1988년, 1994년, 1999년 연구와 배무기외(서울대) 1987년 연구, 차홍봉 1994년 연구, 한국노총과 민주노총 등의 연구가 전물량방식을 통해 계측되어진 최저생계비이다.

2) 반물량방식

반물량방식은 미국의 Orshansky(1965)에 의해 전물량방식을 다소 간소화한 측면에서 제시되어진 방법으로, 영양학자에 의하여 계측된 최저식료품비에 Engel 계수의 역수(미국의 경우 3)를 곱한 금액을 최저생계비로 보는 것이다. 이 방법은 각 생필품에 대한 최저지출비를 모두 더하는 방법보다 간편한 것이 특정이나 어떤 계층의 Engel계수를 적용하느냐에 따라 다른 최저생계비가 산출된다는 단점이 있다.

(나) 상대적 최저생계비

1) 박탈지표방식(剝奪指標方式)

P. Townsend(1974년)는 절대적 수준에 입각한 빈곤의 개념을 비판하고 빈곤은 오직 ‘상대적 박탈(Relative Deprivaition)이라는 개념을 통해서만 객관적으로 정의될 수 있다고 주장하면서, 빈곤의 상대성과 복잡성에 보다 근접하기 위하여 ‘상대적 박탈’의 개념을 구체화하여 최저생계비를 추정하였는데, 먼저 ‘상대적 박탈’을 객관적 박탈감과 주관적 박탈감으로 나눈 다음, 객관적 박탈을 측정할 수 있는 지표 21항목과 주관적 박탈을 측정할 수 있는 지표 7개 항목을 선정하여 소득계층별로 이들 항목들을 보유하거나 누리고 있는 양태를 비교하였다. 일반적으로 고소득층은 대부분의 항목들을 향유하는데 비하여 저소득층은 극히 일부분의 항목들을 향유하는데 그칠 것이므로, 일정소득 수준에서 향유하고 있는 품목들이 급격하게 감소하는 소득수준을 파악하여 이를 최저생계비로 보는 것이다. 이 방식은 상대적 박탈감의 정도를 측정하기 위한 박탈지표 항목의 구성에 전문가의 자의적인 판단이 개입될 수 있다는 단점이 있다.

2) 수준균형방식

평균 또는 중위가구 소득 또는 지출의 일정비율 이하에 해당하느냐 여부에 의하여 상대적 빈곤선을 결정하여 그 비율에 해당하는 금액을 상대적 최저생계비로 보는 방식이다. 상대적인 빈곤선을 도출하기 위해 소득을 사

용한 예로는 OECD(중위 가구소득의 40, 50, 60%), World Bank(개발도상국은 평균 가구소득의 1/3, 선진국은 평균 가구소득의 1/2)를 들 수 있고, 지출을 사용한 예로는 일본의 생활보호대상자선정기준(근로자가구 소비지출의 68%)을 들 수 있다. 이 방식은 사용하는 소득 또는 지출자료에 따라 다른 최저생계비가 계측되는데, 어떤 자료를 사용하는 것이 그 사회의 빈곤수준을 잘 반영하는지, 소득이나 지출의 몇 %가 빈곤선인지에 대한 사회적 합의점이 없다는 것이 문제점이다.

(다) 주관적 최저생계비

설문에 대한 사람들의 주관적인 응답에 기초하여 최저생계비를 추정하는 방식인데, 최저생계비의 의미를 응답자가 어떻게 판단하느냐에 따라 결론이 달라질 수 있다는 문제점이 있다.

1) 제3자적 평가에 의한 주관적 최저생계비

미국의 갤럽여론조사의 ‘당신이 사는 곳에서 4인 가족이 근근히 살아가기에 필요한 최소한의 소득은 얼마입니까?’라는 설문을 바탕으로 최저생계비를 추출하는 방식으로서 1974년 L. Rainwater가 1946년부터 1969년까지의 갤럽여론조사 결과를 분석하여 매우 안정적인 결과(가구당 평균소득의 46~58%)를 얻음으로써 일반화된 계측방식이다.

2) 본인의 평가에 의한 주관적 최저생계비

라이덴(Leyden) 대학을 중심으로 발전된 기법으로 ‘당신의 가족이 근근히 살아가기에 필요한 최소한의 소득은 얼마입니까’라는 설문조사결과에 빈곤선을 추정하는 일정한 방식(라이덴방식 또는 델릭방식)을 적용하여 최저생계비를 추출하는 방식이다.

(가) 미국

미국은 빈곤선(PT: Poverty Thresholds)과 빈곤지침선(PG: Poverty Guideline)을 공식적인 빈곤선으로 활용하고 있다.

빈곤선(PT)은 1960년대 사회보장청(The Social Security Administration)의 Orshansky에 의해 개발된 것으로 저소득층의 최소한의 식료품 마켓바스켓을 구성하여 산출한 최저식료품지출비에 ‘3’을 곱한 화폐액을 빈곤선으

로 정하는 방식이다. 미국의 Census of Bureau에서 매년 소비자물가상승율(CPI-U)을 적용하여 발표하며, 미국 내 빈곤율을 측정하는 통계적 목적으로 이용되는데, 가족 내의 성인과 자녀의 수, 가구유형, 가구주의 연령 등에 의해 구분되고 있다.

빈곤지침선(PG)은 빈곤선(PT)를 단순화한 것으로 보건ㆍ서비스국(HHS: Department of Health and Human Service)에 의해 매년 발표되며 학교급식, Head Start, 저소득가구 연료비 지원(Low-Income Home Energy Assistance), Food Stamps 등 프로그램의 대상자 선정에 이용된다.

미국의 빈곤선은 과거 30여년전인 1960년대 중반 Orshansky에 의해 개발된 이후 수정ㆍ보완 없이 과거자료에 물가상승율만을 반영하여 산출되므로 하향추정의 문제점을 지니고 있다. 따라서, 실제적용에 있어서 빈곤지침선(PG)의 경우 일부 프로그램에 빈곤선의 125%, 185%수준에서 저소득층을 지원하고 있는 경우도 있다고 한다.

(나) 일본

후생성의 생활보호기준인 최저생계비는 1946.부터 1948.까지는 표준생계비방식, 1948.부터 1960.까지는 전물량방식, 1961.부터 1964.까지는 엥겔방식, 1965.부터 1983.까지는 격차축소방식(일반 근로자가구 소비수준의 60%를 목표로 정하여 보호기준을 연평균 15%의 비율로 상승시켜 1975.에 목표수준에 도달함)이 적용되었으며, 1984. 이후부터는 수준균형방식이 적용되어 보호기준이 일반근로자세대 소비지출의 68%로 고정되었다. 최저생계비는 제1류와 제2류로 구분되는데 제1류란 음식비나 피복비 등의 개인적 경비이며, 제2류란 광열비나 가구비 등의 가구 공동의 경비를 의미하며, 특별한 수요가 있는 자(노인, 모자, 장애인)에게 가산하는 비용이 있다.

우리나라에서 공식적인 의미의 최저생계비를 계측한 것은 사회보장심의위원회(1974, 1978)와 한국보건사회연구원(1988, 1994)에서 수행한 4회 뿐이고, 이외에 여러 연구기관과 개별 학자들에 의해 다양한 방법으로 최저생계비가 계측되었다.기존연구의 최저생계비(기준년도 5인가구)를 정리해 보면 다음 표와 같다.

발 표 자
발표
연도
기준연도
(지역)
추정방식
최저생계비
(원)
사회보장심의위원회
1974
1973(전 국)
엥겔방식
21,739
서상목
1979
1973(전 국)
엥겔방식
23,165
사회보장심의위원회
1978
1978(대도시)
엥겔방식
168,240
윤석범
1981
1981(전 국)
라이덴방식
145,105
장현준
1986
1984(도 시)
엥겔방식
327,724
이중희
1986
1985(도 시)
라이덴방식
214,000
배무기 등
1987
1987(도 시)
전물량방식
623,811
한국보건사회연구원
1989
1988(지역별)
전물량방식
348,597
이정우 등
1990
1989(도 시)
라이덴방식
432,000
박태규
1991
1989(서 울)
라이덴방식
555,172
안병근
1971
1971(대 구)
전물량방식
720,550
차홍봉 등
1994
1973(춘 천)
전물량방식
746,627
한국보건사회연구원
1994
1994(지역별)
전물량방식
763,817
한국노동연구원
1998
1998(도 시)
반물량방식
1,590,067
한국노총
1999
1999(도 시)
전물량방식
3,573,110
민주노총
1999
1999(도 시)
전물량방식
2,775,661

한국보건사회연구원은 전물량방식을 선택하여 1999년 최저생계비를 계측하였는데, 저소득층 생활실태조사를 거쳐 지역별 표준가구의 필수품에 관한 비목별 마켓바스켓(식료품비, 주거비, 광열ㆍ수도비, 가구집기ㆍ가사용품비, 피복ㆍ신발비, 보건의료비, 교육비, 교양ㆍ오락비, 교통ㆍ통신비, 기타소비지출, 비소비지출의 11개 비목, 373개 항목)을 구성하여 최저개념을 적용하여 소비량을 정하고 가격을 곱하여 합산하는 방식을 표준가구의 지역

별 최저생계비를 계측한 후 가구균등화 지수를 계측ㆍ적용하여 지역별 가구규모별 최저생계비를 계측했다. 이 계측결과는 국민기초생활보장법상의 최저생계비 결정에 기초가 되었다. 1999년 지역별ㆍ비목별 표준가구(4인가구)의 최저생계비는 다음 표와 같다.

1999년
최저생계비
대도시
중소도시
농어촌
식료품
366,948
(38.3)
366,948
(40.7)
325,219
(41.9)
주거
225.338
(23.5)
174,833
(19.4)
114,837
(14.8)
광열수도
51,121
(5.3)
51,224
(5.7)
54,027
(7.0)
가구집기
32,000
(3.3)
31,880
(3.5)
31,864
(4.1)
피복신발
43,331
(4.5)
43,331
(4.8)
42,112
(5.4)
보건의료
46,381
(4.8)
42.749
(4.7)
38,956
(5.0)
교육
42,071
(4.4)
42,071
(4.7)
37,071
(4.8)
교양오락
19,917
(2.1)
19,917
(2.2)
19,667
(2.5)
교통통신
58,005
(6.1)
56,005
(6.2)
40,795
(5.3)
기타소비
52,679
(5.5)
52,679
(5.8)
52,679
(6.8)
비소비지출
19,850
(2.1)
19,720
(2.2)
18,658
(2.4)
합 계
957,641
1.06
901,357
1.00
775,885
0.86

우리 재판소는 인간다운 생활을 할 권리가 국가기관 즉 입법부와 행정부의 행위의 합헌성을 심사하는 기준이 된다고 하면서, 그 내용은 국가가 국민의 “인간다운 생활”을 보장함에 필요한 “최소한도”의 조치를 취하였는가 여부를 판단하는 것으로서, 그 조치의 구체적 수준을 결정하는 것은 해당 국가기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있으므로 국가의 조치가 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이

현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 보고 있다.

“인간다운 생활”이란 그 자체가 추상적이고 상대적인 개념으로서 그 나라의 문화의 발달, 역사적ㆍ사회적ㆍ경제적 여건에 따라 달라질 수 있는 것인데다가 인간다운 생활을 할 권리의 보장의 정도와 수준은 국가의 경제적 조건, 급부능력, 재정능력, 정책의 우선순위, 국민 각 계층의 상충하는 이해관계 조정 등 복잡 다양한 요소들을 함께 고려하여야 할 뿐만 아니라 권력분립이나 민주주의원리에 비추어도 입법부 내지 입법에 의하여 위임을 받은 행정부 등 국가기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이기 때문에, 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위한 국가기관의 조치에 대한 합헌성 심사 기준이 “최소한 보장 원칙”으로 귀결되는 것은 타당하다.

나아가, 최소한 보장의 내용에 관하여 보건대, 이 역시 국민의 사회의식의 변화, 사회ㆍ경제적 상황의 변화에 따라 가변적인 것이므로, 이에 상당하는 사실적 급부의 종류, 양을 수량화하여 획일적으로 정하는 것은 무의미하기 때문에, 우리 재판소는 1994년도 생계보호수준이 “인간다운 생활”을 보장함에 필요한 “최소한도”의 조치를 다한 것인지를 심사함에 있어서 최저생계비 액수와 같은 수량화된 획일적인 기준을 채택하지 않고 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈했는지 여부만을 기준으로 채택하는 이른바 명백성통제7)를 하고 있다.

이러한 입장에 대하여, 일각에서는 입법부, 행정부 등 국가기관의 행위의 합헌성을 심사함에 있어 최저생계비마저도 최소한 보장의 기준이 될 수 없다면, 이것은 결국 합헌성 심사의 객관적 기준을 포기하고 사실상 입법부와 행정부의 정책적 판단을 그대로 수용한 것에 불과한 것이 아닌가 하는 비판이 제기되었다.8)

최저생계비는 소득, 소비형태, 산업 및 직업구조 변동 등의 경제적 여건의 변화와 기호, 관습, 법 및 제도 등의 사회적 여건변화 및 개인이 소속되어 있는 지역, 가구특성 및 유형에 따라 얼마든지 변할 수 있고, 최저생계비 계측 주체가 선택하는 계측방식, 표본가구수, 지역 등 기술적 요인에 의

해서도 변할 수 있는 상대적ㆍ정책적인 개념인데다가(위에서 본 최저생계비 계측이론, 외국사례, 우리나라의 최저생계비 계측 현황 참조), 최저생계비는 ‘국민이 건강하고 문화적인 생활을 유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용’이므로 인간다운 생활을 할 권리를 ‘건강하고 문화적인 최저한도의 생활을 할 권리’가 아닌 ‘물질적인 최저생활을 할 권리’로 이해하는 우리 재판소의 견해에 비추어 최저생계비를 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한으로 보기에는 무리가 있다 할 것이므로, 최저생계비를 합헌성 심사의 구체적 기준으로 채용해야 한다는 위 견해는 타당하지 않다.

1997년 이후 IMF 관리체제 하에서 대량의 실업자가 발생하고 빈곤 인구가 급증하는 등 인간다운 생활을 할 권리를 위협받는 국민들이 대폭 증가하게 되었으나 구 생활보호법만으로는 그 해결의 한계에 봉착하자 국가는 최소한의 사회안전망(social safety net)으로서 1999. 9. 7. 국민기초생활보장법(법률 제6065호)을 제정하였는바, 보장법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로(제1조) 시행일인 2000. 10. 1.부터 수급권자의 범위에 대한 특례 적용기한인 2002. 12. 31.까지는 부양의무자가 없거나, 부양의무가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 최저생계비를 감안하여 보건복지부장관이 개별가구의 소득평가액과 재산을 기준으로 매년 정하는 수급권자 선정기준에 해당하는 자로 수급권자의 범위를 정하고(제5조, 부칙 제5조), 생계급여를 기본으로 하여 수급자의 필요에 따라 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여를 병행하여 지급하되, 시행일인 2000. 10. 1.부터 소득인정액에 대한 특례 적용기한인 2002. 12. 31.까지는 해산급여와 장제급여를 제외한 나머지 급여들과 개별가구의 소득평가액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하는 한편(제7조, 부칙 제6조), 보건복지부장관으로 하여금 최저생계비를 결정하기 위하여 필요한 계측조사를 5년마다 실시하도록 하고, 매년 12. 1.까지 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의

결을 거쳐 국민의 소득ㆍ지출수준, 수급권자의 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 다음 연도의 최저생계비를 결정하여 공표하도록 하며(제6조), 이 법에 의한 급여의 기준을 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것으로 정하면서도(제4조), 이 법에 의한 급여는 수급자가 자신의 생활의 유지ㆍ향상을 위하여 그 소득ㆍ재산ㆍ근로능력등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충ㆍ발전시키는 것을 기본원칙으로 하며, 부양의무자의 부양과 다른 법령에 의한 보호는 이 법에 의한 급여에 우선하여 행하여지는 것으로 한다고 함으로써(제3조), 이 법에 의한 급여가 어디까지나 보충적인 것임을 명시하고 있다.

보건복지부장관은 2001년도 최저생계비를 3.5% 인상하여 가구별 인원수를 기준으로 2002년도 최저생계비를 결정하여 이 사건 고시를 하였는데, 당시 장애인가구의 추가지출비용을 반영한 장애인가구용 최저생계비는 따로 결정하지 아니하였다.9)보장법에 근거하여 최저생계비와 개별가구의 소득평가액 등의 차액으로 액수가 결정되어 지급되는 생계급여는 수급자에게 의복ㆍ음식물 및 연료비와 기타 일상생활에 기본적으로 필요한 금품으로서(제8조) 사회부조의 한 형태이다.

국가가 행하는 보장법상의 “생활능력 없는 장애인에 대한 최저생활보장을 위한 생계급여 지급”이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지의 여부는 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인바, “인간다운 생

활”이란 그 자체가 추상적이고 상대적인 개념으로서 그 나라의 문화의 발달, 역사적ㆍ사회적ㆍ경제적 여건에 따라 어느 정도는 달라질 수 있는 것이고, “최소한도의 조치” 역시 국민의 사회의식의 변화, 사회ㆍ경제적 상황의 변화에 따라 가변적인 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 생계급여의 수준을 구체적으로 결정함에 있어서는 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 국가의 재정규모와 정책, 국민 각 계층의 상충하는 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 한다. 따라서, 생활이 어려운 장애인의 최저생활보장의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 한다.

그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다.

한편, 국가가 생활능력 없는 장애인의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회부조에는 보장법에 의한 생계급여 지급을 통한 최저생활보장 외에 다른 법령에 의하여 행하여지는 것도 있으므로, 국가가 행하는 최저생활보장 수준이 그 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 보장법에 의한 생계급여만을 가지고 판단하여서는 아니되고, 그 외의 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 한다.

2002년도를 기준으로 볼 때, 생활능력 없는 장애인가구의 구성원에게는 2002년도 최저생계비에서 장애인가구의 소득평가액 등을 공제한 액수의 생계급여가 지급되는데, 이때 최저생계비에서 공제하는 소득평가액은 장애인가구의 실제소득에서 장애인가구의 특성에 따른 지출요인을 반영한 금품인 장애인복지법에 의한 장애수당, 장애아동부양수당 및 보호수당, 만성질환 등의 치료ㆍ요양ㆍ재활로 인하여 6개월 이상 지속적으로 지출하는 의료비를 공제하여(보장법시행규칙 제2조) 산정되므로, 결과적으로 최저생계비에

장애로 인한 추가지출비용을 반영하여 생계급여액을 상향조정함과 비슷한 효과를 나타내고 있다.

그 외에도 의료급여법에 따른 지체장애인용 지팡이, 목발, 휠체어, 의지ㆍ보조기, 시각장애용 저시력 보조기(안경, 돋보기, 망원경, 콘택트렌즈, 의안), 흰지팡이, 보청기, 체외용 인공 후두 등 보장구 구입대금 지원10), 장애인복지법에 따른 장애인재활보조기구 무료 교부11), 장애인 의료비 지원12), 장애인자녀교육비 지원13), 장애수당14)및 장애아동부양수당15)지급,

철도ㆍ도시철도ㆍ공영버스 요금감면16), 고궁, 능원, 국ㆍ공립박물관 및 미술관, 국ㆍ공립 공원, 국공립공연장, 공공체육시설 요금 감면17), 특별소비세

법에 따른 승용자동차에 대한 특별소비세 면제18), 액화석유가스의안전및사업관리법에 따른 승용자동차 LPG연료 사용 허용19), 지방세법에 따른 장애인용 차량에 대한 등록세ㆍ취득세ㆍ자동차세 면제20), 각 도의 지역개발기

금설치관련조례에 따른 차량 구입시 지역개발공채 구입 면제, 방송법에 따른 시ㆍ청각 장애애인에 대한 텔레비전 수신료 면제21), 전기통신사업법에 따른 이동통신요금 할인22), 유료도로법에 따른 고속도로통행료 할인23)등 각종 급여와 부담감면이 행하여지고 있는바, 이러한 각종 급여 및 부담감면으로 인하여 최저생계비의 비목에 포함되어 있는 보건의료비, 교통ㆍ통신비, 교육비, 교양ㆍ오락비, 비소비지출 등을 추가적으로 보전 받는 효과를 나타내고 있다.

또한, 청구인들이 주장하는 장애인가구의 평균 추가지출비용 월 159,000원은 한국보건사회연구원 장애인복지팀이 2000년 장애인 실태조사 보고에서 산출한 평균추가생계비로서 ‘최저개념’이 반영되지 않은 소비지출에서 나타난 평균적인 추가비용을 제시한 것에 불과하여 이를 직접 최저생계비에 반영하는 것은 불가능하다 할 것이다.

이러한 사정들에 비추어 보면, 보건복지부장관이 이 사건 고시를 하면서 장애인가구의 추가지출비용을 반영한 최저생계비를 별도로 정하지 아니한 채 가구별 인원수를 기준으로 한 최저생계비만을 결정ㆍ공표함으로써 장애인가구의 추가지출비용이 반영되지 않은 최저생계비에 따라 장애인가구의 생계급여 액수가 결정되었다 하더라도 그것만으로 국가가 생활능력 없는 장애인의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어서 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이어서 이 사건 고시로 인하여 생활능력 없는 장애인가구 구성원의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다고 할 수 없다.

헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”고 규정하여 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 보장하고 있다.

헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치는 ‘헌법이념의 핵심’24)으로, 국가는 헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리까지도 이를 보장하여야 하며, 이를 통하여 개별 국민이 가지는 인간으로서의 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한 조항이다. 따라서 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지지만, 기본권제한에 있어서 인간의 존엄과 가치를 침해한다거나 기본권형성에 있어서 최소한의 필요한 보장조

차 규정하지 않음으로써 결과적으로 인간으로서의 존엄과 가치를 훼손한다면25)헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치에 위반된다고 할 것이다.

이 사건 고시는 앞서 보았듯이 생활능력 없는 장애인가구의 최저생활보장을 위한 생계급여지급과 관련하여 인간다운 생활을 할 권리를 형성하는 성질을 가지고 있으나 그 내용상 최소한의 필요한 보장수준을 제시하지 아니하여 인간으로서의 인격이나 본질적 가치가 훼손된다고 볼 수 없으므로 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 규정이라고 할 수 없다.

헌법 제11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교ㆍ사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다”라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니다.

이 사건 고시는 장애인가구의 추가지출비용을 반영한 별도의 최저생계비를 결정하지 않은 채 일률적으로 가구별 인원수만을 기준으로 한 최저생계비를 결정함으로써 사회부조의 일종인 보장법상의 생계급여를 지급받을 자격을 갖춘 생활능력 없는 장애인가구와 비장애인가구에게 동일한 최저생계비를 기준으로 하여 생계급여를 지급받게 하였다는 점에서 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 상황을 초래하였다고 볼 수 있다.

평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격심사에 의할 것인지, 완화된 심사에 의할 것인지는 입법자 내지 입법의 위임을 받은 행정부에게 인정되는 형성의 자유 정도에 따라 달라진다 할 것인데, 이 사건 고시로 인한 장애인가구와 비장애인가구의 차별취급은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우26)

내지 차별대우로 인하여 자유권의 행사에 중대한 제한을 받는 경우27)에 해당한다고 볼 수 없는 점, 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회부조에 관하여는 입법부 내지 입법에 의하여 위임을 받은 행정부에게 사회보장, 사회복지의 이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 형성의 자유가 부여된다는 점을 고려하면, 이 사건 고시로 인한 장애인가구와 비장애인가구의 차별취급이 평등위반인지 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준인 자의금지원칙을 적용함이 상당하다.

장애인가구와 비장애인가구에게 일률적으로 이 사건 고시상의 최저생계비를 적용한다고 하더라도 보장법상의 생계급여 액수가 최저생계비와 동일한 액수로 결정되는 것이 아니라 앞서 본 바와 같이 최저생계비에서 개별가구의 소득평가액 등을 공제한 차액으로 지급되기 때문에 장애인가구와 비장애인가구에게 지급되는 생계급여까지 동일한 액수가 되는 것은 아니라는 점, 이때 공제되는 개별가구의 소득평가액은 장애인가구의 실제소득에서 장애인가구의 특성에 따른 지출요인을 반영한 금품인 장애인복지법에 의한 장애수당, 장애아동부양수당 및 보호수당, 만성질환 등의 치료ㆍ요

양ㆍ재활로 인하여 6개월 이상 지속적으로 지출하는 의료비를 공제하여 산정하므로 결과적으로 장애인가구는 비장애인가구에 비교하여 볼 때 최저생계비에 장애로 인한 추가비용을 반영하여 생계급여액을 상향조정함과 비슷한 효과를 받고 있는 점, 장애인가구는 비장애인가구와 비교하여 앞서 본 바와 같이 각종 법령 및 정부시책에 따른 각종 급여 및 부담감면으로 인하여 최저생계비의 비목에 포함되는 보건의료비, 교통ㆍ통신비, 교육비, 교양ㆍ오락비, 비소비지출비를 추가적으로 보전 받고 있는 점을 고려할 때, 비록 이 사건 고시를 장애인가구와 비장애인가구에게 일률적으로 적용하였다 하더라도 그러한 취급에는 합리성이 있다 할 것이고 이를 자의적인 것이라고 할 수는 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건 고시가 생활능력 없는 장애인가구 구성원의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

이 사건 결정은 기존의 결정례들의 연장선상에서 인간다운 생활을 할 권리의 재판규범성을 명백히 밝히면서, 국민기초생활보장법상의 “생활능력 없는 장애인에 대한 최저생활보장을 위한 생계급여 지급”이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지의 여부에 대한 심사를 함에 있어서 입법부로부터 위임받은 행정부에게 광범위한 형성재량을 인정하여 ‘최소한 보장 원칙’ 및 ‘명백성통제’를 적용한 것에 의의가 있다.