1. 단독세대주의 국민임대주택 공급을 제한한 ‘주택공급에 관한 규칙’(2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호로 개정된 것) 제32조 제1항 중 “단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택에 한한다.” 부분과 주택공급에 관한 규칙(2005. 11. 17. 건설교통부령 제477호로 개정된 것) 제32조 제2항 및 제3항 중 “단독세대주를 제외한다.” 부분(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다.)이 상위법령의 위임범위를 벗어나 법률유보원칙에 어긋나는지 여부(소극)

2. 무주택 단독세대주에게는 40제곱미터 규모 이하의 국민임대주택에 한하여 입주자로 선정될 수 있도록 하고 비단독세대주에게는 그러한 제한 없이 국민임대주택의 입주자로 선정될 수 있도록 규정한 이 사건 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

3. 이 사건 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

1. 주택법 제38조 제1항 및 제2항, 임대주택법 제20조 제1항, 임대주택법 시행령 제19조 등을 종합하여 보면, 국토해양부령에서 주택의 종류에 따른 주택공급의 취지에 맞게 ‘입주자 자격’을 일정하게 규율할 것이 예정되어 있다고 할 것이고, 이 사건 심판대상조항은 위 각 위임조항에 근거하여 위임받은 사항인 ‘입주자 자격’을 구체화하고 있을 뿐이므로 상위법의 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없다.

2. 무주택 세대주의 주거수요는 많은 반면 국민임대주택 건설에는 막대한 재원의 투입이 요구되는 것이므로 그 자격과 우선순위를 일정하게 제한하는 것은 불가피한 점, 주거비 부담이 큰 2인 이상의 가구에게는 상대적으로 큰 평형의 주택을 공급함으로써 주거수준의

실질적 평등을 기함과 동시에 보다 많은 수의 저소득층이 주거안정을 도모할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항이 단독세대주에게만 40제곱미터 이하 주택에 한하여 입주자로 선정 될 수 있도록 제한을 둔 것은 합리적인 이유가 있는 차별이므로 청구인의 평등권이 침해된다고 볼 수 없다.

3. 매년 공급되는 국민임대주택의 양, 전체 공급량 대비 40제곱미터 이하의 국민임대주택 공급량의 비율, 40제곱미터 이하 국민임대주택에 대한 1인 가구의 청약률과 계약률 및 최저주거수준 보장을 위한 다양한 법적·제도적 장치 등을 종합해 보면, 이 사건 심판대상 조항으로 인하여 단독세대주의 주거수준을 보장함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 사회보장에도 이르지 못하여 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다거나 국가에게 부과된 사회보장의무를 해태하였다고 볼 수 없다.

재판관 이동흡의 주택공급에 관한 규칙 제32조 제2항 및 제3항에 대한 심판청구 부분에 관한 반대의견

이 사건 심판대상조항에 의해 무주택 단독세대주이기만 하면 다른 요건을 살필 필요도 없이 40제곱미터를 초과하는 규모의 임대주택은 확정적으로 공급받을 수 없는 것이기에 무주택 단독세대주인 청구인이 더 큰 규모의 국민임대주택을 공급받지 못함으로써 발생하는 기본권 침해는 이 사건 심판대상조항의 시행과 동시에 현실적으로 발생되었다 할 것이고, 이로부터 비롯되는 결과가 국민임대주택을 ‘실제로 신청하였을 때’에 나타나는 것일 뿐이다. 이 사건 심판대상조항 중 주택공급에 관한 규칙 제32조 제2항 및 제3항은 2005. 11. 17.부터 시행되고 있었고 청구인은 그로부터 1년이 훨씬 경과한 2009. 6. 24.에야 위 법령에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로 위 법령에 대한 헌법소원심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

주택공급에 관한 규칙(2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호로 개정된 것)제32조(국민임대주택 입주자선정에 관한 특례) ① 국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 또는 지방공사가 건설하는 「임대주택법」 제16조 제1항 제2호에 따른 건설임대주택(이하 "국민임대주택"이라 한다) 중 50제곱미터 미만인 주택(단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택에 한한다)

은 무주택세대주로서 해당세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득(4명 이상인 세대는 가구원수별 가구당 월평균소득을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 70퍼센트 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 50퍼센트 이하인 자에게 우선공급하여야 한다.

1. 제1순위 : 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자

2. 제2순위 : 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 연접한 시ㆍ군ㆍ자치구중 사업주체가 지정하는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

②～⑮ 생략

주택공급에 관한 규칙(2005. 11. 17. 건설교통부령 제477호로 개정된 것)제32조(국민임대주택 입주자선정에 관한 특례) ① 생략

② 국민임대주택중 50제곱미터 이상 60제곱미터 이하인 주택은 무주택세대주(단독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70퍼센트 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 당해 주택이 건설되는 시·군·자치구에 거주하는 자에게 우선공급할 수 있다.

1. 제1순위 : 청약저축에 가입하여 24회 이상 납입한 자

2. 제2순위 : 청약저축에 가입하여 6회 이상 납입한 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

③ 국민임대주택중 60제곱미터를 초과하는 주택은 무주택세대주(단독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 당해 주택이 건설되는 시·군·자치구에 거주하는 자에게 우선공급할 수 있다.

1. 제1순위 : 청약저축에 가입하여 24회 이상 납입한 자

2. 제2순위 : 청약저축에 가입하여 6회 이상 납입한 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

④～⑫ 생략

헌법 제11조, 제34조 제1항, 제2항

주택법 제38조(주택의 공급) ① 사업주체(「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 하여 제16조 제1항에 따른 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 건축주를 포함한다. 이하 이 장에서 같다)는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 주택을 건설ㆍ공급하여야 한다. 이 경우 국가유공자, 장애인, 철거주택의 소유자, 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 대상자에 대하여는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 입주자 모집조건 등을 달리 정하여 별도로 공급할 수 있다.

1. 사업주체(국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 및 지방공사는 제외한다)가 입주자를 모집하려는 경우: 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인

(복리시설의 경우에는 신고를 말한다)을 받을 것

2. 사업주체가 건설하는 주택을 공급하려는 경우: 국토해양부령으로 정하는 입주자모집의 조건ㆍ방법ㆍ절차, 입주금(입주예정자가 사업주체에게 납입하는 주택가격을 말한다. 이하 같다)의 납부 방법ㆍ시기ㆍ절차, 주택공급계약의 방법ㆍ절차 등에 적합할 것

3. 사업주체가 주택을 공급하려는 경우: 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 벽지ㆍ바닥재ㆍ주방용구ㆍ조명기구 등을 제외한 부분의 가격을 따로 제시하고, 이를 입주자가 선택할 수 있도록 할 것

② 주택을 공급받으려는 자는 국토해양부령으로 정하는 입주자자격, 재당첨 제한 및 공급 순위 등에 맞게 주택을 공급받아야 한다.

③～⑦ 생략

임대주택법 제20조(건설임대주택의 임대 조건 등) ① 건설임대주택의 임차인의 자격, 선정 방법, 임대보증금, 임대료 등 임대 조건에 관한 기준은 대통령령으로 정한다.

②～③ 생략

임대주택법 시행령 제19조(건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법) 법 제20조 제1항에 따라 건설임대주택 중 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법은 국토해양부령으로 정하는 바에 따르며, 그 외의 건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법은 해당 임대사업자가 정한다.

임대주택법 시행규칙 제12조(임차인의 자격 등) ① 영 제19조에 따른 공공건설임대주택의 임차인의 자격 및 선정방법에 관하여는 「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따른다.

②～⑤ 생략

3. 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 640

헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 , 판례집 16-2하, 195, 207

청 구 인정○환

국선대리인 변호사 전정수

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 무주택 단독세대주이다. 2005. 11. 17. ‘주택공급에 관한 규칙’ 제32조 제1항 내지 제3항이 개정되면서 사업주체가 국민임대주택 공급시 단독세대주에게는 40제곱미터 이하의 주택에 한하여 입주자로 선정될 수 있도록 하면서, 단독세대주 이외의 세대주에게는 이러한 제한 없이 모든 주택에 대하여 입주자로 선정될 수 있도록 하였다. 이에 청구인은 위 조항이 청구인의 평등권, 인간다운 생활을 할 권리 및 행복추구권 등을 침해한다고 주장하면서 2009. 6. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 ‘주택공급에 관한 규칙’(2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호로 개정된 것) 제32조 제1항 중 “단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택에 한한다.” 부분과 ‘주택공급에 관한 규칙’(2005. 11. 17. 건설교통부령 제477호로 개정된 것) 제32조 제2항 및 제3항 중 “단독세대주를 제외한다.” 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다.)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

주택공급에 관한 규칙(2008. 12. 31. 국토해양부령 제84호로 개정된 것) 제32조(국민임대주택 입주자선정에 관한 특례) ① 국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 또는 지방공사가 건설하는 「임대주택법」 제16조 제1항 제2호에 따른 건설임대주택(이하 "국민임대주택"이라 한다) 중 50제곱미터 미만인 주택(단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택에 한한다)은 무주택세대주로서 해당세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득(4명 이상인 세대는 가구원수별 가구당 월평균소득을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 70퍼센트 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 50퍼센트 이하인 자에게 우선공급하여야 한다.

1. 제1순위 : 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자

2. 제2순위 : 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 연접한 시ㆍ군ㆍ자

치구중 사업주체가 지정하는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

주택공급에 관한 규칙(2005. 11. 17. 건설교통부령 제477호로 개정된 것) 제32조(국민임대주택 입주자선정에 관한 특례) ② 국민임대주택중 50제곱미터 이상 60제곱미터 이하인 주택은 무주택세대주(단독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70퍼센트 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자에게 우선 공급할 수 있다.

1. 제1순위 : 청약저축에 가입하여 24회 이상 납입한 자

2. 제2순위 : 청약저축에 가입하여 6회 이상 납입한 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

③ 국민임대주택중 60제곱미터를 초과하는 주택은 무주택세대주(단독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득 이하인 자에게 공급하되, 다음 각 호의 순위에 따라 입주자를 선정한다. 이 경우 당해 주택이 건설되는 시ㆍ군ㆍ자치구에 거주하는 자에게 우선 공급할 수 있다.

1. 제1순위 : 청약저축에 가입하여 24회 이상 납입한 자

2. 제2순위 :청약저축에 가입하여 6회 이상 납입한 자

3. 제3순위 : 제1순위 및 제2순위에 해당되지 아니하는 자

[관련조항]

별지와 같다.

2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장요지

이 사건 심판대상조항은 비단독세대주의 경우에는 세대원의 수와 관계없이 50, 60제곱미터의 주택뿐 아니라 40제곱미터 이하의 주택에도 신청할 수 있도록 하고 있는 반면, 단독세대주의 경우 40제곱미터 이하의 주택에 대해서만 국민임대주택을 신청할 수 있도록 하고 있다.

그런데 이는 모법의 아무런 위임 없이 제정된 것으로서 상위법의 위임범위를 일탈한 것이다. 또한 단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택만 신청할 수 있어 비단독세대주에 비하여 신청할 수 있는 주택의 범위가 매우 협소하고 아예 40제곱미터 이하의 주택이 공급되지 않는 경우도 있어 단독세대주의 국

민임대주택 신청 자체를 봉쇄하는 결과를 초래하기도 한다. 이는 합리적 이유 없이 단독세대주와 비단독세대주를 차별한 것으로서 헌법 제11조의 평등권을 침해하는 것이다. 또한 이는 헌법 제34조 제1항 및 제2항과 헌법 제35조 제3항에 의하여 국가에게 부과된 사회보장의무를 제대로 이행하지 아니한 것이고, 이로 인하여 인간다운 생활을 할 권리, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권이 과도하게 침해된다.

나. 국토해양부장관의 의견요지

(1) 적법요건에 관한 의견

이 사건 심판대상조항의 수규자는 국민임대주택을 건설하여 공급하는 사업시행자이지 기본권 주체인 국민이 아니다. 무주택자인 단독세대주는 반사적으로 40제곱미터 이하의 국민임대주택의 공급 신청을 할 수 있는 지위를 얻게 되었을 뿐 국민임대주택을 공급받을 수 있는 기본권이 있는 것도 아니다.

또한 이 사건 심판대상조항은 2005. 11. 17.부터 시행되었고 청구인은 2003. 5. 28.부터 2008. 5. 26.까지 단독세대주로서 5년 임대아파트에 거주한 사실이 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 청구는 사유가 발생한 날부터 1년이 경과한 것이므로 청구기간을 도과하여 부적법하다.

(2) 본안에 관한 의견

1) 상위법의 위임범위 일탈 및 평등권 침해에 관한 의견

주택법 제38조는 수시로 변하는 사회·경제적 상황에 대처하기 위하여 주택의 공급조건·방법 및 절차, 입주자격 등과 관련한 세부사항을 국토해양부령에 위임하고 있고, 이 사건 심판대상조항은 이러한 위임에 따라 국민임대주택의 임차인 자격 및 선정방법 등을 규율한 것으로서 상위 법률에 명백한 근거가 있는 것이다.

또한 이 사건 심판대상조항이 단독세대주에게는 40제곱미터 이하의 국민임대주택만을 공급하도록 규정하고 있는 것은 국민임대주택이 한정된 공적자금으로 다수 저소득층의 주거를 안정시키고자함에 있기 때문이다. 즉, 이 사건 심판대상조항은 상대적으로 부양가족이 많아 큰 평형의 임대주택이 필요한임차인의 입주기회가 박탈되거나 이들에게 작은 평형의 임대주택을 공급하게 되어 주거수준이 낮아지는 등 국가적으로 재원이 비효율적으로 배분되는 결과를 막기 위한 것으로서 차별의 합리성이 인정되므로 평등권을 침해하지 아니한다.

2) 인간다운 생활을 할 권리 및 행복추구권 등의 침해에 관한 의견

이 사건 심판대상조항은 단독세대주의 국민임대주택의 공급을 완전히 차단하고 있는 것이 아니라 40제곱미터를 초과하는 국민임대주택만을 제한하고 있는 것인데, 그동안 40제곱미터 이하의 국민임대주택을 전체 국민임대주택 공급물량의 약 43% 수준으로 공급하고 있으므로, 단독세대주에게도 국민임대주택을 충분히 공급하고 있다.

또한 단독세대주에게 건설형 국민임대주택뿐만 아니라 5·10년 공공임대주택, 다가구 매입임대주택, 전세임대주택 등도 공급하고 있으므로 국가가 단독세대주의 주거와 관련한 최소한의 필요한 보장수준을 제시하지 아니하여 인간으로서의 인격이나 본질적 가치가 훼손된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하거나 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하여 위헌이라고 할 수 없다.

3. 적법요건에 관한 판단

(1) 법령에 대한 헌법소원의 경우, 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받은 자는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 , 판례집 16-1, 574, 583 ; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 , 판례집 18-2, 242, 247-248).

(2) 이 사건 심판대상조항의 내용은 국민임대주택을 공급함에 있어서 입주자의 자격을 일정하게 제한하는 것으로서 급부영역을 형성하는 법령인바, ‘주택공급에 관한 규칙’ 제32조는 국민임대주택을 필요로 하는 자의 공급 신청이 있어야 비로소 그 순위에 따른 입주자 선정이 이루어지는 점(주택공급에 관한 규칙 제8조, 제9조, 제32조), 국민임대주택의 입주자 자격은 무주택세대주라는 조건 외에도 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 70퍼센트 이하여야 하는 등 다른 조건을 충족해야 하는 점, 청구인이 국민임대주택을 공급받고자 하는 곳에 실제로 국민임대주택이 건설되어 입주자모집공고를 할 때에 비로소 이 사건 심판대상조항이 구체적이고 현실적인 의미를 가지게 되는 점 등에 비추어 보면, 비록 이 사건 심판대상조항 중 일부 조항이 2005. 11. 17. 시행되었다 할지라도 청구인이 무주택 단독세대주라는 사실만으로 그 법령의 시행과 동시에 청구인의 기본권이 바로 침해되었다고 보기

는 어렵고, 적어도 청구인이 국민임대주택을 ‘신청하고자 하였을 때’ 혹은 ‘실제로 신청하였을 때’ 이 사건 심판대상조항에 해당하는 사유가 발생하여 기본권이 구체적·현실적으로 침해되었다고 할 것이다.

청구인이 제출한 자료에 비추어 보면, 청구인은 2009. 6.경 성남 판교 국민임대주택 또는 대전 대신지구 국민임대주택에 신청하고자 하였음이 명백하므로, 이때에 비로소 이 사건 심판대상조항에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 되었고 그 무렵 그 사유를 알게 되었다 할 것인데, 청구인은 이로부터 90일 이내인 2009. 6. 24. 이 사건 헌법소원을 청구하였으므로 청구기간을 준수하였다.

4. 본안에 관한 판단

가. 상위법의 위임범위 일탈 여부

이 사건 심판대상조항이 상위법령의 위임범위를 일탈하였는지 여부를 판단하기 위해서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고, 상위법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 수임조항의 내용, 관련 법규의 유기적 관계 등을 종합적으로 판단하여야 한다.

그런데 이 사건 심판대상조항의 상위법률인 주택법 제38조 제1항 제2호에 의하면 ‘사업주체가 건설하는 주택을 공급하는 경우’에는 ‘국토해양부령이 정하는 입주자모집의 조건·방법·절차, 입주금의 납부 방법·시기·절차, 주택공급의 방법·절차’ 등에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘주택을 공급받으려는 자’는 ‘국토해양부령으로 정하는 입주자자격, 재당첨 제한 및 공급 순위’ 등에 맞게 주택을 공급받아야 한다고 규정하고 있다. 한편, 임대주택법 제20조 제1항은 ‘건설임대주택 임차인의 자격, 선정 방법’ 등을 대통령령으로 정한다고 규정하고, 대통령령인 임대주택법 시행령 제19조는 이를 다시 국토해양부령에 재위임하고 하고 있다.

이처럼 주택공급의 방법, 입주자 자격이나 임차인의 자격을 부령에 위임한 이유는 공급하는 주택의 종류가 다양할 뿐만 아니라, 이러한 각 주택의 종류에 따른 각각의 입주자 자격 및 절차가 대단히 구체적이고 복잡다기하기 때문에 이를 모두 명확히 규정하는 것은 현실적으로 어려운 점, 주택시장은 경제적·사회적 요인 등 다양한 원인으로 부단히 변동되고 있어 주택의 공급조건, 방법 및 절차 등 주택정책에 관한 규정도 이에 맞추어 효과적으로 대처해야 할 필요성이 있는 점 등을 감안하여 각각의 공동주택이 가지는 공급취지에 맞는 기준을 시의 적절하게 제시함으로써 주택공급의 질서를 확립하고 실

수요자에게 적정하게 공급하도록 하기 위한 것이다.

따라서 주택법 제38조 제1항 및 제2항, 임대주택법 제20조 제1항, 동법 시행령 제19조를 종합하여 보면, 국토해양부령에서 주택의 종류에 따른 주택공급의 취지에 맞게 ‘입주자 자격’을 일정하게 규율할 것이 예정되어 있다고 할 것이다. 그런데 국토해양부령인 이 사건 심판대상조항은 국민임대주택의 입주자 선정 자격에 관하여 무주택세대주여야 하고 가구당 월평균소득의 일정 비율 이하여야 한다고 제한하는 한편, 단독세대주의 경우는 40제곱미터 이하의 주택만을 공급하도록 하는 내용으로서, 결국 위 상위법령이 위임하고 있는 사항인 ‘입주자 자격’을 일정하게 규율하고 있는 것이므로 그 위임 범위 안에 속하는 것이다.

그렇다면 이 사건 심판대상조항은 위 각 위임조항에 근거하여 위임받은 사항인 ‘입주자 자격’ 내지 ‘임차인의 자격’이라는 범위 내에서 이를 구체화하고 있을 뿐이므로 상위법의 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 심사 기준

헌법 제11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교ㆍ사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별까지 금지하는 것은 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 , 판례집 13-1, 1393, 1406 ; 헌재 2007. 5. 31. 2006헌바49 , 판례집 19-1, 600, 605 참조).

한편, 평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격심사에 의할 것인지, 완화된 심사에 의할 것인지는 입법자 내지 입법의 위임을 받은 행정부에게 인정되는 형성의 자유 정도에 따라 달라진다 할 것인데, 이 사건 심판대상조항으로 인한 단독세대주와 비단독세대주의 차별취급은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우이거나 차별대우로 인하여 자유권의 행사에 중대한 제한을 받는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회보장 영역에 관하여는 입법부 내지 입법에 의하여 위임을 받은

행정부에게 사회복지의 이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 형성의 자유가 부여된다는 점을 고려하면, 이 사건 심판대상조항으로 인한 단독세대주와 비단독세대주의 차별취급이 평등권을 침해하는지 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준인 자의금지원칙을 적용함이 상당하다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 , 판례집 16-2하, 195, 210 참조).

(2) 이 사건 심판대상조항의 평등권 침해 여부

국민임대주택이란 국가 또는 지방자치단체의 재정 및 국민주택기금의 지원을 받아 주택공사 등이 건설하여 30년 이상 임대하는 주택을 말한다. 이러한 국민임대주택은 우리나라의 소득대비 주거비 부담률이 여전히 높고, 2005년 현재 전체 가구의 약 40% 정도가 무주택 세대로서 서민층의 기본적인 주거수요 해결이 시급한 상태이므로, 공적자금을 투입하여 보다 낮은 주거비로 장기 거주할 수 있도록 하여 저소득층의 주거안정과 생활안정을 도모하기 위한 목적으로 공급하고 있는 것이다.

그런데 이 사건 심판대상조항이 규정되기 전에는 단독세대주에게 제한 없이 국민임대주택을 공급함에 따라 2005년 현재 1인 가구 입주율이 24%에 달하는 등 보다 많은 저소득층 가족의 주거안정을 도모한 종래의 정책취지가 반감되는 문제점이 노출되었다. 따라서 1인 가구의 과다입주 문제를 완화하여 공적자금을 효율적으로 배분하기 위하여 1인 가구에게 공급되는 임대주택의 규모를 일정하게 제한하는 방향으로 개정되기에 이른 것이다.

살피건대, 1인 가구 및 농촌가구를 제외한 최저주거수준에 미달하는 공공주택 수요만도 약 150만 가구에 이르러 무주택 세대주의 주거수요는 많은 반면, 국민임대주택 건설에는 막대한 재원의 투입이 요구되는 것이므로 그 자격과 우선순위를 일정하게 제한하는 것은 불가피한 것인 점, 입주자 자격에 관하여는 국가의 재정 및 사회·경제적 상황, 국민의 최저주거기준 및 주거비용, 무주택 세대주의 수와 단독세대주의 비율 등을 종합하여 결정할 수 있는 입법형성의 자유가 인정되는 영역인 점, 단독세대주에게는 1인 가구에 맞는 평형의 임대주택을 공급하고 부양가족이 많아 주거비 부담이 큰 2인 이상의 가구에게는 상대적으로 큰 평형의 주택을 공급함으로써 주거수준의 실질적 평등을 기하고 보다 많은 수의 저소득층이 주거안정을 이룰 수 있도록 하기 위한 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항으로 인하여 단독세대주에게 40제곱미터 이하 주택만을 공급하고 비단독세대주에게는 그러한 제한이 없이 국민임대주택을 공급하는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이라고 할

것이다. 그렇다면 이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인의 평등권이 침해된다고 보기는 어렵다.

다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

(1) 인간다운 생활을 할 권리의 법적 성격

헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동 조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있는바, ‘인간다운 생활을 할 권리’는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는 것이고, ‘국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무’는 국가가 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 의무로서 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는 것이다.

이와 같은 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에게 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하기 위하여 국민들에게 한정된 가용자원을 분배하는 사회보장수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 상충하는 국민 각 계층의 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 하는 것이어서, 이 부분은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 입법재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 640 참조).

그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 , 판례집 16-2하, 195, 207).

(2) 이 사건 심판대상조항의 인간다운 생활을 할 권리침해 여부

살피건대, 주택법 제3조 제4호는 국민주택규모의 주택이 저소득자·무주택자 등 지원이 필요한 계층에게 우선적으로 공급될 수 있도록 하는 것을 국가 및 지방자치단체의 의무로 규정하고, 저소득층 등의 주거수준의 보장을 위하여 국토해양부장관은 최저주거기준을 설정하고 공고하도록 하는 한편(주택법 제5조의2 제1항) 최저주거기준에 미달되는 가구에 대하여는 우선적으로 주택

을 공급하거나 국민주택기금을 지원하는 등의 혜택을 줄 수 있도록 하고(주택법 제5조의3 제1항), 국민의 주거안정과 주거수준의 향상을 도모하기 위하여 국민주택 등의 건설 공급에 관한 주택종합계획을 수립하고 시행하도록 하고 있다(주택법 제7조). 또한 지방자치단체와 대한주택공사가 주택을 건설할 때에는 임대주택을 우선 건설하도록 명문화 하고 있다(임대주택법 제4조).

이와 같이 주택법 및 임대주택법 등은 헌법 제34조 제1항, 제2항 및 제35조 제3항을 구체적으로 형성하였다고 할 것이고, 이에 정부는 1998년부터 국민임대주택을 공급하기 시작하여 2004년부터는 매년 약 10만 호 정도의 국민임대주택 건설을 지원하여 공급하고 있다. 특히, 2005년 이후 단독세대주의 증가추세에 따라 40제곱미터 이하의 국민임대주택의 공급량은 전체 공급량의 50%를 상회하고 있고, 2007. 10.부터 2009. 1. 사이에 대한주택공사에서 공급한 주요 국민임대주택의 청약률과 계약률을 살펴보면, 40제곱미터 이하의 주택에 대한 1인 가구의 청약률과 계약률은 모두 75%를 넘고 있다.

또한 1인 가구라 하더라도 국민기초생활보장법상의 수급자 등에게는 영구임대주택을 공급하도록 하고 있으며(주택공급에 관한 규칙 제31조), 철거세입자, 장애인 등에게는 일정량의 범위 내에서 특별공급을 할 수 있도록 하고 있다(주택공급에 관한 규칙 제19조).

나아가 국민임대주택 외에도 영세민 전세임대, 다가구 매입임대 등을 통하여 저소득층의 주거안정을 위한 다양한 임대주택이 공급되고 있다. 이러한 임대주택의 경우도 보다 많은 저소득층을 지원하기 위하여 원칙적으로 2인 가구 이상 입주자를 대상으로 하나, 장애인 혹은 65세 이상의 독거노인은 1인 가구도 입주대상에 포함될 수 있도록 하고 있다.

이러한 사정들에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항이 1인 가구의 인간다운 생활을 보장하기 위한 주거수준을 보장함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 사회보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 없는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기는 어렵다 할 것이어서, 이 사건 심판대상조항으로 인하여 단독세대주의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다거나 국가에게 부과된 사회보장의무를 해태하였다고 볼 수 없다.

라. 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권의 침해 여부

(1) 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치는 헌법이념의 핵심으로, 국가는 헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리까지도 이를 보장하여야 하며, 이를 통하여 개별 국민이 가지는 인

간으로서의 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한 조항이다. 따라서 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지지만, 기본권형성에 있어서 최소한의 필요한 보장조차 규정하지 않음으로써 결과적으로 인간으로서의 존엄과 가치를 훼손한다면, 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치에 위반된다고 할 것이다.

그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 심판대상조항은 저소득층에게 국민임대주택을 공급함에 있어 기본권을 구체적으로 형성하는 성질을 가지고 있는 것으로서, 그 내용상 최소한의 사회보장을 하지 않아 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고는 볼 수 없으므로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다.

(2) 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가 권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는 것이다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 32). 그런데 이 사건 심판대상조항은 단독세대주에게 국민임대주택을 공급함에 있어 일정한 규모 제한을 규정하고 있는 것으로서 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 이 사건 심판대상조항이 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 648-649 참조).

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 않는다 할 것이므로, 다음 6.과 같은 재판관 이동흡의 적법요건에 관한 일부 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

6. 재판관 이동흡의 주택공급에 관한 규칙 제32조제2항 및 제3항에 대한 심판청구 부분에 관한 반대의견

나는 이 사건 심판대상조항 중 주택공급에 관한 규칙 제32조 제2항 및 제3항에 대한 헌법소원심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법하다고 보므로 아래에서 그 견해를 밝혀 두고자 한다.

이 사건 심판대상조항은 국민임대주택의 입주자선정에 관한 특례를 규정한 조항으로서, 제1항은 주택 규모 50제곱미터 미만의 주택을 공급받을 수 있는 입주자에 대하여 규율하면서 다만 무주택 단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택 규모만 공급받을 수 있도록 하고, 제2항 및 제3항은 주택 규모 50제곱미

터 이상을 공급받을 수 있는 입주자에 대하여 규율하면서 무주택 단독세대주는 위 대상에서 제외하고 있어, 결과적으로 무주택 단독세대주는 주택 규모 40제곱미터 이하의 주택만 공급받을 수 있도록 규정하고 있다.

그렇다면 설사 입주 희망자가 국민임대주택을 공급받을 수 있는 자격인 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 70퍼센트 이하여야 한다는 소득요건과 주택이 건설되는 지역에 거주해야 한다는 거주지 요건 등 다른 요건들을 충족하였다고 할지라도, 무주택 단독세대주이기만 하면 40제곱미터를 초과하는 규모의 주택에 대해서는 확정적으로 이를 공급받을 수 없는 것이다. 따라서 무주택 단독세대주인 청구인이 더 큰 규모의 국민임대주택을 공급받지 못함으로써 발생하는 불이익이라는 기본권 침해는 이 사건 심판대상조항의 시행과 동시에 현실적으로 발생되었다고 보는 것이 타당하다.

다수의견은 청구인이 국민임대주택을 ‘실제로 신청하였을 때’ 혹은 ‘신청하고자 하였을 때’를 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권이 침해된 날로 보고 있다. 그러나 청구인은 이 사건 심판대상조항에 의하여 40제곱미터를 초과하는 국민임대주택을 공급받지 못하는 불이익은 이미 받고 있었고 이로부터 비롯되는 결과가 국민임대주택을 ‘실제로 신청하였을 때’에 나타나는 것일 뿐이므로 그때 비로소 청구인 주장의 평등권 등이 침해되는 것이라고는 볼 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 93헌마257 , 판례집 7-2, 131, 146 참조). 또한 국민임대주택을 ‘신청하고자 하였을 때’라는 것은 청구인의 극히 주관적인 사유에 의해 좌우될 수 있는 것이므로 이를 객관적 청구기간인 ‘사유발생일’의 기산점으로 삼는다면 이 사건 심판대상조항에 관한한 사실상 청구기간의 제한을 받지 않는 결과를 초래하게 되는 문제가 있다.

결국, 무주택 단독세대주이기만 하면 이 사건 심판대상조항에 의해 확정적으로 40제곱미터 이상의 임대주택은 공급받지 못하게 되어 있는 점, 청구인은 이 사건 심판대상조항이 시행되기 전부터 무주택 단독세대주였고 현재까지 그 지위를 유지하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항의 시행과 동시에 무주택 단독세대주인 청구인의 기본권은 침해되었다고 볼 것인데, 이 사건 심판대상조항 중 제2항 및 제3항은 2005. 11. 17.부터 시행되고 있었고 청구인은 그로부터 1년이 훨씬 경과한 2009. 6. 24.에야 위 법령에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로 위 법령에 대한 헌법소원심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다고 할 것이다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[별지] 관련조항

주택법 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 "사업계획승인권자"라 한다. 국가ㆍ대한주택공사 및 한국토지공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토해양부장관을 말하며, 이하 이 조 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2009.4.1>

1. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 이상인 경우: 시ㆍ도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따라 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장

2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수

이하의 항 생략

제38조(주택의 공급) ① 사업주체(「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 하여 제16조 제1항에 따른 호수 이상으로 건설ㆍ공급하는 건축주를 포함한다. 이하 이 장에서 같다)는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 주택을 건설ㆍ공급하여야 한다. 이 경우 국가유공자, 장애인, 철거주택의 소유자, 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 대상자에 대하여는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 입주자 모집조건 등을 달리 정하여 별도로 공급할 수 있다.

1. 사업주체(국가ㆍ지방자치단체ㆍ대한주택공사 및 지방공사는 제외한다)가 입주자를 모집하려는 경우: 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인(복리시설의 경우에는 신고를 말한다)

을 받을 것

2. 사업주체가 건설하는 주택을 공급하려는 경우:국토해양부령으로 정하는 입주자모집의 조건ㆍ방법ㆍ절차, 입주금(입주예정자가 사업주체에게 납입하는 주택가격을 말한다. 이하 같다)의 납부 방법ㆍ시기ㆍ절차, 주택공급계약의 방법ㆍ절차 등에 적합할 것

3. 사업주체가 주택을 공급하려는 경우: 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 벽지ㆍ바닥재ㆍ주방용구ㆍ조명기구 등을 제외한 부분의 가격을 따로 제시하고, 이를 입주자가 선택할 수 있도록 할 것

②주택을 공급받으려는 자는 국토해양부령으로 정하는 입주자자격, 재당첨 제한 및 공급 순위 등에 맞게 주택을 공급받아야 한다.

이하의 항 생략

주택법 시행령 제15조(사업계획의 승인) ①법 제16조 제1항 본문에서 "대통령령이 정하는 호수"라 함은 단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대를 말하며, "대통령령이 정하는 면적"이라 함은 1만 제곱미터를 말한다.

②～③ 생략

④ 법 제16조 제1항 본문에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2005. 3. 8, 2008. 2. 29>

1. 330만 제곱미터 이상의 규모로 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업 또는 「도시개발법」에 의한 도시개발사업을 추진하는 지역 중 국토해양부장관이 지정ㆍ고시하는 지역 안에서 주택건설사업을 시행하는 경우

2. 수도권ㆍ광역시 지역의 긴급한 주택난 해소가 필요하거나 지역균형개발 또는 광역적 차원의 조정이 필요하여 국토해양부장관이 지정ㆍ고시하는 지역 안에서 주택건설사업을 시행하는 경우

⑤ 생략

임대주택법 제16조(임대주택의 매각 제한 등) ① 임대주택은 다음 각 호의 기간(이하 "임대의무기간"이라 한다)이 지나지 아니하면 매각할 수 없다. <개정 2009.3.25>

1. 건설임대주택 중 국가나 지방자치단체의 재정으로 건설하는 임대주택 또는 국민주택기금의 자금을 지원받아 영구적인 임대를 목적으로 건설한 임대주택은 그 임대주택의 임대개시일부터 50년

2. 건설임대주택 중 국가나 지방자치단체의 재정과 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설되는 임대주택은 임대개시일부터 30년

이하의 항 생략

제20조(건설임대주택의 임대 조건 등) ① 건설임대주택의 임차인의 자격, 선정 방법, 임대보증금, 임대료 등 임대 조건에 관한 기준은 대통령령으로 정한다.

이하의 항 생략

임대주택법 시행령 제19조(건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법) 법 제20조 제1항에 따라 건설임대주택 중 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택임차인의 자격 및 선정 방법은 국토해양부령으로 정하는 바에 따르며, 그 외의 건설임대주택 임차인의 자격 및 선정 방법은 해당 임대사업자가 정한다.

임대주택법 시행규칙 제12조(임차인의 자격 등) ① 영 제19조에 따른 공공건설임대주택의임차인의 자격 및 선정방법에 관하여는 「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따른다.

이하 항 생략