2016구합794 과징금부과처분취소

주식회사 포유디해운

군산지방해양수산청장

2016, 11, 24.

2016. 12. 22.

1. 피고가 2016. 3. 16. 원고에 대하여 한 과징금 600,000원의 부과처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 격포 위도 항로를 '파장금카페리호' 선박으로 정기적으로 운항하는 내항 정기여객운송사업자이다.

나. 피고는 2015, 10. 8. 원고에게 위도 주민들의 안정적인 운송수단 확보 요청에 따라 대원카훼리호가 위도항에 정박하고 있는데, 이로 인한 선원수급 등의 어려움이 해 당선사의 안전운항 위해요소로 작용할 뿐만 아니라 같은 항로를 운항하는 양 선사간의 공정경쟁에도 위배되는 실정이라며, 해운법 제1조에 따른 공정경쟁 유도 및 여객선 안전운항을 위하여 해운법 제14조에 근거하여 2015. 10, 30.까지 사업계획을 변경하여 제출하라고 하면서 아래와 같은 사업개선명령(이하 '이 사건 사업개선명령'이라고 한다)을 통보하였다.

다. 피고는 2016. 2. 18. 원고가 이 사건 사업개선명령을 불이행하였음을 이유로 원고에게 행정처분 사전통지(의견제출통지)를 한 후, 2016. 3. 16. 원고에 대하여 해운법 제19조 제1항 제10호, 해운법 시행령 제24조에 근거하여 과징금 600,000원을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변

원고는 이 사건 소에서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있지만, 실질적으로는 이 사건 사업개선명령을 다투고 있는바, 이 사건 사업개선명령에 대하여는 제소기간을 도과하여 불가쟁력이 발생하였으므로 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2011, 3. 10, 선고 2009두23617, 23624 판결 등 참조).이 사건에 관하여 살피건대 앞서 본 바에 의하면, 이 사건 처분은 피고가 이 사건 사업개선명령을 내린 다음 별도로 원고가 이 사건 사업개선명령을 불이행하였음을 이유로 행정처분 사전통지 절차를 거친 후 해운법 제19조 제1항 제10호에 근거하여 원고에게 과징금 60만 원을 부과한 것으로 처분사유, 법적근거가 이 사건 사업개선명령과는 달라 독립하여 처분성이 있다 할 것이고, 이 사건 사업개선명령과 이 사건 처분이 동일한 법률효과를 목적으로 한 것이라 해서 달리 볼 것은 아니다. 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 사업개선명령은 출발지(정박지)를 변경하는 사업계획변경을 하라는 것으로 해운법상 사업계획변경(해운법 제12조)의 범위를 벗어난 사항을 명령한 것이고, 공공복리의 증진을 위한 것도 아니므로, 피고가 이 사건 사업개선명령은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 따라서 이 사건 사업개선명령의 불이행을 이유로 한 이 사건 처분역시 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정사실

가) 당초 격포 위도 항로는 계림해운 주식회사(이하 '계림해운'이라 한다)와 진도해운 주식회사(이하 '진도해운'이라 한다)가 격포항에 정박하며 '출발지: 격포, 종착지, 위도'로 운항하다 위도 주민들이 운항선사 여객선 중 최소한 한 척은 위도에 정박할 것을 요구하자 계림해운이 이를 수용하여 2005. 11, 17. 피고에게 위도에서 07:00 출항하는 내용으로 사업계획 변경신청서를 제출하였고, 피고가 이를 인가하였다.

나) 원고는 2007. 4. 9. 진도운수로부터 격포항 여객터미널 및 격포 위도간 항로권 등을 매수하는 계약을 체결한 후, 2008. 1. 15. 진도운수로부터 격포-위도 항로 사업면허를 승계하였다.

다) 유한회사 대원종합선기(이하 '대원종합선기'라고 한다)는 2008. 3. 계림해운으로부터 격포항 여객터미널 및 위도(파장금, 식도)-격포-왕등도 항로권 등을 매수하는 계약을 체결한 후, 2008. 4. 1. 계림해운으로부터 격포 위도 항로 사업면허를 승계하였다.

라) 대원종합선기는 2013. 4. 여객선 출발지(정박지)를 격포로 변경하는 내용의 사업계획변경을 신청하였고, 2013. 4. 8. 피고가 이를 인가하였는데, 이에 위도 주민들이 항의하자 다시 대원종합선기의 여객선 출발지를 위도로 환원하였다.

마) 대원종합선기는 2015. 6. 12. 피고에게 위도 정박시 선원들이 숙식을 섬에서 해결해야 하는 불편으로 인해 선원수급이 어렵다고 호소하면서 출발지를 격포로 변경하여 줄 것을 재차 요구하였고, 이에 피고는 원고에게 이 사건 사업개선명령을 하게 되었다.

바) 원고가 2014. 8. 31. 군산지방해양항만청장으로부터 받은 해상여객운송사업 면허증의 사업내용의 표시란 중 항로란에는 '격포/위도, 출발지란에는 '격포', 종착지란에는 '위도', 기항지란에는 '식도, 상왕등도, 하왕등도'가 기재되어 있다.

사) 원고의 '파장금카페리호'는 매일 07:55에 격포항에서 첫 출항을 하여 격포와 위도 사이를 3항차 운행 후 18:00 격포로 되돌아와서 격포에서 정박한다. 원고의 선원들은 격포 및 인근에 거주 중이다.

아) 대원종합선기의 '대원카훼리호'는 매일 07:10에 위도에서 첫 출항을 하여 격포와 위도 사이를 3항차 운행 후 18:10 위도로 되돌아와서 위도에서 정박한다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 을 제1, 4 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 2) 판단

해운법은 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며, 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하며(해운법 제1조), 해운법 제4조에서는 '해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다'라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제2조에서는 '해운법 제4조 제1항에 따라 해상여객운송사업의 면허를 받으려는 자는 별지 제1호 서식의 해상여객운송사업 면허신청서에 사업계획서 등의 서류를 첨부하여 해양수산부장관 또는 지방해양수산청장에게 제출하여야 한다. 위 사업계획서에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 1. 항로의 출발지, 기항지 및 종착지와 이들 사이의 거리를 표시한 항로도, 2. 사용할 선박의 명세, 3. 운항횟수 및 출발·도착 시간(내항 정기 여객운송사업과 외항 정기 여객운송사업만 해당된다), 4. 사업에 필요한 시설, 5. 사업개시 후 3년간의 사업연도별 예상수지'라고 규정되어 있다. 또한 해운법 제12조 제1항에서는 '여객운송사업자가 사업계획을 변경하려면 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 미리 신고하여야 한다'라고 규정하여 사업계획변경을 원칙적으로 신고사항으로 하되, 같은 조 제2항에서 '내항 정기 여객운송사업이나 내항 부정기 여객운송사업의 면허를 받은 자가 다음 각 호에 해당하는 사업계획을 변경하려면 해양수산부장관의 인가를 받아야 한다. 1. 선박의 증선 · 대체 및 감선, 2. 기항지의 변경, 3. 선박의 운항 횟수나 운항시각의 변경, 4. 선박의 휴항'이라고 규정하여 중요사항의 변경은 인가사항으로 하고 있다. 또한 해운법 제14조 제1호 에서는 '해양수산부장관은 여객운송 서비스의 질을 높이고 공공복리를 증진하기 위하여 필요하다고 인정되면 여객운송사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있다'라고 규정하고 있다.

또한 출발지(정박지)는 그곳에 운송사업자의 주된 사업소를 두게 되고, 선박에 승선하는 선원들의 숙소를 마련해야 하는 곳이며, 탑승 수속 및 터미널 사용을 위한 계약이 이루어지는 곳이므로 정기항로를 운항하는 해상여객운송사업에 있어 선박의 출발지(정박지)는 면허 사업의 가장 기본이 되는 요소라 할 수 있다.

살피건대 위와 같은 해운법 규정 및 앞서 인정한 사실 등을 고려하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 출발지 및 종착지가 해상여객운송사업의 면허를 발부함에 있어 기항지보다 덜 중요한 요소라고 볼 근거도 없는 이상 출발지의 변경을 내용으로 하는 사업계획의 변경이 해운법 제12조 제1항 소정의 신고사항이라고 볼 수는 없는 점, ② 해상여객운송사업 면허의 신청을 함에 있어 출발지, 기항지, 종착지는 신청서에 첨부할 사업계획서에 반드시 특정하여 기재하여야 할 사항인데 해운법 제12조 제2항에 따라 해양수산부장관의 인가를 받아야 하는 사업계획변경에는 기항지의 변경만 규정되어 있을 뿐 출발지 및 종착지의 변경은 규정되어 있지 않은 점, ③ 배가 목적지로 가는 도중에 잠시 들르는 항구인 기항지에 출발지와 종착지가 포함된다고 해석하기도 어려운 점 등을 종합하면 출발지 변경은 사업계획변경으로 가능한 사안이라고 해석하기 어렵고, 나아가 원고와 대원종합선기는 모두 매일 격포와 위도 사이를 하루에 3항차씩 운행하고 있고 이 사건 사업개선명령대로 하더라도 마찬가지여서 위도 주민들이 격포/ 위도 항로를 이용함에 있어 서비스의 질이 높아질 것으로 보이지 않으며, 달리 이 사건 사업개선명령이 교통권 보장과 관련한 공공복리 증진 효과를 위한 것이라는 점을 인정할 자료도 없고, 오히려 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 사업개선명령은 본질적으로 원고에게 손해를 입히고, 대원종합선기에 이익을 주는 처분으로 판단될 뿐이다.

따라서 이 사건 사업개선명령은 그 발령 요건을 갖추었다고 볼 수 없어 위법하므로, 이 사건 사업개선명령을 이행하지 않았는 이유로 과징금을 부과한 이 사건 처분 역시. 위법하다. 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

이에 대하여 피고는 이 사건 사업개선명령이 격포/위도 항로의 변경 없이 동일항로에서의 출발지 변경이므로 해운법 제12조 제2항 제3호 '운항시각의 변경'에 해당하여 사업계획변경으로써 사업개선명령의 대상이 된다고 주장하나, 출발지(정박지)의 변경이 선박운행시간의 변경을 수반할 수 있으나 선박운행시간의 변경이 반드시 출발지(정박 지)의 변경을 수반하는 것은 아니고, 해상여객운송사업 면허신청서에 첨부해야 하는 사업계획서에 항로의 출발지, 기항지, 종착지와 별도로 운항회수 및 출발·도착 시간을 기재해야 하는 점 등을 고려했을 때 이 사건 사업개선명령이 해운법 제12조 제2항 제3호의 '운항시각의 변경'을 명한 것이라고 보기는 어려우므로(오히려 갑 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 피고는 이 사건 사업개선명령으로 원고에게 '기항지 변경'을 명하였던 것으로 보이는 사실이 인정될 뿐이다), 피고의 위 주장은 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사방창현

판사한진희

판사정성화