2013구합55338 도시관리계획 변경결정 취소

1 . 송○○

서울 노원구 노원로22길 71 , 309동 906호 ( 중계동 , 건영3차아파트 )

2 . 김○○

서울 노원구 월계로 294 ( 월계동 )

원고들 소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 영진

담당변호사 전용우

서울특별시장

소송수행자 양은철

서울특별시 노원구

대표자 구청장 김성환

소송대리인 법무법인 제율

담당변호사 강진수 , 박동민

2014 . 4 . 3 .

2014 . 5 . 15 .

1 . 피고가 2013 . 3 . 21 . 서울특별시 고시 제2013 - 83호로 고시한 도시관리계획 변경 결 정을 취소한다 .

2 . 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이 부담하고 , 나머지는 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1 . 도시관리계획 결정의 경위

가 . 원고 송○○은 서울 노원구 월계동 568 - 2 대지 385m² ( 이하 ' 이 사건 토지 ' 라 한다 ) 와 그 지상 건물의 소유자이다 . 원고 김○○은 이 사건 토지 지상 건물을 원고 송○○으 로부터 임차하여 1층에서 ' 대흥종합건재상사 ' 라는 상호로 건축 자재 도소매업을 영위하 고 있고 , 2층에서 가족과 함께 거주하고 있다 .

나 . 피고 보조참가인 ( 이하 ' 노원구 ' 라 한다 ) 은 2011 . 9 . 7 . 월계동 지역 내 공공체육시설 을 확충할 필요가 있고 , 영축산근린공원 중 불법시설로 훼손된 지역의 산림을 복원하며 , 주민쉼터 등을 조성하여 공원회복을 도모하는 동네뒷산 공원화 사업을 추진하는 과정에 서 이와 연계하여 수영장이 포함된 실내체육관을 건립하는 것이 타당하다는 이유로 " 월 계동 제2구민체육센터 건립계획 " ( 이하 ' 최초 건립계획 ' 이라 한다 ) 을 수립하였다 . 위 계획 에 따르면 월계동 제2구민체육센터 ( 이하 ' 이 사건 시설 ' 이라 한다 ) 는 서울 노원구 월계1 동 산 106 - 2 등 6필지에 있는 영축산근린공원 내에 지하 2층 , 지상 2층 , 연면적 7 , 000m 의 규모로 건설될 예정으로 국비 59억 8 , 400만 원 ( 총 건설비의 30 % ) , 시비 69억 3 , 000만 원 ( 총 건설비의 34 . 7 % ) , 구비 70억 3 , 300만 원 ( 총 건설비의 35 . 3 % ) 합계 199억 4 , 700만 원이 상당이 소요되며 , 2013년 1월경 공사에 착공하여 2014년 9월경 준공을 목표로 하고 있었다 . 그런데 최초 건립계획에서 예정하고 있는 건립예정지에는 이 사건 토지와 그 지 상 건물은 빠져 있었다 .

다 . 서울특별시 노원구청장은 2011 . 10 . 25 . 영축산 공원화 사업과 이 사건 시설 건립부 지 현장 점검 과정에서 입구에 있는 이 사건 토지를 포함한 4필지 ( 이하 ' 이 사건 토지 등 ' 이라 한다 ) 를 추가로 매입할 것을 지시하였다 .

라 . 노원구는 2011 . 12 . 23 . 이 사건 시설 건립 관련 추진대책을 마련하였는데 , 그에 따 르면 2012년 상반기 중 토지매입비 18억 원을 확보하는 방안이 포함되어 있다 . 이에 따 라 노원구는 2012 . 1 . 10 . 영축산근린공원 주변의 주거환경 및 도시환경을 저해하고 있는 이 사건 토지 등을 공공이 이용 가능한 쾌적한 광장 공간의 공공공지로 조성하여 이 사 건 시설과 광장이 영축산근린공원과 잘 어우러지는 친환경 공간이 될 수 있도록 한다는 방침을 세우고 , 이 사건 토지 등을 광장 용도의 공공공지로 결정하여 도시계획시설사업 으로 추진하기로 하는 내용의 공공공지 조성계획을 수립하였다 .

마 . 노원구청장은 2012 . 1 . 12 . 월계동 제2구민체육센터 건립을 위하여 이 사건 토지 등 을 도시계획시설 ( 공공공지 ) 로 지정하기 위한 도시관리계획에 대하여 이해관계인과 일반 인의 의견을 청취하고자 하니 의견을 제출하라는 내용의 서울특별시 노원구 공고 제 2012 - 21호 도시관리계획 ( 안 ) 열람 공고 ( 위 공고는 2012 . 1 . 13 . 일반에 공고되었다 ) 를 포 함한 공문을 이 사건 토지 등의 해당 필지 토지 소유자에게 발송하였다 . 노원구청장은 위 공문에서 도시관리계획의 입안 취지가 방치된 노후 건축물 등으로 도시미관 및 주거환경 을 저해한다는 다수 민원이 있어 위 지역을 녹지 , 광장 등 휴게 공간으로 조성하는 것이 바람직하다는 주민 요구에 따라 공공의 이용이 가능하도록 도시계획시설인 공공공지로 결정하려는 데에 있다고 밝혔다 .

바 . 2012 . 2 . 22 . 자 노원구 도시계획위원회 심의

1 ) 노원구청장은 2012 . 2 . 1 . 노원구 도시계획위원회에 이 사건 토지 등에 관한 도시계 획시설 ( 공공공지 ) 결정 심의요청을 하였다 . 여기에서 노원구청장은 ① 위 토지 지상에 있 는 건재상 철거 후 광장공간을 조성하는 사업으로 자연환경에 부정적인 영향은 없고 , ② 일조 , 바람 , 에너지 , 경관 등에 영향이 없으며 , ③ 공사중 폐기물 , 소음 및 진동 등이 발생 할 것이나 , 소음 , 분진 등은 방진망 , 가설방음 펜스 설치로 주변 영향을 최소화하는 것이 필요하다는 환경성 검토 결과를 기초로 , 영축산근린공원 주변에 위치한 이 사건 토지 등 은 향후 이 사건 시설 건립으로 쾌적한 공간 조성이 필요하고 , 지역 환경 개선을 위하여 공공시설로 관리 · 활용하는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다 . 이에 대하여 원고 송이

○은 이 사건 토지를 공공공지 지정에서 제외해달라고 요청하였다 .

2 ) 노원구 도시계획위원회는 2012 . 2 . 22 . 이 사건 토지 등을 공공공지로 지정하는 안 건에 대하여 심의한 결과 이 사건 토지 등을 공공공지로 지정할 당위성과 합리적 판단 자료가 부족하다는 이유로 심의를 보류하였다 . 2012년도 제1차 노원구 도시계획위원회 심의 회의록에 따르면 이 사건 토지 등을 공공공지로 지정하는 안건에 대하여 노원구 교 통환경국장은 " 현재 공원지역은 보상이 거의 종료되었다 . 구청장 이하 구 간부들이 현장 방문 시 구민체육센터가 건립되고 나면 건재상이 있는 부분 때문에 앞이 막혀버리는 일 이 발생한다 . " 라고 하였고 , 이에 대하여 일부 심의위원들은 다음과 같이 이 사건 토지 등 을 공공공지로 지정하는 데에 반대하는 발언을 한 것으로 확인된다 .

① 이 지역은 애초에 계획에 포함이 되어 있지 않았다 . 사유지인 이곳을 공공공지로 결 정하여 사업을 추진하는 것은 위험하다 . 이 사건 시설이 성공할지 못할지도 모르고 예산 도 확보되지 않은 상황인데 도시계획시설로 결정하는 것은 맞지 않다 . 예산도 확보되지 않은 상황에서 추진하는 것보다는 순차적으로 이 사건 시설이 건립되고 성공여부를 본 다음에 공공공지 지정이 필요하면 나중에 추진하면 되는 것인데 , 미리 공공공지로 결정 하여 강제 수용하는 것은 사유재산권을 침해하는 위험한 일이다 .

② 이 공공공지 지정이 왜 필요한지를 설명해주어야 위원회에서 판단하는 것이지 우선 수용부터 하자는 것은 사유재산을 침해하는 것이다 .

③ 공원을 확장해서 공원조성계획의 일부로 계획을 수립한 것이 아니라 공공공지로 지 정해서 사업을 추진한다는 것은 행정편의적인 발상이다 .

사 . 원고 김○○은 2012 . 9 . 11 . 위 서울특별시 노원구 공고 제2012 - 21호 도시관리계획 ( 안 ) 열람 공고에서 이 사건 토지 등을 도시계획시설 ( 공공공지 ) 로 지정한 이유로 밝히고 있는 입안 취지의 의미에 대하여 설명을 요청하였고 , 이에 노원구청장은 2012 . 9 . 13 . 위 공고의 입안취지 내용 중 다수민원 및 공원설치 주민요구 등은 이 사건 토지 등 외에 다 른 지역의 토지의 공공공지 결정 안을 함께 공고하면서 일간신문의 지면 공간 제약 등으 로 이 사건 토지 등 외에 다른 지역 토지의 입안취지를 명기한 것이고 , 이 사건 토지 등 의 입안취지가 아니라고 밝혔다 . 또한 노원구청장은 위 회신에서 이 사건 시설 건립사업 에 이 사건 토지 등을 추가부지로 계획하게 된 것은 노원구청장 현장 점검 과정에서 구 두지시에 따라 추진된 사항으로서 위 토지 등은 이 사건 시설 입지 부지와 월계로 사이 에 위치하고 있어 체육센터 차량 출입구 및 광장 ( 보행 공간 ) 으로 조성하는 것이 반드시 필요하다고 하였다 .

아 . 2012 . 9 . 14 . 자 노원구 도시계획위원회 심의

1 ) 노원구청장은 2012 . 9 . 3 . 경 노원구 도시계획위원회에 다시 이 사건 토지 등에 관한 도시계획시설 ( 공공공지 ) 결정 심의요청을 하였다 . 노원구청장은 위와 같이 다시 심의를 신청하면서 , 노원구 도시계획위원회가 2012 . 2 . 22 . 심의보류를 한 사항 , 즉 공공공지 조 성의 당위성에 관한 자료를 보완하였는데 , 이 사건 시설은 훼손된 영축산근린공원 복원 과 함께 추진하는 것으로 구민을 위한 체육시설 설치 및 자연녹지공간의 복원을 목적으 로 하고 , 이 사건 토지 등은 구민체육센터 건립부지 입구에 있는 건재상 등으로 도시 미 관과 주거환경을 저해한다는 민원이 있는 지역으로 이 지역을 자연녹지공간 복원계획에 추가하여 이 사건 시설의 출입구와 공공이 이용 가능한 쾌적한 광장공간의 공공공지로 조성하는 것이 타당하다고 주장하였다 .

2 ) 노원구 도시계획위원회는 2012 . 9 . 14 . 이 사건 토지 등은 다수의 민원이 발생한 지 역으로 민원사항의 처리방향을 검토한 후 다시 상정하라는 이유로 다시 심의를 보류하였 다 . 위 도시계획위원회에서는 다음과 같은 위원들의 반대 견해가 제시되었다 .

① 1 , 400명이 건재상 부지를 제외하고 사업을 해달라고 요청했는데 , 이 안건은 반대하 는 분들과 조율이 되지 않았다 . 민원이 들어왔으면 최소한 그 민원에 대한 대안을 가지고 와야하는 것은 아닌가 .

② ( 간사가 민원을 낸 사람은 건재상을 임대받은 사람이라고 답변하자 ) 소유자도 협의 가 안된 것으로 안다 .

자 . 서울특별시 ( 이하 ' 서울시 ' 라 한다 ) 도시공원위원회

1 ) 이 사건 토지 등에 관하여는 2012 . 5 . 15 . 경부터 서울시 도시공원위원회에서 공원조 성계획과 관련된 심의가 진행되었는데 , 서울시 도시공원위원회 소위원회는 2012 . 9 . 25 . 2012년도 제14차 회의에서 영축산근린공원 조성계획과 관련하여 다음과 같은 사항을 검 토 , 반영하여 본위원회에 상정하도록 하는 내용의 자문을 하였다 .

2 ) 노원구가 2012 . 9 . 25 . 제14차 서울특별시 도시공원위원회 소위원회에 제출한 심의 자료의 조성계획도 ( 이하 ' 종전계획도 ' 이라 한다 ) 와 위 소위원회의 자문결과를 반영하여 2012 . 11 . 20 . 서울시 도시공원위원회에 제출한 심의자료의 조성계획도 ( 이하 ' 변경계획 도 ' 이라 한다 ) 를 토대로 2012 . 11 . 20 . 개최된 서울시 2012년 제10차 도시공원위원회 심 의에서는 위 제14차 서울특별시 도시공원위원회 소위원회의 결정 내용에 대하여 여러 가 지 비판적인 의견이 제시되었고 , 결국 수권소위원회에 안건을 회부하여 종전계획도를 기 초로 일부를 수정하기로 결정되었다 .

차 . 노원구청장은 2013 . 2 . 5 . 피고에게 영축산근린공원 동네뒷산 공원화 사업과 함께 추진 중인 이 사건 시설 건립사업의 원활한 추진을 위하여 추가부지를 도시계획시설 ( 공 원 ) 로 결정하고자 하니 1977 . 7 . 9 . 자 건설부 고시 제138호 도시계획시설 ( 공원 ) 에 관하여 경미한 사항에 관한 변경 결정을 하여달라고 요청하였다 . 한편 노원구청장은 피고에게 위와 같은 요구를 하면서 이 사건 토지 등에 대한 토지매입비 18억 원을 이미 확보하였 다고 밝혔다 . 그런데 노원구청장의 위 요청에 대하여 피고는 2013 . 2 . 7 . 공원편입부지에 대한 보상재원 조달방안을 제시하고 , 토지소유자와 협의하여 그 결과를 제출하며 , 토지이 용계획확인서를 정리할 것을 요구하였다 .

카 . 피고는 2013 . 3 . 21 . 서울특별시 고시 제2013 - 83호로 1977 . 7 . 9 . 건설부 고시 제 138호로 도시계획시설 ( 공원 ) 로 최초 결정된 영축산근린공원에 대하여 이 사건 토지를 도 시계획시설 ( 공원 ) 로 지정하는 내용을 포함하여 다음과 같이 경미한 내용을 변경하는 도 시계획시설 ( 공원 ) 변경결정을 하였다 ( 이하 ' 이 사건 도시관리계획 ' 이라 한다 ) .

피고는 이 사건 도시관리계획을 고시하면서 근거 법령과 관련하여 " 도시계획시설 ( 공 원 ) 변경결정 ( 경미한 사항 ) 에 대하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2013 . 3 . 23 . 법률 제11690호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 국토계획법 ' 이라 한다 ) 제30조와 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 ( 2013 . 3 . 23 . 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것 ) 제25조의 규정과 구 토지이용규제 기본법 ( 2013 . 3 . 23 . 법률 제11690호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 토지이용규제법 ' 이라 한다 ) 제8조와 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형 도면을 작성하고 이를 고시한다 . " 고 밝히고 있다 .

[ 인정 근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 14호증 , 갑 제17호증 , 갑 제18호증의 1 , 2 , 갑 제19호증의 1 , 2 , 갑 제20호증의 1 , 2 , 갑 제21호증 , 갑 제22호증의 1 , 2 , 갑 제23 내지 26호증 , 갑 제28호증의 1 내지 28 , 갑 제29호증의 1 내지 4 , 을가 제1 내지 9호 증 , 을나 제1호증 , 을나 제4호증의 1의 각 기재 및 영상 , 변론 전체의 취지

2 . 피고와 피고 보조참가인의 본안 전 항변에 관한 판단

가 . 본안 전 항변의 요지

토지이용규제법 제8조 제3항에 따르면 이 사건 도시관리계획은 고시된 날 효력을 발 생하므로 , 위 도시관리계획의 취소를 구하는 소는 위 고시된 날부터 90일 이내에 제기 되어야 한다 . 그런데 이 사건 도시관리계획의 취소를 구하는 이 사건 소는 위 도시관 리계획이 고시된 2013 . 3 . 21 . 부터 90일이 지났음이 역수상 명백한 2013 . 6 . 20 . 에 제 기되었다 . 따라서 이 사건 소는 제소기간을 경과하여 부적법하다 .

나 . 판단

1 ) 국토계획법 제30조는 제1항 내지 제5항에서 도시관리계획의 결정 절차에 관하여 규 정하고 있고 , 제6항에서 국토해양부장관이나 시 · 도지사는 도시 · 군관리계획을 결정하면 그 결정을 고시하고 , 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있다 . 한편 국토 계획법 제31조 제1항은 도시 · 군관리계획 결정은 그 결정이 고시된 날부터 5일 후에 그 효력이 발생한다고 규정하고 있다 . 또한 제32조 제1항은 도시 · 군관리계획결정이 고시되 면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적 ( 地籍 ) 이 표시된 지형도에 도시 · 군관리계획사항 을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 하고 , 제4항은 그 지형도면을 고시하도록 규정하고 있다 .

2 ) 그런데 취소소송은 행정소송법 제20조 제1항 단서에 규정된 경우를 제외하고는 취 소 등의 원인이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고 ( 행정소송법 제20조 제 1항 본문 ) , 제소기간의 준수 여부는 소송요건으로서 법원의 직권조사사항이다 ( 대법원 1987 . 1 . 20 . 선고 86누490 판결 ) . 한편 고시에 의한 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고 시가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생한 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 한다 ( 대법원 2013 . 3 . 14 . 선고 2010두2623 판결 , 대 법원 2006 . 4 . 14 . 선고 2004두3847 판결 등 참조 ) . 한편 도시계획결정의 효력은 도시계 획결정고시로 인하여 생기고 지적고시도면의 승인고시로 인하여 생기는 것은 아니라고 할 것이나 , 일반적으로 도시계획결정고시의 도면만으로는 구체적인 범위나 개별토지의 도시계획선을 특정할 수 없으므로 결국 도시계획결정 효력의 구체적 , 개별적인 범위는 지적고시도면에 의하여 확정된다 ( 대법원 2000 . 3 . 23 . 선고 99두11851 판결 등 참조 ) .

3 ) 위와 같은 국토계획법의 체계와 내용에 따르면 국토계획법은 도시관리계획 결정 · 고시와 지형도면의 고시를 별개의 절차로 나누고 있고 , 도시관리계획의 취소를 구하는 소의 제소기간은 도시관리계획 결정이 효력이 발생한 날 , 즉 도시관리계획 결정을 고시 한 날부터 5일 후를 기산점으로 하고 있다 .

4 ) 그런데 토지이용규제법 제8조 제3항은 지형도면 또는 지적도 등에 지역 · 지구등을 명시한 도면 ( 이하 " 지형도면등 " 이라 한다 ) 을 고시하여야 하는 지역 · 지구등의 지정의 효 력은 지형도면등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있다 . 토지이용규제법 제5조 제1호 [ 별표 ] 제15호에 따라 토지이용규제법의 적용대상이 되는 이 사건 시설의 부지에 관한 이 사건 도시관리계획은 결국 위 토지이용규제법 제8조 제3항에 따를 경우 이를 고 시한 날 효력이 발생하고 , 같은 날부터 제소기간이 진행된다 .

5 ) 이와 같이 국토계획법과 토지이용규제법이 서로 대립되는 규정을 두고 있고 , 그에 따라 제소기간 경과 여부가 문제되므로 , 위 각 법률 규정 중 어느 하나가 다른 하나의 적 용을 배제하는 것인지 , 아니면 이 사건 도시관리계획에 위 규정 중 어느 하나가 배타적 , 으로 적용되는 것인지에 관하여 본다 .

6 ) 국토계획법과 토지이용규제법의 체계와 내용 , 그리고 위 인정 사실에 따르면 다음과 같은 사정을 알 수 있다 .

① 토지이용규제법 제1조에 따르면 토지이용규제법은 토지이용과 관련된 지역 · 지구 등의 지정과 관리에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 토지이용규제의 투명성을 확보 하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다 . 또한 제3조에 따르면 지역 · 지구등의 지정 ( 따로 지정 절차 없이 법령 또는 자치법규에 따 라 지역 · 지구등의 범위가 직접 지정되는 경우를 포함한다 . 이하 같다 ) 과 운영 등에 관하 여 다른 법률에 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 토지이용규제법에 따르도록 규정하 고 있다 . 토지이용규제법의 입법 목적은 토지이용과 관련된 지역 · 지구등의 지정과 관리 에 관한 사항이 제대로 규정되어 있지 않은 개별 법률을 근거로 무분별하게 개발행위제 한 등의 조치가 따르는 지역 · 지구를 지정함에 따라 그 지역 · 지구 내 토지 소유자 등의 사유재산권이 침해되는 것을 방지하고자 하는 데에 있는 것으로 이해된다 . 그렇다면 위 제8조는 개별 법률에서 토지이용규제법이 정하고 있는 지역 · 지구의 결정 및 고시 절차 를 배제하거나 , 지역 · 지구 내 토지 소유자 등의 보호에 못미치는 규정을 두고 있을 경우 이를 배제하고 , 토지이용규제법이 정하는 절차에 따르도록 하는 취지로 이해된다 . 그런데 국토계획법은 도시관리계획 결정 · 고시와 관련하여 토지이용규제법이 정하는 절차에 준 하는 일련의 절차를 마련하고 있다 . 뿐만 아니라 국토계획법 제31조 제1항은 도시관리계 획 결정의 효력 발생일을 정하는 것으로서 이해관계인이 그 내용을 충분히 인식할 수 있 도록 고시일부터 5일 후에 그 효력이 발생하도록 하고 있는바 , 이는 당해 지역 · 지구 내 토지 소유자 등의 이익에 부정적인 영향을 미친다고 볼 수 없다 . 그렇다면 결국 국토계획 법 제31조 제1항은 토지이용규제법 제3조에 따라 적용이 배제되는 것으로 볼 수 없다 .

② 한편 2013 . 7 . 16 . 법률 제11922호로 개정된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제31 조 제1항 ( 시행일 2014 . 1 . 17 . ) 은 도시 · 군관리계획 결정의 효력은 제32조 제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생하는 것으로 개정되었다 . 위와 같이 개정된 이유는 도시 · 군관리계획 결정의 효력 발생시기를 도시 · 군관리계획 결정을 고시한 날부터 5일 후에 서 지적 ( 地籍 ) 이 표시된 지형도면의 고시일로 변경하는 등 도시 · 군관리계획 결정의 효 력 발생시기와 실효 시기 , 그 밖에 도시 · 군관리계획에 대한 지형도면의 작성 기준 및 방 법과 지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여 토지이용규제 기본법을 따르도록 함으로 써 이 법과 토지이용규제 기본법간의 상충을 해소하기 위한 것이다 . 이러한 국토계획법 의 개정 내용과 그 취지에 따르면 위 개정 전의 국토계획법에 따라 결정 · 고시된 도시관 리계획의 경우 개정 전 국토계획법에 따라 그 효력이 발생하는 것이지 그에 관하여 토지 이용규제법이 우선하여 적용된다고 볼 수 없다 .

③ 한편 피고는 이 사건 도시관리계획을 고시하면서 " 도시계획시설 ( 공원 ) 변경결정 ( 경 미한 사항 ) 에 대하여 국토계획법 제30조와 국토계획법 시행령 제25조의 규정과 토지이용 규제법 제8조와 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 작성하고 이를 고시한다 . " 라고 하였다 . 피고는 이와 같이 도시관리계획 결정 · 고시에 있어서 토지이용규제법만이 나닌 국토계획법도 근거로 제시하고 있다 . 만약 피고가 토지이용규제법을 근거로 그 고시일에 효력을 발생하는 것을 의도하였다면 국토계획법을 근거로 제시할 이유가 없다 .

④ 또한 갑 제13호증의 기재에 의하면 , 피고는 2013 . 10 . 4 . 서울특별시 고시 제 2013 - 317호로 서울시립대학교의 도시계획시설 변경결정과 그 고시를 함에 있어 " 국토계 획법 제30조와 같은 법 시행령 제25조 , 도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치 기준에 관한 규칙 제2조에 따라 도시계획시설 ( 학교 ) 세부시설조성계획 변경결정 · 고시하고 , 국토계획 법 제32조 및 토지이용규제법 제8조 , 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 고시합니 다 . " 라고 하여 도시계획시설에 대한 변경결정의 근거법령과 지형도면 고시의 근거법령을 나누고 있다 . 그렇다면 피고는 이 사건 도시관리계획에 있어서도 도시관리계획의 결정 · 고시에 있어서는 국토계획법 제30조와 국토계획법 시행령 제25조의 규정을 , 지형도면 작 성 · 고시에 있어서는 토지이용규제법 제8조와 같은 법 시행령 제7조를 근거로 제시한 것 으로 이해할 수 있다 .

⑤ 뿐만 아니라 제소기간은 행정작용을 둘러싼 법률관계를 신속하게 확정시켜 법적 안 정성을 확보하고 행정기능의 효율적인 수행을 가능하게 하는 데 있다 . 그러나 제소기간 은 국민의 권리구제를 위한 법원에의 접근권 , 즉 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 제 한하는 측면이 있으므로 , 국민이 재판청구권을 행사하는 데 있어 착오와 혼선을 일으키 지 않고 예측가능성이 보장될 수 있도록 제소기간에 관한 규정은 명확하고 엄격하게 해 석 · 적용되어야 한다 . 앞서 본 바와 같이 이 사건 도시관리계획을 고시하면서 근거법령 으로 국토계획법 제30조 , 시행령 제25조 , 토지이용규제법 제8조를 기재함으로써 그 효력 이 고시한 날부터 5일 후에 효력을 발생하는 것인지 , 고시일에 효력을 발생하는 것인지 에 관하여 이해관계인을 비롯한 국민이 혼동할 수밖에 없다 . 이는 법치행정의 중요한 내 용인 명확성의 원칙에 반하므로 , 이해관계인을 비롯한 국민의 재판을 받을 권리가 실질 적으로 보장될 수 있도록 이 사건 고시에 대한 취소소송의 제소기간 기산점을 확정하여 야 할 것이다 .

7 ) 위와 같은 사정을 종합하여 보면 , 피고가 이 사건 도시관리계획 결정 · 고시의 근거 로 국토계획법 제30조를 제시하고 , 이 규정이 토지이용규제법 제3조에 따라 배제된다고 볼 수 없다고 보는 것이 합리적이다 . 그렇다면 결국 이 사건 도시관리계획은 국토계획법 제31조 제1항에 따라 고시된 날인 2013 . 3 . 21 . 부터 5일 후에 효력을 발생하게 된다 . 따 라서 그로부터 90일이 지나지 않은 2013 . 6 . 20 . 제기된 이 사건 소는 제소기간 내에 제 기된 것으로서 적법하다 . 본안 전 항변은 이유 없다 .

3 . 이 사건 도시관리계획의 적법 여부

가 . 원고들의 주장

노원구가 영축산근린공원에 이 사건 시설을 건립하고자 한다면 이 사건 토지 등을 별도로 도시계획시설 ( 공원 ) 에 포함하지 않고 영축산근린공원의 기존 면적인 260 , 500m 내에 충분히 건립할 수 있다 . 그럼에도 피고는 이 사건 토지를 이 사건 시설 건립을 위한 부지에 포함하여야 할 필요가 있는지 여부 , 그로 인하여 달성하고자 하는 공익의 유무와 그 정도 , 그 때문에 원고들이 입게 되는 손해의 유무와 그 정도 , 회피 방법이 존재하는지 등 제반 사정을 제대로 검토하지 아니한 채 이 사건 토지를 이 사건 도시 관리계획에 편입하였다 . 따라서 이 사건 도시관리계획은 이익형량을 전혀 하지 아니하 였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또 는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에 해당하여 위법하

나 . 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다 .

다 . 판단

1 ) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표 를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다 . 그런데 관계 법령에 는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비 교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 . 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으 므로 , 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하 였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법 하게 된다 ( 대법원 2006 . 9 . 8 . 선고 2003두5426 판결 , 대법원 2007 . 4 . 12 . 선고 2005두1893 판결 등 참조 ) .

2 ) 위 도시관리계획 결정의 경위에 나타난 사정은 다음과 같다 .

① 피고는 이 사건 토지가 이 사건 도시관리계획에 포함되어야 하는 이유로 도시미관 , 쾌적한 공간 조성 , 지역 환경 개선 , 감속차로 설치 등을 통한 교통안전과 정체해소 등을 제시하고 있다 . 그런데 최초 건립계획에는 이 사건 토지는 이 사건 시설의 건립예정 부지 에 포함되어 있지 않았으나 , 노원구청장이 2011 . 10 . 25 . 현장점검 과정에서 이 사건 토 지 등의 매수를 지시하자 비로소 위 토지가 이 사건 시설의 건립예정 부지에 포함되었다 . 이러한 경위에 비추어 보면 과연 이 사건 토지를 위 도시관리계획에 포함시키는 과정에 서 피고가 제시하고 있는 위와 같은 필요가 제대로 고려되었는지 의문이다 . 오히려 노원 구청장의 현장지시에 따르기 위하여 특별한 고려 없이 일방적으로 위 토지를 편입하고 , 그와 관련된 이유를 사후적으로 덧붙이고 있는 것이 아닌가 하는 의문이 든다 . 피고는 위 와 같은 이유가 설득력을 얻기 위해서 필요한 최초 건립계획에 이 사건 토지 등이 빠져 있었던 이유에 대해서는 납득할 수 있는 설명을 하지 못하고 있다 .

② 원고 송○○은 이 사건 토지와 그 지상 건물의 소유자이고 , 원고 김○○은 위 건물 에 거주하면서 적법하게 건축자재 도소매업을 하고 있다 . 원고 송○○은 이 사건 도시관 리계획으로 토지의 개발 등 이용관계가 달라지거나 위 토지가 수용되어 소유권을 상실할 수 있고 , 원고 김○○은 자신의 영업을 폐지하여야 할 위험에 처하게 된다 . 그런데 이 사 건 도시관리계획을 결정하면서 원고들의 정당한 이익에 대한 고려가 제대로 되었는지 의 문이다 . 피고가 제시하고 있는 이유 , 즉 도시미관 , 쾌적한 공간 조성 , 지역 환경 개선 , 감 속차로 설치 등을 통한 교통안전과 정체해소 등의 이유가 공익을 위하여 중요하고 반드 시 필요한 것이기는 하다 . 그러나 공익을 이유로 원고들의 사익을 배제하기 위해서는 이 를 정당화할 수 있는 구체적인 이유가 있어야 한다 . 피고는 위와 같은 공익이 이 사건 토 지를 위 도시관리계획에 편입함으로써 실제 달성될 수 있는지에 관하여 객관적인 자료를 제시하지 아니한 채 , 단지 자신들의 내부 검토 자료만을 제시하고 있다 . 이 사건 토지를 그대로 둘 경우 단지 위와 같은 우려가 있다거나 이 사건 토지를 편입하여 위와 같은 우 려를 불식시킬 수 있을 것이라는 단순한 예측만으로 원고들이 적법하고 정당하게 이룩한 삶의 터전을 박탈할 수 없다 .

③ 나아가 이 사건 토지를 위 도시관리계획에 편입하지 않고도 목적을 달성할 수 있다 . 면 이 사건 토지를 편입할 정당성은 상실된다 . 그런데 이 사건 도시관리계획에서는 이 사 건 시설의 설계를 일부 변경하거나 대체지를 마련하는 등의 방법으로 이 사건 토지를 편 입하지 않고도 이 사건 시설을 건립하는 방안은 고려된 바 없어 보인다 .

④ 설령 이 사건 도시관리계획에 공익상 중대한 필요가 있어 이 사건 토지를 수용할 필 요가 있다고 하더라도 , 원고들에게 충분한 손실보상 , 특히 대체지 마련이 반드시 필요한 데 , 위 도시관리계획에는 이러한 내용이 전혀 포함되어 있지 않고 계획 수립 과정에서 그 에 대한 고려가 있었던 것으로 보이지도 않는다 .

⑤ 한편 이 사건 토지 등을 공원으로 지정하여 도시관리계획시설에 편입하고자 하였던 것은 체육관 진입부가 공원 입구로 기능할 수 있도록 진입부 사유지를 공공공지 보다는 공원으로 결정하여 건축물을 앞쪽으로 배치하는 방안을 검토하라는 2012 . 9 . 25 . 자 2012 년도 제14차 서울시 도시공원위원회 소위원회의 자문에 따른 것으로 보인다 . 그런데 위 자문 결과에 대하여는 서울시 도시공원위원회에서 비판이 제기되었고 , 그 결과 수권소위 원회에 회부되었는데 , 이러한 과정에 비추어 보면 과연 위 소위원회의 자문 결과가 이 사 건 토지가 도시관리계획에 편입되어야 할 당위성과 정당한 이유 , 관련 이익의 적정한 비 교 등에 대한 타당한 검토 하에 나온 것인지 의문이다 . 또한 위 수권소위원회의 심의 결 과를 통해 소위원회 지문결과의 효력이 계속 유지되는 지도 확인할 자료가 없다 . 그럼에

도 노원구는 위 소위원회의 자문 결과에 따라 이 사건 토지를 공원으로 하여 도시관리계 획에 편입하는 것을 강행하였는바 , 그 이유를 납득하기 어렵다 .

⑥ 노원구청장은 2012 . 9 . 3 . 경 노원구 도시계획위원회에 다시 이 사건 토지 등에 관한 도시계획시설 ( 공공공지 ) 결정 심의 요청을 하면서 이 사건 토지 등은 구민체육센터 건립 부지 입구에 있는 건재상 등으로 도시 미관과 주거환경을 저해한다는 민원이 있는 지역 이라고 설명하고 있다 . 그러나 노원구청장은 이미 2012 . 9 . 11 . 경 주민 민원은 도시관리 계획 입안의 취지가 아니라는 취지를 분명히 한 바 있다 . 또한 노원구청장이 언급한 위 민원이 실제 있었는지를 확인할 수 있는 아무런 자료가 없다 . 오히려 갑 제9호증에 따르 면 이 사건 토지 등을 도시관리계획에서 제외해 달라는 민원은 실제 존재하였던 것으로 확인되고 , 2012 . 9 . 14 . 자 노원구 도시계획위원회 심의에서도 위 민원이 해결되지 아니하 였음을 이유로 심의를 보류하였다 . 피고는 이 부분에 관하여 아무런 해명을 하지 못하고 있다 .

⑦ 한편 노원구 도시계획위원회는 두차례에 걸쳐 심의를 보류하였고 , 그 과정에서 심 의위원들은 이 사건 토지 등을 도시계획시설로 지정할 당위성과 합리적 판단 자료가 부 족함에도 무리하게 사업을 진행하는 것에 우려를 표명하였다 . 그럼에도 피고는 위 도시 계획위원회의 심의가 보류된 이유와 그 의미를 고려하지 않고 이 사건 토지를 도시관리 계획에 편입하였다 .

⑧ 노원구는 토지매입을 위한 비용을 충분히 마련해두었다고 주장한다 . 노원구는 토지 매입 관련 예산을 이미 확보하였다고 주장하면서 그와 관련된 자료 ( 을나 제5호증의 1 , 2 ) 를 제출하고 있으나 , 이는 서울시가 2014년 1월경 2014년 예산을 확정하고 시비보조금을 교부하겠다는 내용으로서 이 사건 도시관리계획 결정 고시 이후에 확보한 예산이다 . 여 기에 비추어 보면 , 이 사건 도시관리계획 수립 당시에는 정당한 보상계획 및 관련 예산이 실제 확보되어 있었는지도 의문이다 . 설령 노원구가 충분한 토지매입비용을 마련해두었 다고 하더라도 그것만으로는 부족하고 , 원고들이 원하는 손실보상이 무엇인지 , 특히 원고 김○○의 경우 영업을 계속하기를 원하는지 , 만약 영업을 계속하기를 원한다면 이를 위 해 어떤 방안을 마련할 수 있는지에 관하여 검토를 했어야 한다 .

⑨ 한편 피고와 노원구는 이 사건 도시관리계획에 따라 이 사건 시설이 건설되면 인접 도로와 접하는 구간이 50 . 2m인데 , 만약 이 사건 토지와 주차장 출입구를 위 도시관리계 획에서 제외할 경우 이 사건 시설과 인접도로가 접한 구간이 12 . 9m 밖에 남지 않아 매우 협소하게 되어 비상주차공간을 확보할 수 없고 , 감속차로와 지하주차장을 설치할 수 없 게 된다고 주장하고 있다 . 그런데 위 감속차로와 관련된 주장은 이 법정에서 비로소 제기 된 것으로서 이 사건 도시관리계획 결정 과정에서 감속차로와 관련된 검토가 있었다고 볼만한 자료가 없다 . 또한 실제 위 감속차로가 설치되지 않을 경우 발생할 수 있는 위험 이나 교통에 미칠 영향을 확인할 수 있는 객관적인 자료도 제시된 바 없다 . 노원구는 감 속차로의 설치 필요성과 관련하여 노원구 디자인건축과장이 2014 . 4 . 1 . 노원구 문화체육 과장에게 가감속차로의 설치가 필요할 것으로 판단되니 , 부지확보 및 별도 협의절차를 추진하여 달라는 내용의 공문 ( 을나 제6호증의 1 ) 을 제시하고 있다 . 그러나 이는 이 사건 소송 계속 중에 노원구 내부 부서 간의 공문으로서 이를 근거로 위 감속차로가 반드시 설치되어야 한다고 볼 수도 없다 .

3 ) 위와 같은 사정을 종합하여 보면 이 사건 도시관리계획은 그 입안 · 결정 과정에서 달 성될 수 있는 공익과 그로 인해 침해되는 원고들의 사익의 형량을 전혀 행하지 아니하였 거나 공익과 사익의 이익형량이 정당성과 객관성을 결여하였다 . 따라서 이 사건 도시관 리계획은 형량에 하자가 있어 위법하다 .

4 . 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 박연욱

판사 이승훈

판사 박혜영

별지

관계 법령

▣ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2013 . 3 . 23 . 법률 제11690호로 개정되기 전의 것 )

제30조 ( 도시 · 군관리계획의 결정 )

③ 국토해양부장관은 도시 · 군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하

며 , 시 · 도지사가 도시 · 군관리계획을 결정하려면 제113조 제1항에 따른 시 · 도 도시계획위원

회의 심의를 거쳐야 한다 . 다만 , 시 · 도지사는 지구단위계획 중 다음 각 호의 어느 하나에

해당하는 사항에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 「 건축법 」 제4조에 따라 시 · 도

에 두는 건축위원회와 제113조제1항에 따른 시 · 도도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를

거쳐야 한다 .

⑤ 결정된 도시 · 군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다 .

다만 , 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다 .

⑥ 국토해양부장관이나 시 · 도지사는 도시 · 군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따

라 그 결정을 고시하고 , 국토해양부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장 · 광역시

장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하

여야 하며 , 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할

수 있도록 하여야 한다 .

⑦ 대도시 시장이 도시 · 군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용

한다 . 이 경우 " 시 · 도지사 " 는 " 대도시 시장 " 으로 , " 제113조 제1항에 따른 시 · 도도시계획위원

회 " 는 " 제113조제2항에 따른 시 · 군 · 구도시계획위원회 ( 대도시에 두는 경우를 말한다 ) " 로 , "

「 건축법 」 제4조에 따라 시 · 도에 두는 건축위원회 " 는 " 「 건축법 」 제4조에 따라 대도시에

두는 건축위원회 " 로 , " 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 " 는 " 대도시 시장 " 으

로 본다 .

제31조 ( 도시 · 군관리계획 결정의 효력 )

① 도시 · 군관리계획 결정은 제30조 제6항에 따른 고시가 된 날부터 5일 후에 그 효력이 발생한다 . 제32조 ( 도시 · 군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등 )

① 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시 · 군

관리계획 결정 ( 이하 " 도시 · 군관리계획결정 " 이라 한다 ) 이 고시되면 대통령령으로 정하는 바

에 따라 지적 ( 地籍 ) 이 표시된 지형도에 도시 · 군관리계획사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하

여야 한다 . 다만 , 도시지역 외의 지역으로서 해당 토지에 도시 · 군계획시설이 결정되지 아니

한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 지적이 표시되지 아니한 지형도에 도시 · 군관리

계획 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성할 수 있다 .

② 시장 ( 대도시 시장은 제외한다 ) 이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시 · 군관리계획 사항을

자세히 밝힌 도면 ( 이하 " 지형도면 " 이라 한다 ) 을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다 . 이

경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정 · 고시된 도시 · 군관리계획

을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여

야 한다 .

④ 국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승

인한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하고 , 국토해양부장관이나

도지사는 관계 서류를 관계 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군

수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며 , 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 ·

특별자치도지사 또는 대도시 시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다 .

▣ 구 토지이용규제 기본법 ( 2013 . 3 . 23 . 법률 제11690호로 개정되기 전의 것 )

제2조 ( 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . " 지역 · 지구등 " 이란 지역 · 지구 · 구역 · 권역 · 단지 · 도시 · 군계획시설 등 명칭에 관계없

이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가 · 허가 등을 받도록 하는 등 토지의

이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단 ( 一團 ) 의 토지 ( 토지와 연접한 해수면으로서 토지와

같이 제한되는 경우에는 그 해수면을 포함한다 . 이하 같다 ) 로서 제5조 각 호에 규정된 것

을 말한다 .

제5조 ( 지역 · 지구등의 신설 제한 등 )

지역 · 지구등은 다음 각 호에 규정된 것 외에는 신설 ( 지역 · 지구등을 세분하거나 변경하는 것

을 포함한다 . 이하 같다 ) 할 수 없다 .

1 . 별표에 규정된 지역 · 지구등

[ 별표 ]

토지이용규제를 하는 지역 · 지구등 ( 제5조제1호 관련 )

제8조 ( 지역 · 지구등의 지정 등 )

② 중앙행정기관의 장이 지역 · 지구등을 지정하는 경우에는 지적 ( 地籍 ) 이 표시된 지형도에

역 · 지구등을 명시한 도면 ( 이하 " 지형도면 " 이라 한다 ) 을 작성하여 관보에 고시하고 , 지방자

치단체의 장이 지역 · 지구등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의

공보에 고시하여야 한다 . 다만 , 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성 · 고시하지

아니하거나 지적도 등에 지역 · 지구등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있다 .

③ 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역 · 지구등을 명시한 도면 ( 이하 " 지형도면등 " 이

라 한다 ) 을 고시하여야 하는 지역 · 지구등의 지정의 효력은 지형도면등의 고시를 함으로써

발생한다 . 다만 , 지역 · 지구등을 지정할 때에 지형도면등의 고시가 곤란한 경우로서 대통령

령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다 .