2017누20408 공공공지해제신청 거부처분 취소

1. A

2. B

3. C

4. D

5. E

울산광역시 북구청장

울산지방법원 2017. 1. 12. 선고 2016구합6089 판결

2017. 6. 30.

2017. 8. 11.

1. 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송총비용은 원고들이 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2016. 5. 4. 원고들에게 한 공공공지 해제신청 거부처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문 제1항과 같다.

1. 이 법원의 심판범위

원고들은 별지1 목록 기재 제1항 내지 11항 토지들에 대한 공공공지 해제신청 거부처분의 취소를 청구하였고, 제1심 판결은 이 중 별지1 목록 기재 제1항 내지 3항, 제5항 내지 11항 토지들에 대한 원고들의 청구를 인용하고 원고 A, B의 별지1 목록 기재 제4항 토지에 대한 청구를 기각하였다. 이에 대하여 피고만 그 패소 부분에 대하여 항소하였고 원고 A, B은 항소하지 않았다.

따라서 이 법원의 심판범위는 원고 A, B의 별지1 목록 기재 제4항 토지 부분을 제외한 원고들의 별지1 목록 제1항 내지 3항, 제5항 내지 11항 토지들에 대한 공공공지 해제신청 거부처분에 한정된다.

2. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결 이유 중 "1. 처분의 경위 "부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

3. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고들의 주장

이 사건 전체 토지들이 공공공지로 지정된 것은, ① 울산광역시 소속 공무원의 개인적인 감정이 개입되어 이루어진 것으로, 공익적 목적이나 필요에 의한 것이 아닌 점, ② 피고는 2004년경 울산광역시장에게 이 사건 전체 토지들을 도로부지로 활용해 달라는 협조요청을 하였는바, 이는 피고 스스로 이 사건 전체 토지들을 공공공지로서 활용할 공익적 필요성이 없음을 인정한 것인 점, ③ 공공공지는 공익적 목적을 위해 필요한 최소한의 규모로 설치하여야 하는 점, ④ 피고는 공공공지 지정 이후 16년 이상 이 사건 전체 토지들에 대한 사업계획, 보상계획 등을 전혀 수립하지 않은 점, ⑤ 이 사건 처분은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것, 이하 '구 국토계획법'이라 한다) 제48조 제3항 내지 제5항이 규정하고 있는 '장기 미집행 도시계획시설 해제권고 제도'의 입법취지에 반하는 것인 점, ⑥ 2017. 1. 1.부터 시행되는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제48조 의2는 '장기 미집행 도시계획시설 해제신청 제도'를 규정하고 있는 점, ⑦ 이 사건 처분은 원고들에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반하는 점, ⑧ 설령 F 토지가 공공공지가 아닌 도로부지라고 하더라도, 이 사건 신청은 공공공지와 도로부지를 포함하여 이 사건 전체 토지들의 도시계획시설 지정·유지를 해제하여 달라는 것이므로, 장기간 방치되고 있는 F 토지에 대한 도시계획시설 지정 역시 해제되어야 하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 행정계획을 입안∙결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성 · 객관성이 결여된 경우에 해당하므로, 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지2 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 토지들에 대한 공공공지 지정 및 해제신청 경과

가) 원고 E 외 5인은 1995.12.경 울산시 울주구청장으로부터 이 사건 토지들

중 일부가 '농소도시계획도로(이하 '이 사건 도로'라 한다) 개설사업(이하 '이 사건 도로사업'이라 한다)'에 편입되었다는 이유로 보상금을 수령하라는 취지의 공문을 받았다.

이에 원고 E 외 5인은 위 토지들이 이 사건 도로사업부지에 해당하지 않는다는 취지로 이의를 제기하였으나, 울산시가 이 사건 도로공사를 계속 진행하자 부산지방법원울산지원 96카합483호로 건축공사중지가처분을 신청하였고, 위 법원은 1996. 6. 7. '울산시가 이 사건 도로 편입부지인 토지들에 대한 보상협의나 소유자의 승낙 없이 함부로 이 사건 도로공사를 시행한 것은 토지 소유자들의 소유권을 침해한 것이므로, 즉시 위 공사를 중지하고 그 속행을 막아야 할 필요성이 있다'는 이유로 건축공사중지가처분결정을 하였다. 그 후 이 사건 토지들은 이 사건 도로사업부지에 편입되지 않았다.

나) 울산광역시장이 2000. 3. 4. 이 사건 토지들을 공공공지로 지정하는 내용의 이 사건 결정을 수립·고시한 후 원고 E 외 2인은 2004. 2.경 울산광역시장에게 H 토지 외 8필지를 도시계획시설(공공공지)에서 해제해 달라는 취지의 진정서를 제출하였다. 울산광역시장으로부터 위 진정사건을 이첩받은 피고는 2004. 2. 16. 원고 E 외 2인에게 '도시관리계획 재정비시 진정 내용을 반영하여 충분히 재검토할 것이고, 변경 및 해지가 불가능할 경우 구·국도(I) 확장공사 및 J지방산업단지 진입로인 K호선 개설공사와 관련하여 위 토지들도 함께 매수하는 방안을 검토 요청하는 등 다각적인 방법을 최대한 검토하겠다'라는 취지로 통보하였다. 그 후 피고는 2004. 2. 23. 울산광역시장에게 '공공공지를 해제할 경우 구 · 국도(I) 확장공사 및 J지방산업단지 진입로인 K호선에서 운전자의 시야를 가려 교통사고의 우려가 있는 등 여러 가지 문제점이 있을 것으로 사료되므로, 구 · 국도(I) 확장공사 및 J지방산업단지 진입로인 K호선 개설공사와 관련하여 위 토지들도 함께 매수하여 도로부지(공개공지)로 활용하여 줄 것'을 요청하였다.

다) 원고 E은 2005. 8. 4.경 울산광역시장에게 H 토지 외 8필지에 대한 공공공지 조성계획의 수립내용 및 시행시기와 J진입로확장공사와 병행한 도로부지 활용 여부와 활용시기에 대해 질의하였는데, 울산광역시장은 2005. 8. 8. 원고 E에게 '도시관리계획상 공공공지는 지역의 쾌적한 환경조성, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간 확보를 위하여 도시계획으로 결정한 시설로서, 위 토지들은 아직 조성계획이 미수립된 지역이다. J진입도로확장공사는 토지 소유자들의 집단반발과 시 재정형편상 당분간 추진을 보류한 상태로 현재로서는 위 토지들을 도로부지에 포함시킬 계획이 없다'라는 취지로 회신하였다.

라) 원고 E은 2012. 6.경 피고에게 H 토지 일원 토지들에 대하여 구 국토계획법 제48조에 따른 장기 미집행 도시계획시설 해제권고 제도의 적용을 요청하는 민원을 제기하였는데, 피고는 2012. 6. 25. 원고 E에게 '구 국토계획법 제48조에 따라 치리할 예정이다'라는 취지로 회신하였다.

마) 원고들은 2016. 1. 13. 피고에게 이 사건 전체 토지들에 대한 공공공지 해제 신청을 하였는데, 피고는 2016. 2. 1. 원고들에게 '사유권 침해의 이유로, 도시계획시설을 변경(폐지)하는 것은 공익 실현에 부합하지 않아 도시계획시설 해제가 어렵다'라는 취지로 회신하였다.

바) 원고들은 2016. 3. 29. 다시 피고에게 이 사건 전체 토지들에 대한 공공공지 해제신청을 하였는데, 피고는 2016. 4. 1. 원고들에게 '해당 도시계획시설(공공공지)은 L천 주변의 환경보호, 경관유지, 재해대책, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간의 확보 등 공익을 위하여 시설 결정한 사항이므로 시설해제의 어려움이 있고, 현재 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업시행을 계획 중에 있다'라는 취지로 회신하였다.

2) 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업시행 경과

가) 피고는 이 사건 토지들에 대해 도시관리계획(공공공지) 결정 및 지형도면 고시가 있은 이후, 2014. 10. 10. 구 국토계획법 제48조 제3항, 같은 법 시행령 제42조 제2항에 따라 "울산광역시 북구 장기미집행 도시계획시설 현황 및 단계별 집행계획 보고의 건"으로 울산광역시 북구의회에 이 사건 공공공지가 포함된 장기 미집행도시계획시설의 현황 및 단계별 집행계획을 보고하였다.

나) 피고는 2015. 3. 13. 이 사건 토지들과 L천 하천부지 사이의 토지를 추가로 도시관리계획(공공공지)로 결정하는 용역 추진계획 보고에 따라 용역을 착수하여 같은 해 6. 16. 용역이 완료되었다.

다) 피고는 2015. 7. 2. 이 사건 공공시설이 포함된 미집행 도시계획시설에 대한 단계별 집행계획에 따라 사업시행기간을 1단계, 2단계로 구분하여 공고하였고, 2016. 2. 18. 이 사건 토지들을 포함하여 기존에 결정된 공공공지 (42,916㎡)와 하천구역 사이의 토지 중 일부(1,036m²)를 추가로 공공공지로 결정하는 내용의 변경결정 및 지형도면 고시를 하였다.

라) 피고는 2016. 5. 24. L천 공공공지 조성사업 추진계획 보고에 따라 L천 공공공지 조성사업 추진을 위해 실시설계용역비 2,000만 원을 제1회 추가경정예산에 편성하였고, 2016. 7. 14. 주식회사 대건이엔지와 이 사건 공공공지 조성사업의 실시설계용역을 체결한 후 같은 해 11. 15. 위 실시설계용역을 완료하였다.

마) 피고는 2016. 9. 6. L천 공공공지 조성사업과 관련하여 사업기간을 2017. 1. 1.부터 2018. 12, 31.까지로, 총 사업비를 35억 원으로, 사업규모를 2,641㎡로 하는 내용의 중기지방재정계획을 수립하였다.

3) 이 사건 토지들의 현황 등

가) 이 사건 토지들 인근에 있는 L천 주변에는 아파트 등 주거지와 상가가 밀집하여 있다. 또한 원고 A, B 소유 토지들 인근에는 왕복 6차선 도로가 존재한다.

나) 피고는 L천에서 L천의 제방선 안쪽 부분의 토지를 대부분 수용하였고, 현재 이 사건 토지들과 L천 사이에 옹벽(이하 '이 사건 옹벽'이라 한다)이 설치되어 있으며, 이 사건 옹벽과 L천 사이에 체육공원, 산책로 등이 조성되어 있다.

다) 원고 A, B은 2012. 12. 27. 피고로부터 M, N, O, P, Q 각 토지에 관하여 건축허가를 받아 가설건축물을 건축하였는데, 현재 위 건축물 1층은 휴대전화 판매대리 점, 2층은 일반음식점으로 이용되고 있다.

라) 원고 C, D는 2015. 1. 19. 피고로부터 R, S, T 각 토지에 관하여 건축허가를 받아 가설건축물을 건축하였는데, 현재 위 건축물은 일반음식점으로 이용되고 있다.

마) 원고 E은 2012. 3. 30. 피고로부터 H, U 각 토지에 관하여 건축허가를 받아 가설건축물을 건축하였는데, 현재 위 건축물은 휴대전화 판매대리점으로 이용되고 있다.

바) 이 사건 결정 당시 L천을 따라 이 사건 토지들 옆에 위치한 울산 북구 V 토지(이하 'V 토지'라 한다)는 공공공지로 지정되지 않아, V 토지 소유자들이 위 토지에 건물을 신축하여 소매점으로 이용하고 있고, 피고는 2016. 2. 18. V 토지를 공공공지로 추가 지정하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 증거들, 갑 제2 내지 8, 10 내지 13, 15, 17 내지 22, 24, 27 내지 45, 48 내지 51호증, 을 제3, 5, 6, 8 내지 16, 19, 20 내지 27호증의 각 기재 및 영상(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 제1심 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 관련 법리

행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.

다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에 서나 사익 사이에서도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 위와 같은 법리는 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에 대하여 도시계획시설의 변경을 신청하고, 그 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조). 그러나 재량에 의한 행정처분이 그 재량권 행사에 하자가 있었거나 그 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 원칙적으로 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장 · 증명하여야 하고, 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장·입증할 필요는 없다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참조).

2) 판단

위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 본다. 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정들에 비추어 보면 피고는 이 사건 각 처분을 할 당시 공익과 사익을 비교형량하여 재량권을 적정하게 행사하였다고 볼 것이고, 이 사건 처분에서 피고가 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량에서 고려하여야 할 사항을 누락한 위법 또는 이익형량의 정당성 · 객관성을 결여한 위법이 있다고 볼 수는 없다.

① 울산광역시장이 2000. 3. 4. 이 사건 토지들을 포함한 도시계획시설(공공공지)에 대한 이 사건 결정을 수립한 이후 10여 년간 공공공지에 대한 사업시행이 구체화되지 아니한 사실은 인정되나, 도시계획이 장기적인 목표를 설정하고 서로 관련되는 행정수단의 종합, 조정을 통하여 장래 시점에 있어서의 일정한 질서를 실현하기 위한 고도의 재량성을 띠는 처분이라는 특성을 충분히 고려할 필요가 있고, 이 사건 처분의 위법성을 평가함에 있어서도 도시계획시설의 결정 당시 피고가 예정하고 있던 장기적인 목표, 결정 이후 위 계획의 추진 상황 등을 종합하여 판단하는 것이 타당하다. 또한 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 따라서 사업시행이 장기간 구체화되지 아니한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.

② 오히려 피고는 2014. 10, 10. 구 국토계획법 제48조에 따라 울산광역시 북구 의회에 위 도시계획시설(공공공지)가 포함된 장기 미집행 도시계획시설의 현황 및 단계별 집행계획을 보고하였고, 이에 대하여 울산광역시 북구 의회는 공공공지를 해제할 것을 권고하거나 이와 관련한 어떠한 공문도 시행한 바 없다.

③ 또한 피고는 위와 같은 구 국토계획법 제48조에 따른 보고 이후에 이 사건 토지에 대한 집행계획을 실시할 예정이라는 내용을 담은 단계별 집행 계획을 수립하여 공고하고, 이 사건 토지들과 L천 하천구역 사이의 토지를 공공공지로 추가 결정하는 도시관리계획(공공공지) 결정(변경) 및 지형도면을 고시하는 등 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업을 지속적으로 추진하였으며, 2016. 7.경 주식회사 대건이엔지와 사이에 L천 공공공지 조성사업 실시설계용역계약을 체결하고, 2016. 9. 6. L천 공공공지 조성사업의 재정계획이 포함된 중기지방재정계획을 수립하는 등 이 사건 처분 이후 현재에 이르기까지 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업을 구체화하고 있다.

④ 이 사건 토지 인근 L천 주위에는 아파트 등 주거지와 상가가 밀집하여 있고 고향의 강 사업 등 L천 정비사업이 이루어지고 있으며 이 사건 토지 인근 강변에는 왕복 6차선의 도로가 위치하고 있는 등의 현황을 고려할 때 이 사건 토지들은 도시경관의 향상을 도모하고 인근 주민들의 주거환경, 교통환경, 휴식공간을 개선한다는 측면에서 공공공지의 필요성이 인정되며, 피고는 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업을 위해 이 사건 토지들 이외에 추가로 약 1,036㎡의 토지를 공공공지로 결정하는 내용의 변경결정 및 지형도면 고시를 하였는바, 이 사건 토지들이 도시계획시설(공공공지)에 대한 사업을 위해 불필요하다고 보기 어렵다.

⑤ 피고는 2016. 4. 1.자 및 이 사건 처분을 하면서도 '해당 도시계획시설(공공공지)은 L천 주변의 환경보호, 경관유지, 재해대책, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간 확보 등 공익을 위하여 시설 결정한 사항이며, 현재 공공공지 조성사업을 위한 실시설계용역 추진 중에 있고, 설계용역완료 후 주민들의 친수공간을 조성할 예정'이라는 취지로 회신하였는바, 이는 이 사건 토지에 대한 공공공지 결정을 해제할 경우 얻게 되는 원고들의 사익과 공공공지 유지의 필요성이라는 공익을 적정하게 형량한 것으로 보인다.

⑥ 원고 A, B, C, D의 경우 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득할 당시 이미 위 토지들이 공공공지로 지정되어 있었으므로, 원고들로서는 그 소유권 행사에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 그 소유권을 취득하였다고 볼 수 있다.

⑦ 또한, 원고들은 구 국토계획법 제64조에 따라 이 사건 토지들에 대한 공공공지 조성사업이 시행되기 전에 원고들의 부담으로 자진 철거할 것을 조건으로 하여 개발행위허가를 받아 가설건축물을 건축하여 사용하였는바, 원고들은 공공공지로 인한 재산권 제한을 수인하고 한시적 이용을 조건으로 이 사건 토지들을 사용한 것으로서 원고들이 장기간 재산권 행사를 현저히 제한받아 왔다고 보기는 어렵다.

⑧ 원고들은 장기간 재산권 침해를 받은 토지소유자를 구제하기 위하여 국토계획법상 장기 미집행 도시계획시설 해제신청 제도가 도입된 취지에 비추어 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 위 제도는 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효시까지 집행계획이 없는 경우의 토지소유자에 한하여 신청권을 인정함으로써, 지방자치단체의 도시계획시설 권한을 존중하고 있고, 피고는 단계별 집행계획을 수립하여 이를 진행하고 있는 점에 비추어 볼 때 피고는 사유재산권 침해를 최소화하기 위한 노력을 하고 있으므로 원고들의 주장을 그대로 받아들이기 어렵다.

⑨ 구 국토계획법 제48조 제1항은 이해관계인의 재산권 침해를 최소화하기 위하여 도시계획시설결정 고시일로부터 20년 이내에 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 도시계획시설결정이 실효되도록 하고 있는데 이 사건 결정이 고시된 날로부터 20년이 지나지 않았음은 역수상 명백하고, 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 해당 지방의회가 그 시설의 해제를 권고할 수 있도록 하고, 해제를 권고받은 특별시장 · 광역시장 ·시장 또는 군수는 그 시설의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하도록 하는 구 국토계획법 제48조 제3, 4, 5항은 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 신설되었다.

4. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고 그 부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김형천

판사 채대원

판사 주성화