지방자치단체가 국고보조사업 지원대상자의 거래은행에 대하여 수입신용장 결제대금의 지급을 확약하고도 실제 자금을 집행함에 있어서는 거래은행에 사전 통지하여 거래은행이 신용장 결제대금을 확보할 수 있도록 함이 없이 지원대상자에게 자금을 교부하여 이를 소비하게 함으로써 거래은행이 신용장 결제대금을 회수할 수 없게 된 경우, 지방자치단체에 대하여 불법행위로 인한 손해배상책임을 인정한 사례

지방자치단체가 국고보조사업 지원대상자의 거래은행에 대하여 수입신용장 결제대금의 지급을 확약하고도 실제 자금을 집행함에 있어서는 거래은행에 사전 통지하여 거래은행이 신용장 결제대금을 확보할 수 있도록 함이 없이 지원대상자에게 자금을 교부하여 이를 소비하게 함으로써 거래은행이 신용장 결제대금을 회수할 수 없게 된 경우, 지방자치단체에 대하여 불법행위로 인한 손해배상책임을 인정한 사례.

[1] 국가배상법 제2조 , 민법 제750조

주식회사 대동은행의 소송수계인 파산자 주식회사 대동은행의 파산관재인 예금보험공사

한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 디지탈 담당변호사 김원근 외 3인)

남양주시 (소송대리인 법무법인 호민 담당변호사 김덕현 외 1인)

서울지법 2000. 11. 24. 선고 97가합57332 판결

대법원 2002. 5. 17. 선고 2002다6654 판결

1.원심판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 승계참가인 패소부분을 취소한다.

피고는 승계참가인에게 451,964,090원 및 이 중 266,123,460원에 대하여는 1997. 1. 15.부터, 89,192,545원에 대하여는 1997. 2. 5.부터, 96,648,085원에 대하여는 1997. 6. 27.부터 각 2001. 12. 27.까지는 연 5%, 각 그 다음날부터 갚는 날까지는 연 25%의 각 비율로 계산한 금액을 지급하라.

2. 승계참가인의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송 총비용은 피고의 부담으로 한다.

4. 제1항의 금액지급 부분은 가집행할 수 있다.

1. 청구취지

피고는 원심 피고 영농조합법인 대농과 각자 승계참가인에게 451,978,692원 및 이 중 266,123,460원에 대하여는 1997. 1. 15.부터, 89,192,545원에 대하여는 1997. 2. 5.부터, 96,648,085원에 대하여는 1997. 6. 26.부터 각 소장 송달일까지는 연 18.5%, 각 그 다음날부터 갚는 날까지는 연 25%의 각 비율로 계산한 금액을 지급하라.

2. 항소취지

원심판결을 취소한다. 피고는 원심 피고 영농조합법인 대농과 각자 승계참가인에게 451,978,692원 및 이 중 266,123,460원에 대하여는 1997. 1. 15.부터, 89,192,545원에 대하여는 1997. 2. 5.부터, 96,648,085원에 대하여는 1997. 6. 26.부터 각 2000. 11. 24.까지는 연 18.5%, 각 그 다음날부터 갚는 날까지는 연 25%의 각 비율로 계산한 금액을 지급하라.

1. 기초 사실

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 20호증, 을 제1 내지 11호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 원심 증인 김성수, 이춘성의 증언 및 노태채, 이종익의 일부 증언에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가.구 농림수산부에서는 WTO 체제의 출범에 따른 농수산물 수입개방에 대비하여 정부가 농업의 국제경쟁력을 높이기 위해 국가시책사업으로 추진하고 있는 농어촌구조개선사업의 하나로 꽃 주산지에 현대화·자동화된 생산시설 및 유통시설 등을 지원하여 품질 좋은 꽃의 생산성을 높이고 생산에서 출하·판매까지 일관성 있는 체제를 구축함으로써 농가소득을 증대하고 국제경쟁력을 높이기 위한 '화훼생산유통지원사업'(이하 '지원사업'이라 한다)을 시행하게 되었다. 1994년에는 전국 10개소에 걸쳐 시행하기로 하였는데 그 재원은 국고보조금 25%, 지방비보조금 25%, 농협중앙회에서 취급하는 농어촌구조개선특별회계 융자금 30%, 자부담금 20%로 구성되어 있고, 개소당 표준사업비는 38억 6,200만 원이다.

나.지원사업은 농림수산사업통합실시요령과 사업별 세부사업지침에 의하여 추진하게 되는데, 위 훈령 및 지침에 의하면 위 지원사업은 자기토지를 확보하고, 자부담능력과 담보능력을 갖춘 자로서 화훼를 3년 이상 재배하고 있는 자 등이 생산자조직을 결성하고 사업계획서를 작성하여 시장·군수에게 신청을 하면 시장·군수는 사업계획서를 검토하고 시·군농어촌발전심의회의 심의를 거쳐 사업대상자를 선정하여 도지사에게 보고를 하고, 도지사는 도·농어촌발전심의회의 심의를 거쳐 사업대상자를 확정하게 되며, 사업대상자가 시설설치를 위한 설계를 하고 시공업체를 선정하여 시설공사를 시행하면 시장·군수는 농어촌진흥공사의 공사감리자가 확인한 공사기성고에 따라 공사금을 시공자에게 지급하고 사업대상자의 자부담사업비와 융자금은 생산자 조직명의로 된 은행계좌에 예치토록 하고 수시로 목적대로 사용되는지 여부를 확인하는 등 사업비의 집행 및 정산에 대한 책임을 지도록 규정하고 있다.

다.위 훈령 및 지침에 따라 피고는 사업신청서의 접수·검토, 농어촌발전심의회심사, 사업대상자 선정보고, 사업추진 지도·감독 및 상황보고, 준공검사, 사업비 집행·정산, 사후관리 등의 업무를 담당하게 되었다. 피고는 1993. 9. 22. 1차로 관내에 위 지원사업의 대상자가 없다고 경기도에 보고하였으나 1993. 10. 25.경 경기도청 농산물유통과 원예계장이었던 김정빈이 나준을 대상자로 보고하도록 지시하자 1993. 11. 11. 나준이 위 훈령 및 지침에서 요구하고 있는 자기토지확보와 자부담능력, 담보능력 등의 자격이 결여된 부적격자인 사실을 알면서도 관계 서류를 허위로 작성하고 시·군농어촌발전심의회의 심의를 거치지 않았음에도 심의를 거친 양 경기도에 '94. 채소·화훼분야 국고보조 지원사업 신청'을 하여 1993. 11. 초경 나준이 대표자로 있는 영농조합법인 대농(이하 '대농'이라고 한다)이 위 사업의 지원대상자로 선정되게 되었다. 대농은 1994. 3. 22.에야 임야를 구입하여 이를 부지로 사용하기로 하였는데 토지형질변경허가와 준공, 가설건축물허가와 준공 등의 절차상의 문제와 암반이 돌출되는 등으로 부지정지작업에 시간이 많이 소요되어 당초 계획보다 2년 이상 지체된 1996. 3.경에 이르러서야 신동아건설과 계약이 되어 기초공사에 착수할 수 있었다. 이러한 사정으로 기초공사가 끝나면 바로 화훼생산시설인 온실을 건축할 수 있도록 건축에 필요한 각종 장비를 네덜란드에서 구입하기로 하고 그 수입대행업무를 가야통상 주식회사(이하 '가야통상'이라 한다)에게 위임하고 1996. 3. 12.에는 가야통상과 공사대금을 2,825,343,516원, 공사기간을 1996. 7. 16.부터 1996. 12. 31.까지로 한 위 지원사업 시설공사에 관한 도급계약을 체결하였다.

라.가야통상으로부터 위 자재수입을 위한 수입신용장의 개설을 의뢰받은 주식회사 대동은행(이하 '대동은행'이라 한다)은 가야통상이나 대농이 담보가 없어 피고가 수입신용장의 결제대금을 직접 대동은행에 지급한다는 내용의 피고 시장 명의의 확약서를 제출할 것을 요구하였고, 피고의 직원들은 위 지원사업이 민간에 대한 자본적 보조사업이므로 직접 지급은 곤란하나 가야통상과 대농의 계좌를 통하여 틀림없이 대동은행에 돈이 지급되도록 책임지겠으니 수입신용장을 개설하여 줄 것을 부탁하였다. 이에 대동은행은 1996. 5. 31. 피고는 가야통상이 대동은행에 대하여 부담하는 위 신용장 결제대금지급채무의 범위와 동일한 범위에서 선적서류가 대동은행에 도착하여 대동은행이 피고 및 가야통상에게 그 도착사실을 통지한 날로부터 50일 이내에 가야통상에게 신용장결제대금을 지급하여 대동은행에게 정산하도록 하고 대동은행과 가야통상 사이의 채권채무관계 관련 약정내용을 준수하기로 확약하는 내용의 남양주시장 명의의 수입신용장 결제대금 지급확약서를 제출받는 외에 자금집행시에 대동은행에 연락하여 대금을 지급받을 수 있도록 하여 줄 것을 약속받았다.

마.위와 같은 피고의 지급확약에 따라 대동은행은 가야통상이나 대농으로부터는 아무런 담보도 제공받지 아니한 채 1996. 6. 11. 가야통상과의 사이에 대동은행이 가야통상이 제출하는 신용장발행신청서 등의 기재사항에 따라 신용장을 발행, 통지하고, 신용장조건에 따라 수입환어음 또는 선적서류의 매입, 지급, 인수 등의 업무를 처리하기로 하는 수입거래약정과 대동은행이 네덜란드법화 2,537,468길더를 한도로 하여 신용장대금의 지급을 보증하기로 하는 지급보증거래 약정을 각 체결하였다. 대동은행이 지급보증한 주채무에 관하여는 그 지급기일 전에 지급자금을 대동은행에 예치하거나 주채무의 지급기일에 가야통상이 그 채무를 이행하고, 대동은행이 보증채무를 이행한 때에는 가야통상은 이를 곧 상환하며, 상환범위는 대동은행의 이행금액 외에 대동은행 소정의 은행여신거래기본약관을 적용하기로 약정하였다. 대동은행은 위 약정에 따라 1996. 6. 11. 네덜란드법화 173만 길더인 신용장을, 1996. 7. 5. 네덜란드법화 557,000길더인 신용장을, 1996. 7. 9. 네덜란드법화 250,468길더의 외화지급보증을 하고 각 취소불능신용장을 개설하여 주었고, 그 후 대금지급확약서의 약정취지에 따라 이 사건 수입신용장 관련 선적서류가 도착하는 즉시 피고와 대농, 가야통상에 그 도착사실을 통지하였다.

바.가야통상은 대농의 의뢰로 위와 같이 온실자재를 수입하는 한편 화훼생산유통시설공사를 도급받아 시공하였는데, 피고는 대농이 자부담금을 납입하지 아니하면 자금을 집행할 수 없음에도 자부담금이 납입되지 아니한 상태에서 1995. 3. 2. 보조금 3억 7750만 원, 1995. 3. 7. 융자금 2억 2650만 원을 선급금으로 지급하였으며, 공사감리자인 농어촌진흥공사의 기성고 확인을 받아 1996. 7. 16. 보조금 2억 2000만 원, 융자금 2억 2000만 원 합계 4억 4000만 원, 1996. 9. 25. 보조금 2억 1400만 원, 1996. 10. 4. 융자금 4040만 원을 각 온실의 부지공사를 한 신동아 건설에 대농의 자부담금이 입금되지 않았음에도 피고 직원의 도장이 함께 인감신고된 대농의 통장을 거쳐 지급하였고, 1996. 10. 24. 보조금 5억 7500만 원, 1996. 10. 28. 융자금 3억 4500만 원, 1996. 12. 24. 보조금 1500만 원, 융자금 900만 원, 1996. 12. 26. 보조금 1억 7968만 원, 융자금 107,808,000원, 1996. 12. 31. 보조금 1억 7450만 원, 융자금 1억 470만 원, 1997. 2. 6. 보조금 82,171,000원, 1997. 2. 12. 융자금 40,335,759원, 1997. 3. 17. 융자금 2580만 원을 대농의 자부담금을 이춘성이 사채를 빌려 납입하게 한 후 위 대농의 통장에 입금하였고, 대농은 이춘성이 대신 입금한 자부담금(합계 410,369,000원)을 합하여 1996. 10. 25. 8억 500만 원, 1996. 10. 28. 3억 4500만 원, 1996. 12. 24. 3000만 원, 1996. 12. 26. 359,188,000원, 1996. 12. 31. 3억 4900만 원, 1997. 2. 6. 1억 1504만 원, 1997. 3. 17. 2580만 원을 각 무통장입금의 방법으로 가야통상에 지급하였으나 가야통상이 하던 공사는 결국 대농의 자금력부족으로 1997. 4.경 약 91.4%의 기성고 상태에서 중단되었다.

사.그런데 대농이 자부담부분을 부담할 능력이 없어 이춘성이 사채를 빌려 자부담부분을 대신 납부한 후 피고로부터 자금이 지급되면 돈을 우선적으로 사채변제에 사용하고 나머지를 온실자재의 통관에 필요한 제 세금 및 공사현장의 자재대금과 인건비에 충당하여 자금이 부족하게 되자 가야통상은 1996. 11. 27. 대동은행에게 네덜란드법화 28만 길더 상당의 신용장대금만을 납부하였을 뿐 나머지 신용장대금을 결제하지 아니하였고, 이와 같은 사정으로 인하여 대동은행의 수입신용장대금을 우선 결제하게 되면 사업의 집행 자체가 곤란하므로 피고는 위와 같은 자금집행에 관하여 전혀 대동은행에 통지하지 아니하였다. 이리하여 대동은행은 수입신용장의 수익자에게 1996. 12. 11. 네덜란드법화 125만 길더, 1996. 12. 18. 네덜란드법화 20만 길더, 1997. 1. 15. 네덜란드법화 557,000길더, 1997. 2. 5. 네덜란드법화 188,500길더를 지급함으로써 가야통상에 대하여 이를 각 지급 당시의 환율로 계산한 957,113,505원의 신용장대금 대지급금채권을 가지게 되었고, 대동은행은 1996. 10. 이후 피고에게 신용장대금의 지급을 여러 차례 독촉하였으나 피고는 1997. 3.까지도 자금이 이미 집행되었음에 관하여는 언급하지 아니한 채 정산토록 하겠으니 기일을 연장해 달라는 취지의 시장 명의의 공문을 발송하였다.

아.그 후 대동은행은 가야통상으로부터 위 금액 중 505,149,415원을 회수하였고, 이에 따라 대동은행이 가야통상을 대신하여 지급한 금액 중 변제되지 아니한 잔액은 1997. 1. 14. 현재의 266,123,460원, 1997. 2. 4. 현재의 89,192,545원, 1997. 6. 26. 현재의 96,648,085원 합계 451,964,090원이고 그 외에 가야통상이 대동은행에 변제하여야 할 확정된 지연손해금은 14,602원이며, 은행여신거래기본약관이 정한 약정 연체이율은 1995. 6. 5.부터 연 18.5%이다.

자.대동은행은 1998. 6. 26. 이 사건 채권 일체를 승계참가인에게 양도하였다.

2. 승계참가인의 청구에 관한 판단

가. 약정금청구

승계참가인의 약정금청구에 대하여 이 법원이 설시할 이유는 원심판결문의 "4. 승계참가인의 피고 남양주시에 대한 청구에 관한 판단", "가. 약정금청구" 부분과 같으므로 민사소송법 제390조 에 의하여 이를 그대로 인용한다.

나. 불법행위에 기한 손해배상청구

피고 소속의 공무원은 위 지원사업의 대상자를 선정함에 있어서 자부담금의 부담능력이 있는지를 충분히 심사하고 관련 법규에 따라 보조금 및 융자금을 집행하며, 수시로 융자금과 자부담금 등이 사업목적대로 사용되는지 여부를 관리할 책임이 있음에도 불구하고 자부담분을 납부할 능력을 갖추지 못한 대농을 지원사업의 대상자로 선정하였으며 그 후의 지원사업의 진행과정에서도 당초예상보다 사업비가 증액되어 그에 따라 자부담분이 증가함으로써 대농이 자부담분을 감당하기 어렵다는 것을 알고 있었기에 대동은행이 수입신용장을 개설하는 경우 피고가 보조금 등을 대농에게 지급하더라도 가야통상이나 대농이 수입신용장의 결제대금을 지급할 수 없으리라는 사정을 알 수 있었음에도 신용장대금의 지급을 책임지겠다고 확약하여 대동은행으로 하여금 가야통상에 수입신용장을 개설하여 주도록 하였으며, 또한 일단 이와 같이 약정한 경우 피고 소속 공무원으로서는 자금집행시에 대동은행에 연락하여 은행의 직원을 참석시킴으로써 대동은행이 사실상 우선변제를 받을 수 있도록 하거나 최소한 사전에 통보하여 대동은행이 채권을 확보할 기회를 부여하여야 함에도 지원사업의 계속추진을 위하여 대동은행에 아무런 사전통보를 아니하였을 뿐 아니라 오히려 자금집행 사실을 은폐하여 대동은행이 위 신용장결제대금을 확보하지 못하게 함으로써 대동은행으로 하여금 미변제된 신용장결제대금 및 이에 대한 지연손해금 상당의 손해를 입게 하였으므로, 피고는 그 소속 공무원들의 사용자로서 소속 공무원들의 위와 같은 직무상 불법행위로 인하여 대동은행이 입은 손해를 배상할 책임이 있다.

피고는 이에 대하여 대동은행은 가야통상이나 대농이 사업대상 농지 이외에 담보를 제공할 능력이 없었음을 잘 알고 있었음에도 가야통상에게 수입신용장을 개설하여 줌으로써 이 사건 손해를 입게 된 것이므로 이러한 대동은행의 과실은 손해배상액을 정함에 있어 참작되어야 한다고 주장한다.

살피건대, 대동은행이 가야통상에게 별다른 담보 없이 수입신용장을 개설하여 준 것은 피고의 적극적인 요청에 따라 피고의 대표자인 시장 명의로 작성된 지급확약서를 믿고 이를 담보로 하여 개설하여 준 것이고, 피고는 지급확약서를 제공할 당시에 대동은행의 이러한 사정을 잘 알고 신용장대금이 대동은행에 틀림없이 결제될 수 있도록 책임진다는 의미에서 지급확약서를 작성하여 준 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 피고는 대동은행으로부터 일체의 채권을 양도받은 승계참가인에게 피고의 위와 같은 불법행위로 말미암아 대동은행이 지급하게 된 신용장대금 중 미변제대금 451,964,090원 및 이 중 266,123,460원에 대하여는 1997. 1. 15.부터, 89,192,545원에 대하여는 1997. 2. 5.부터 96,648,085원에 대하여는 1997. 6. 27.부터 각 피고가 이 사건 이행의무의 존부와 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 당심판결 선고일인 2001. 12. 27.까지는 민법 소정의 연 5%(승계참가인은 연 18.5%의 약정지연손해금률에 의한 지연손해금을 구하나 대동은행이 가야통상과의 사이에 약정한 지연손해금률이 피고의 불법행위로 인한 손해배상액에 대하여 적용된다고 보기는 어렵다.), 각 그 다음날부터 갚는 날까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 25%의 각 비율로 계산한 금액을 지급할 의무가 있다 할 것인데, 원심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 승계참가인의 항소를 일부 받아들여 원심판결 중 승계참가인 패소부분 중 일부를 취소하고 위 금액의 지급을 명하고, 승계참가인의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.