대법원 2002.7.9. 선고 2002두1748 판결 | 리걸엔진

1. 원심은 그 채용한 증거에 의하여, 원고가 1997. 10.경 시흥시 B 지상 무허가 건축물에 이사하여 살다가 2000. 5. 1. 피고에게 거주지 이동에 따른 전입신고를 하였으나, 피고는 위 전입신고를 수리하지 아니하는 이 사건 처분을 한 사실, 위 무허가 건축물이 있는 지역은 1977. 4. 12. 서울 C, D, E 주변의 판자촌 철거민들 세대가 무단으로 집단 이주하면서 조성된 지역으로 1989, 1. 1. 시흥시 지역으로 편입된 이후 전입인구가 증가한 사실, 위 지역은 토지 소유자의 승낙 없이, 건축폐자재로 지탱할 뿐 기둥이 따로 없이 축조된 3 내지 5평 규모의 가건물들로 이루어져 있기는 하나, 실제로는 프로판가스나 연탄보일러 등이 설치되어 있을 뿐만 아니라 수도와 전기 및 그 계량기 등이 시설되어 있고 그 사용료에 대한 고지서가 발부되는 등 실제로 사람이 주거로 사용할 수 있는 시설을 갖추어 관리되고 있고, 공장이나 교회, 상가 등도 위치하고 있는 사실, 원고는 1997. 10.경부터 이 사건 전입신고시까지 계속하여 위 B 내의 일부를 자신의 생활의 근거지로 삼아 거주하여 온 사실, 위 지역 내에는 2000. 2. 16. 가칭 주거대책위원회라는 명칭의 사무실이 세워져 그 곳에 거주하는 사람들이 이를 운영하고 있는 사실을 인정한 다음, 주민의 거주관계를 파악하고 인구의 동태를 명확히 하려는 주민등록법의 규정 취지에 비추어 볼 때 30일 이상 거주할 목적으로 거주하는 주민은 반드시 신고를 하고 동장은 사실대로 주민등록을 하여야 할 법적 의무가 있다 할 것인데, 원고가 자신의 생활의 근거지로 위 B 지상에서 장기간 거주하고 있는 이상, 비록 그 건축물이 철거 대상이 되는 무허가 건물이라 할지라도 원고는 주민등록법상 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 주소 또는 거소를 가진 주민이라 할 것이므로, 위 전입신고를 수리하지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.

2. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 수긍할 수 없다.

(1) 주민등록법은 시·군 또는 자치구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 하고(제1조), 그 대상자는 '30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 주소 또는 거소를 가진 자' 로서(제6조 제1항), 누구든지 주민등록의 신고를 이중으로 할 수는 없으며(제10조 제2항), 주민의 거주지이동에 따른 주민등록의 전입신고가 있는 때에는 병역법 · 향토예비군설치법 · 민방위기본법 · 인감증명법 · 국민기초생활보장법 · 의료보험법 및 장애인복지법에 의한 거주지이동의 전출신고와 전입신고를 한 것으로 보고(제14조의2), 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 주민등록지를 공법관계에 있어서 주소로 한다(제17조의7)고 규정하고 있으므로, 주민등록법이 주민의 거주관계를 파악하고 인구의 동태를 명확히 하려는 근본 목적은 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하고자 하는 데에 있는 것일 뿐만 아니라, 주민등록지는 민법상의 주소와는 달리 동시에 두 곳 이상 있을 수 없고(위 제10조 제2항 및 민법 제18조 제2항 참조), 주민등록에 따라 공법관계상의 여러 가지 법률상 효과가 나타나는데, 한편, 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방에 관한 여러 사무를 그들 자신의 책임 하에 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도로서, 지방자치법은 제12조에서 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 규정함과 동시에 제13조와 제14조에서 주민의 권리와 의무를 규정하고 있으므로, 앞서 본 주민 등록제도는 지방자치의 출발점인 동시에 자치행정의 기초가 되는 것이고, 나아가 지방자치법 제8조는 지방자치단체에 대하여 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복지증진을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다.

이상의 제 규정을 종합하여 보면, 주민등록법 제6조 제1항이 규정하는 주민등록대상자의 요건인 '30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 주소 또는 거소를 가질 것'이라 함은 단순히 외형상 그러한 요건을 갖춘 경우를 말하는 것이 아니라, 앞서 본 주민등록법의 입법 목적과 주민등록의 법률상 효과 및 지방자치의 이념에 부합하는 실질적 의미에서의 거주지를 갖춘 경우를 의미하는 것이고, 주민등록을 담당하는 행정청으로서는 주민등록 대상자가 이러한 실질적 요건을 갖추지 못하였다고 볼 만한 특별한 사정이 있는 경우에는 그 등록을 거부할 수 있다고 보아야 한다.

(2) 그런데 기록에 의하면, 원고가 전입신고를 한 시흥시 B 지역은 1989. 1. 1. 시흥시로 승격되고 아파트재개발 소문이 나게 되자 이주비나 보상금 등을 노린 투기꾼들이 갑자기 몰려들고 그 결과 2000. 5. 1. 현재 200여 세대가 난립하게 되었는바, 그들은 타인 소유인 토지를 무단으로 점거하면서 철거에 대비해 기둥도 없고 가연성 패널과 보온덮개만으로 이루어진 임시주거를 급조함으로써 외관상 주거의 형태만을 갖춘 채 지내왔고, 이에 따라 위 지역은 토지소유권이 크게 침해된 상태에서 행정력이 거의 미치지 못하는 지역으로 전락하게 되었을 뿐만 아니라, 1991. 1. 20.경부터 1999. 12. 21.까지 사이에만 방화, 전기합선, 전기누전 등이 원인으로 추정되는 화재가 15건이나 발생하는 등 인근 주민의 복지와 공공질서가 크게 저해되기에 이른 사실, 이에 따라 시흥시장으로부터 주민등록에 관한 사무를 위임받은 피고는 부득이 1992, 5.경부터 주민등록 전입신고의 수리를 제한하는 조치를 사실상 취하게 되었는데, 원고는 이러한 사정을 잘 알면서도 1997. 10.경 위 지역 내의 판자집을 매수하여 주거의 외관만을 갖춘 채 지내오면서 위 토지 소유자의 정당한 철거요구에도 불응하고 있는 사실, 또한 원고는 1990. 6. 14. 단독 세대주로서 전입세대를 구성한 이래 수원시 장안구, 권선구, 서울 영등포구, 시흥시, 서울 금천구 등을 옮겨가며 7회에 걸쳐 전입과 전출을 반복하고 있는 사실을 알 수 있는바, 사정이 이러하다면, 원고는 주민등록법 제6조 제1항의 요건을 외형상 갖추었을 뿐 앞서 본 주민등록법의 입법 목적과 주민등록의 법률상 효과 및 지방자치의 이념에 부합하는 실질적 의미에서의 거주지를 피고의 관할구역 내에 갖추었다고 보기 어렵고, 이러한 경우 시흥시장으로부터 주민등록에 관한 사무를 위임받은 피고가 위 전입신고를 수리하지 아니하는 이 사건 처분을 하였다 하여 그것이 위법한 처분에 해당한다고 단정할 수는 없다.

(3) 그럼에도 불구하고 원심은 앞서 본 이유만으로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 거기에는 주민등록 대상자의 요건에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

2002. 7. 9.

판사

재판장 대법관 이용우

대법관 서성

대법관 배기원

주심 대법관 박재윤