서울고등법원 2012.1.20. 선고 2011누4567 판결

2) 이 사건 개발사업은 2003. 12. 1.경부터 시작되어 단계적으로 진행된 'D 구축사업'의 한 단계를 구성하는 사업으로서 D를 구성하는 '수입관리 등 13개 업무단위 기능개발(약 750개 기능)' 및 'D와 E(이하 'E'라고 한다) 간의 연계기능(이하 '이 사건 연계기능'이라고 한다) 개발'을 포함한 '6개 기관/시스템과의 15개 연계기능개발' 등을 그 과업내용으로 하는 사업이다.

3) 특히 이 사건 연계기능 개발사업은, D가 개발되기 전에는 지방자치단체가 조달청의 E를 통해 계약을 체결할 경우 그 계약 체결정보가 E에만 저장되기 때문에 회계 담당자는 지출원인 행위 등록 등을 위하여 E에 저장된 계약체결 정보를 기존의 지방재 정정보시스템에 다시 입력하여야 하는 불편한 점이 있어, 이러한 불편을 없애기 위하여, E에 저장된 계약체결정보를 D로 자동전송하는 기능을 개발하는 사업이다.

4) 원고는 이 사건 개발사업의 감리업무를 수행하기 위해 2006. 6. 16. 전자정부 지원사업 전담기구인 구 한국전산원(현 한국정보화진흥원)과 감리기간을 2006. 6. 19.부터 2006. 12.26.까지로 하여 위탁감리용역계약(이하 '이 사건 감리용역계약'이라고 한다)을 체결하였다.

나. 원고의 감리보고서 및 감리결과조치확인서 작성·제출

1) 원고는 2006. 11. 27.부터 2006. 12. 8.까지 최종감리를 한 후 2006. 12. 14. 피고에 최종감리 결과보고서(이하 '이 사건 감리보고서'라고 한다)를 작성·제출하였다.

원고는 D와 E 간 연계프로그램이 설치되지 않은 사실을 확인하고 이 사건 감리보고서에 연계프로그램을 설치하고 연계시험을 시행하도록 하는 내용을 기재하였다.

2) C는 D와 E 간 가상으로 연계시험을 시행한 후 2006. 12. 21. 원고에게 '연계대상기관과 미협의 된 사항을 협의하여 연계 테스트 시행, 연계테스트 결과서 작성' 등의 내용이 포함된 최종감리 조치결과 내역서(이하 '이 사건 감리조치결과내역서'라고 한다)를 작성·제출하였다.

3) 원고는 위 조치내역을 확인한 후 2006. 12. 22. 피고와 C에 감리결과 조치확인서(이하 '이 사건 감리결과 조치확인서'라고 한다)를 작성·제출하고 감리를 종결하였다. 원고는 연계대상 기관/시스템과의 연계테스트 시행을 완료하여야 한다는 사항 등 감리보고서에 따른 개선권고사항에 대하여 모두 시정조치가 되었다고 기재하였고, 정보연계 테스트 진척 현황 점검결과(조달청 부분)에 대해서도 개발환경에서의 물리적 연계테스트, 개발환경에서의 논리적 연계테스트, 연계대상 기관/시스템과의 송수신 테스트에 대하여 모두 완료라고 기재하였다.

4) C는 2006. 12. 26. 피고에게 이 사건 감리결과 조치확인서를 첨부하여 이 사건 개발사업의 준공검사를 신청하였고, 2006. 12. 28. 조달청에 D와 E 간 연계프로그램을 설치하였다.

5) 이에 피고는 2007. 1. 9. 이 사건 개발사업이 과업내용대로 개발된 것으로 준공 처리하였다.

다. 감사원 감사

1) 이 사건 연계기능 개발사업이 제대로 이루어지지 않아 D 개통일인 2008. 1. 1.부터 2008. 12. 16.까지 지방자치단체에서는 지출원인행위 등록 등을 위하여 공사 ·물품·용역계약자료 합계 169,390건을 D에 또다시 입력할 수밖에 없어 2009. 4. 22. 위 기능이 개발될 때까지 행정력 낭비를 가져오게 되었다.

2) 이에 감사원은 2008. 12.경 D 구축사업 전반에 대한 감사를 시행하고 2009. 5.경 피고에게 감사결과 처분요구서를 보냈는데, 그 중 원고에 대한 부분은 아래와 같다.

- C는 연계프로그램을 설치하지 않았을 뿐만 아니라 D와 E 간 가상 연계시험만 시행하고도 실제 연계시험을 시행한 것처럼 이 사건 감리 조치결과 내역서를 작성하여 2006. 12. 21. 원고에게 제출하였다.

원고는 C가 이 사건 연계기능을 시험하지 않아 개발이 완료되지 않은 것을 알면서도 개발이 완료된 것으로 이 사건 감리결과 조치확인서를 사실과 다르게 작성하여 2006. 12. 22. 피고에게 제출하였다.

- 따라서 피고는 구 정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 폐지되기 전의 것, 이하 '구 정보시스템법') 제16조 제1항 제7호에 따라 원고에 대하여 제재하는 방안을 마련하기 바란다.

라. 피고의 원고에 대한 업무정지처분

피고는 원고가 위 감사결과와 같이 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성하였다는 이유로 구 정보시스템법 제16조 제1항 제7호, 제2항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 [별표 2]에 따라 2010. 3. 29. 원고에게 1.5개월의 업무정지(기간 2010. 5. 1. ~ 2010.6.15.)처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 을 제5호증, 을 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 감리결과 조치확인서는 감리보고서가 아니라는 주장

감리법인이 감리보고서를 거짓으로 작성한 경우에 업무정지 등의 처분을 할 수 있도록 규정한 구 정보시스템 법 제16조 제1항 제7호, 제13조 제2항의 '감리보고서'에는 이 사건 감리결과 조치확인서가 포함되지 않으므로, 이 사건 감리결과 조치확인서가 '감리보고서'에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성하지 않았다는 주장

이 사건 연계기능 개발에 관한 C의 과업범위에는 조달청에서 수행하여야 할 자료생성/반영 프로그램개발이 포함되어 있지 않고, 이 사건 연계기능 개발을 실제 운영환경에서 시험하기 위해서는 위 프로그램이 개발되어 있어야 하는데 이 사건 감리결과 조치확인서 작성 당시까지도 조달청은 위 프로그램 개발을 하지 않았다. 따라서 C로서는 조달청 연계서버에 C가 개발한 연계프로그램을 설치한 후 샘플 계약체결정보가 조달청의 연계 송수신테이블에 저장된 것처럼 가상의 환경을 만들고, 위 정보가 연계프로그램이 설치된 조달청의 연계서버를 거쳐 D의 업무테이블까지 제대로 송수신되는지를 시험하는 방식, 즉 가상 연계시험 방식으로 검증할 수밖에 없었다. 또한, 원고가 이 사건 감리용역계약 당시 작성·제출한 감리계획서에도 이 사건 연계기능에 대하여는 가상 연계시험이 계획되어 있고, 이 사건 감리보고서에도 원고가 C에게 실제 운영환경에서 연계시험을 시행하도록 기재하지 않았다. 결국, D와 E 간 가상 연계시험도 적절한 시험방식이고, 이 사건 감리결과 조치확인 서상의 개발환경에서의 물리적 연계테스트, 개발환경에서의 논리적 연계테스트, 연계대상기관/시스템과 송수신 테스트도 모두 가상 연계시험을 하였음을 전제로 하여 '완료'라고 기재한 것이므로, 실제 운영환경에서 테스트하지 않았다고 하여 이 사건 감리결과조치확인서가 거짓으로 작성되었다고 볼 수 없다.

원고는 연계시험 당시 C로부터 '조달청 담당자와 2006. 12. 말경에 연계프로그램을 설치하기로 합의하였다'는 말을 들었고, 피고 소속 담당자로부터도 같은 내용의 답변을 들었다. 이에 원고는 실제 환경과 유사한 시험환경을 구성하여 시험한 결과 데이터가 적정하게 송수신됨을 확인하였고, E와 같은 연계방식을 사용하는 감사원 등과의 연계시스템에서 D와 연계데이터가 적정하게 송수신됨을 확인하고 2006. 12. 말경에 조달청E에 연계프로그램이 설치되면 문제없이 연계될 수 있는 것으로 전문가적인 견지에서 판단하고 이를 피고와 한국정보화진흥원 담당자에게 구두로 설명한 후 이 사건 감리결과조치확인서를 작성하였다. 실제로 C는 2006. 12. 28. 연계프로그램을 설치하였고 그 당시의 가상 연계시험에서도 아무런 문제가 없었다. 따라서 가상 연계시험을 시행하였다고 하여 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성하였다고 볼 수 없다.

3) 재량권 일탈·남용

이 사건 개발사업의 전체 과업 범위는 약 750개 기능과 15개 연계기능을 개발하는 사업인데, 그중에서 단지 하나의 기능에 관한 감리가 문제 되었을 뿐이다. 또한, 이 사건 감리결과 조치확인서의 기재 내용과 다르게 이 사건 연계기능에 문제가 있었던 것도 아니다. 당초 이 사건 연계기능은 15개 연계항목에 단방향 수신기능(조달청 → 지방자치단체)으로 계획 · 구축되었는데, 원고의 감리용역이 모두 끝난 후 2007년도에 양방향 수신기능(조달청 → 지방자치단체)이 가능한 형태로 변경됨에 따라 2008. 1. 1. 제날짜에 맞추어 연계기능을 개통하지 못한 것이다. 설령 이 사건 감리결과 조치확인서에 사실과 다른 부분이 기재되어 있다고 하더라도 그 위반사항은 위와 같이 극히 가벼운데 원고는 이 사건 처분 때문에 막대한 경제적 불이익을 입게 되었으므로, 이 사건 처분은 원고의 위반행위 정도에 비추어 지나치게 과도하다.

나, 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 감리결과 조치확인서가 감리보고서에 포함되는지 여부

가) 구 정보시스템법 제2조 제3호는 '정보시스템 감리'를 감리 발주자 및 피감리인의 이해관계로부터 독립된 자가 정보시스템의 효율성을 향상하고 안전성을 확보하기 위하여 제3자적 관점에서 정보시스템의 구축에 관한 사항을 종합적으로 점검하고 문제점을 개선하도록 하는 것으로 정의하고, 구 정보시스템법 제11조 제6항은 감리법인의 업무범위를 대통령령에 위임하고 있다. 위 위임에 따른 정보시스템법 시행령 제12조 제1항 각 호는 감리법인의 업무범위를 정하고, 같은 조 제2항 제7호는 감리법인이 제1항에서 정한 업무를 수행할 절차로 '감리조치 결과의 확인 및 통보'를 규정하고 있다.

또한, 구 정보시스템법 제11조 제4항에 따라 제정된 정보시스템 감리 기준 제12조 제4항에 의하면, 발주기관 및 피감리인은 감리보고서와 조치계획 검토결과를 토대로 필요한 조치를 수행한 후 그 조치내역을 감리법인에 통보하여 확인을 요청하여야 한다고 규정하여 감리법인의 감리조치 결과의 확인을 의무화하였다.

그리고 구 정보시스템법 제16조 제1항 제7호가 감리법인이 거짓으로 감리보고서를 작성하는 경우 업무정지를 명할 수 있도록 규정한 취지는, 정보시스템에 관한 전문지식이 없는 발주기관으로서는 정보시스템이 과업내용대로 구축되지 않았다고 하더라도 이를 확인할 방법이 없으므로 전문가이자 제3자인 감리법인으로 하여금 용역업체를 전문적으로 감시·감독하도록 하는 것인데, 감리법인이 거짓으로 감리보고서를 작성한다.

면 정보시스템 구축사업을 제대로 수행할 수 없을 뿐만 아니라, 이로써 발생하는 행정력의 낭비 등 피해가 작지 않기 때문에 이를 방지하기 위함이다.

위와 같은 감리법인의 업무내용 및 구 정보시스템법이 감리법인에 감리보고서를 작성하게 하는 취지에다가 감리법인이 감리업무의 하나로 작성하는 감리결과 조치확인서는 발주기관이 정보시스템 구축사업을 제대로 완수하였는지를 판단하는 중요한 문서인 점 등을 종합해 보면, 감리법인이 감리업무의 하나로 작성한 감리결과 조치확인서도 구 정보시스템법 제13조 제2항에 따라 감리법인이 거짓으로 작성하여서는 안 되는 '감리보고서'에 포함된다고 보는 것이 타당하다.

나) 그리고 갑 제1호증의 기재에 의하면, 이 사건 감리용역계약서 상 원고가 수행하여야 할 감리용역의 범위로 감리결과에 대한 시정조치결과를 확인하는 것이 포되어 있으므로, 원고가 작성한 이 사건 감리결과 조치확인서는 구 정보시스템법 제13조 제2항에서 규정한 '감리보고서'에 해당한다고 할 것이다.

다) 따라서 이 사건 감리결과 조치확인서가 구 정보시스템법 제13조 제2항에서 규정하고 있는 감리보고서에 해당하지 않는다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

2) 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성하였는지 여부

가) 인정사실

(1) 원고가 이 사건 감리용역계약 당시 작성 · 제출한 감리계획서의 감리영 역별 상세점검표에 의하면, 정보연계 구현시험의 점검항목은 '시험환경이 실제 운영환경을 반영하여 시험이 준비되었는가'이고, 세부적으로는 '시험환경구축 및 실제 운영환경의 반영 여부'와 '시험 데이터의 확보'이다.

(2) 피고가 C와 계약을 체결할 당시인 2006. 4.경에는 이 사건 연계기능을 양방향으로 개발하기로 하였으나, 사업비용이 초과된다는 이유로 2006. 9.경 이 사건 연계기능을 단방향으로 개발하기로 합의하고, 2006, 11. 23, E에서 D로 제공할 계약정보로 공사계약요청서 등 15가지를 확정하였다.

(3) 이 사건 연계기능 개발에 따라 E가 D에 계약체결정보를 전송하는 과정을 보면, 아래 모식도와 같이, 조달청 E의 업무테이블에서 연계할 계약체결정보가 생성되면 자료생성 / 반영프로그램으로 조달청의 연계송수신테이블에 저장되고, 위 정보가 조달청의 연계서버에 설치된 연계프로그램을 통해 정기적으로 피고의 연계서버로 전송되며, 위 수신된 정보는 연계테이블에 저장되었다가 자료생성/반영프로그램으로 D 업무테이블에 이관된다.

〈모식도)

(4) C의 이 사건 연계기능 개발사업의 범위는 시스템 연결을 위한 연계프로그램, 수신할 정보를 저장하기 위한 연계테이블, D의 업무테이블로 수신정보를 이관해주는 기능을 개발하고 위 연계프로그램을 피고와 조달청의 각 연계서버에 설치하는 데까지이고, E에서 D로 전송할 계약체결 정보를 생성하여 위 연계프로그램에 제공하는 자료생성/반영프로그램은 조달청에서 개발하여 설치하기로 하였다. 이때 조달청은 디지털 예산회계시스템과 E 간의 연계를 위한 자료생성/반영프로그램을 개발한 상태였고, 이 사건 연계기능 개발사업을 위해 기존의 자료생성/반영프로그램 중 연계항목 및 수신처,를 수정하여 새로운 자료생성/반영프로그램을 개발하여 설치하였어야 했다.

(5) 원고는 2006. 11. 27.부터 2006. 12. 8.까지 최종감리를 시행하였는데, 이때까지도 C(피고)와 조달청은 E에서 D로 보낼 계약체결정보의 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의를 하지 않았고, 조달청에서 이 사건 연계기능 개발사업을 위한 새로운 자료 생성/반영프로그램을 개발하지도 않은 상태였다. 그리고 원고는 C가 이 사건 연계기능 개발사업과 관련하여 E(조달청)와의 개발환경에서의 물리적/논리적 연계테스트, 연계대상 기관/시스템과의 송수신테스트를 전혀 시행하지 않은 사실을 확인하였다.1) 또한, 원고는 연계대상 기관/시스템별로 각 단위 업무용 화면을 이용한 데이터 송수신 테스트를 사업 기한 내에 완수해야 함을 고려할 때 정보연계 관련의 구현/테스트 진척율 달성이 어려울 수 있다고 평가하였다.2)

(6) 원고는 이 사건 감리보고서에서 이에 대한 개선 방향으로, "① 연계대상 기관/시스템과의 정보연계 관련의 송수신 테스트 실시에 대한 진척현황을 정확하게 관리해야 함, ② 연계대상 기관/시스템과의 연계 테스트 실시를 가능한 한 사업 기한 내에 완료해야 함. 또한, 외부적인 요인으로 인해 불가피하게 사업 기한 내에 연계대상 기관 /시스템과의 연계 테스트 실시를 완료하기 어려울 경우, 이에 관한 연계 테스트 계획(안)은 주관기관 및 개발기관 간에 협의하여 사업기한 내에 수립하고, 운영/유지보수 기간에 테스트환경이 준비되는 대로 연계대상 기관/시스템별로 연계테스트를 실시해야 하며, 연계대상 기관/시스템별 연계테스트 결과서 및 관련 자료를 확보하고 관리해야 함을 제시하였다.3)

(7) C는 2006. 12. 21.에 원고에 이 사건 감리조치 결과내역서를 제출하였는데, 이 사건 감리보고서에서 원고가 제시한 개선방향에 대해 모두 2006, 12. 20.에 "연계대상기관과 미 협의된 사항을 협의하여, 연계 테스트 실시, 연계테스트 결과서 작성" 이라는 내용이 기재되어 있었다.4) 그런데 이때까지도 조달청에 연계프로그램이 설치되어 있지 않았고, 조달청이 이 사건 연계사업을 위한 자료생성 / 반영프로그램을 개발하지 않은 상태였으며, C 담당자는 원고 담당자에게 '조달청이 연말이라 다른 시스템 작업으로 바빠서 그다음 주에 연계프로그램을 설치하기로 합의했다'는 취지의 이야기를 하였다. 그리고 피고 측 실무자인 F도 위와 같은 사정을 알고 있었으나, 감독관 등 상급자에게 위와 같은 내용을 보고하지는 않았다.

(8) 원고는 2006. 12. 22. 피고에 이 사건 감리결과 조치확인서를 제출하였는데, 이 사건 감리결과 조치확인서에 "연계대상 기관/시스템과의 연계 테스트 실시를 완료해야 하며"라는 항목에서 "시정조치됨.(연계테스트결과서, 회의록 등 확인)"이라고 기재하였고,5) 조달청과의 개발환경에서의 물리적 연계테스트, 개발환경에서의 논리적 연계 테스트, 연계대상 기관/시스템과 송수신 테스트에 대해 모두 완료되었다는 취지의 "O" 표시를 하였다.6) 한편 이 사건 감리결과 조치확인서에서는 연계 대상기관 사유/정책변경으로 향후 테스트 진행 필요일 경우에는 "-" 표시를 하도록 하고 있었다.

(9) C는 2006. 12. 28. 조달청에 연계프로그램을 설치하였고, 2007. 1. 9. 준 공검사가 이루어졌는데, 이때까지도 피고와 조달청은 E에서 D로 보낼 계약체결 정보의 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의를 하지 않았고, 조달청은 자료생성/반영프로그램을 개발하지 못한 상태였다.

[인정근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제10호증, 갑 제19호증의 1, 2, 갑 제20호증, 을 제3호증, 을 제4호증의 1, 3, 을 제5호증, 을 제6호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지.

나) 이 사건 감리결과 조치확인서의 해석

(1) 원고와 같은 정보시스템 감리인은 감리계획에 따라 감리를 시행하고, 그 결과로 감리보고서를 작성하며, 감리보고서에서 지적한 문제점이 제대로 시정되었는지를 피감리인이 제출한 감리결과 조치내역 확인서 등을 통해 확인한 다음 발주기관에 감리결과 조치확인서를 제출한다. 따라서 감리결과 조치확인서는 감리계획, 감리보고서, 감리결과 조치내역 확인서 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것이다.

그리고 앞서 본 바와 같이, 정보시스템 감리인이 감리 내용에 대해 감리결과 조치확인서를 작성하여 발주기관에 제출하는 것은, 정보시스템에 관한 전문지식이 없는 발주기관이 발주한 정보시스템이 제대로 구축되었는지를 쉽게 확인할 수 있도록 하기 위한 것이므로, 정보시스템에 관한 전문지식이 없는 발주기관을 기준으로 발주기관이 발주한 정보시스템의 내용을 고려하여 해석하여야 한다. 그리고 이때 전산 실무자는 발주기관의 의사를 결정할 수 있는 지위와 권한을 갖지 못하는 것이 일반적이므로, 비록 발주기관의 전산 실무자가 알고 있는 사정이라고 하더라도, 감독관 등 발주기관을 대표하여 의사를 결정할 수 있는 지위에 있는 자가 알지 못하고 있는 사정은 고려될 수 없는 것으로 보는 것이 타당하다.

그러므로 이 사건 감리결과 조치확인서는 원고가 제출한 감리계획서, 이 사건 감리보고서, 감리조치 결과내역서와 이 사건 연계기능 개발사업의 내용을 종합적으로 고려하여, 발주기관인 피고의 책임자를 기준으로 해석하여야 한다.

(2) 그리고 위 인정사실 및 위 증거들에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합해 보면, 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서에 연계대상 기관/시스템과의 연계 테스트를 모두 완료한 것으로 기재한 것은, '감리보고서 작성 당시에 연계대상 기관인 조달청과의 협의가 되지 않아 D가 E로부터 수신할 계약체결정보의 자료항목, 자료형식 등이 결정되지 못하였고, 조달청에서 자료생성 / 반영프로그램을 개발하지 못하였기 때문에 연계 테스트를 하지 못하였는데, 조달청과의 협의가 마쳐져 자료항목, 자료 형식 등이 결정되고, 조달청에서 자료생성 / 반영프로그램을 개발하여, 실제 운영환경을 제대로 반영할 수 있는 시험환경을 조성되었고, 실제 운영환경을 제대로 반영한 시험환경에서의 테스트가 완료되었다'는 의미로 해석된다.

(가) 원고가 이 사건 감리보고서를 작성할 당시, C와 조달청 사이에 E가 D로 보낼 계약체결정보의 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의가 이루어지지 않았고, 조달청이 조달청 자료생성/반영프로그램을 개발하지 않았으며, 이에 따라 연계테스트가 전혀 이루어지지 않은 상태였는바, 이와 같은 사실에 비추어 볼 때, 원고가 감리보고서의 개선사항에서 적시한 "외부적인 요인으로 인해 불가피하게 사업 기한 내에 연계대상 기관/시스템과의 연계테스트 실시를 완료하기 어려울 경우"는, "사업기한 내에 C와 조달청 사이에 위 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의가 이루어지지 않거나, 조달청이 조달청 자료생성 / 반영프로그램을 개발하지 않은 경우를 의미하는 것으로 해석된다.

(나) 원고는 이 사건 감리보고서에서 개선방향 첫 번째로 '사업 기한 내연계대상 기관/시스템과의 연계 테스트 실시 완료'를, 두 번째로 '외부적인 요인 때문에 사업 기한 내에 연계대상 기관/시스템과의 연계테스트를 완료하기 어려울 경우, 연계테스트 계획을 주관기관 및 개발기관 간에 협의하여 사업기한 내에 수립하고, 운영/유지 보수 기간에 테스트환경이 준비되는 대로 연계대상 기관/시스템별로 연계테스트 시행'을 제시하였다. 그리고 C는 이 사건 감리조치 결과내역서에서 연계대상기관인 조달청과 미협의 된 사항에 대해 협의를 마쳤다고 기재하였다.

따라서 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서에서 연계 대상기관 사유/정책변경으로 향후 테스트 진행 필요'인 경우에는 '-'로 표시하기로 하였음에도, 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서에서 연계대상 기관/시스템과 송수신 테스트 항목에 완료를 의미하는 'O' 표시를 한 것은, 위 (가) 항에서 본 바와 같은 외부적인 요인이 모두 해소되었고, 이에 따라 실제 운영환경을 제대로 반영할 수 있는 시험환경이 조성되어 조달청 E와의 연계테스트가 완료되었다는 의미로 해석된다.

(다) 물론 이 사건 연계기능 개발에 관한 C의 과업범위에 E에서 조달청 연계서버로 계약정보를 가공하여 보내주는 자료 생성/반영프로그램(이하 '조달청 자료생 성/반영프로그램'이라고 한다)을 개발하는 것은 포함되어 있지 않다. 따라서 위 자료생 성/반영프로그램이 제대로 설치되었는지는 원고의 감리용역의 범위에 포함되어 있지 않은 것으로 판단된다. 그리고 원고가 작성한 감리계획서에 실제 운영환경이 아니라 실제 운영환경을 반영한 시험환경에서 연계 테스트를 하는 것으로 되어 있는바, 이와 같은 사실에 비추어 볼 때, 이 사건 감리결과 조치확인서에 완료로 표시한 '연계대상 기관/시스템과 송수신 테스트'는 실제 운영환경을 반영한 시험 환경에서의 연계 테스트로, 해석된다.

그러나 이 사건 연계기능 개발은 E에 있는 계약정보를 조달청 자료생성/반영프로그램을 통해 가공한 다음 이를 조달청 연계서버에 보내고, 조달청 연계서버에 저장된 정보를 C가 개발한 연계프로그램을 통해 피고의 연계서버로 전송하고, 다시 C가 개발한 자료생성/반영프로그램을 통해 D에 보내는 기능을 개발하는 것이다. 따라서 C와 조달청은 먼저 협의를 통해 E가 D로 보낼 계약체결정보의 자료항목, 자료형식 등을 결정해야 하고, 이에 맞추어 조달청이 조달청 자료 생성/반영프로그램을 개발하는 것이 필수적이다.

따라서 C와 조달청이 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의를 하지 않고, 조달청 자료 생성/반영프로그램이 개발되지 않은 상태에서는 실제 운영환경을 반영한 테스트환경을 구축하기 어려운 것으로 보는 것이 타당하다. 이와 같은 사정에다가 위 (나) 항에서 본 바와 같은 사정을 종합하면, 시험환경에서 연계테스트를 완료하였다는 것은, 그 전제로서 피고와 조달청이 E가 D로 보낼 계약체결 정보의 자료 항목, 자료형식 등을 협의하여 결정하였고, 이에 맞추어 조달청이 조달청 자료생성/반영프로그램의 개발을 마쳤음을 의미하는 것으로 보아야 한다.

(라) 피고 전산 담당자인 F이 이 사건 감리결과 조치확인서가 제출될 당시에 C와 조달청 사이에 협의가 제대로 이루어지지 않았고, 조달청이 조달청 자료생성 /반영프로그램의 개발을 마치지 못한 사실을 알고 있었던 것으로 보인다. 그러나 F은 전산 담당자로서 피고의 의사를 결정할 만한 지위와 권한을 갖지 못하고 있었던 것으로 보이고, 감독관 등 상급자에게 위와 같은 사실을 제대로 보고하지도 않았으므로, 위와 같은 사정을 고려하여 이 사건 감리결과 조치확인서를 해석할 것은 아니다.

다) 거짓인지 여부

(1) 그런데 위 인정사실에서 본 바와 같이, 이 사건 감리결과 조치확인서 가제출될 당시인 2006. 12. 22. 현재까지도 이 사건 감리보고서가 제출될 당시와 마찬가지로 C와 조달청 사이에 E가 D로 보낼 계약체결정보의 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의가 이루어지지 않았고, 조달청이 조달청 자료생성/반영프로그램의 개발을 마치지 못하여 실제 운영환경을 반영한 시험환경을 조성할 수 없었음에도, C와 조달청 사이에 위 사항들에 대해 협의가 마쳐지고, 조달청이 조달청 자료 생성/반영프로그램의 개발을 마쳐 실제 운영환경을 반영한 시험환경이 조성되었음을 전제로, 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서에 위 나)(2) 항에서 본 바와 같은 취지로 해석되는 '연계대상 기관/시스템과의 연계테스트를 완료하였고, 연계대상 기관/시스템과 송수신 테스트를 모두 완료하였다'는 취지의 기재를 한 것은 거짓이라고 할 것이다.

(2) (가) 이에 대하여 원고는 실제 운영환경을 반영한 시험환경에서 연계대상 기관/시스템인 조달청의 E와의 송수신 테스트를 모두 완료한 것을 원고 담당자가 C 담당자가 제시하는 시험결과서를 확인하고 이 사건 감리결과 조치확인서를 작성한 것으로서, 이 사건 감리결과 조치확인서가 거짓이 아니라고 주장한다.

그러나 원고는 이 사건 감리결과 조치확인서를 작성하면서 확인하였다고 하는 시험결과서를 제출하지 못하고 있다(원고는 당심에 이르러 C가 2006. 11. 21. 이 사건 연계기능에 대한 시험을 하였는데 이와 관련하여 갑 제22호증의 1, 2, 갑 제23호증이 작성되었다는 주장을 철회하였고, 갑 제16호증은 C가 2006. 12. 26. 피고에 준공검사를 신청하면서 제출한 서류라고 주장하고 있다).

그리고 앞서 본 바와 같이, 실제 운영환경을 반영한 시험환경이 조성되기 위해서는 C와 조달청 사이에 E가 D로 보낼 계약체결 정보의 자료항목, 자료형식 등에 대해 협의가 이루어지고, 조달청이 조달청 자료 생성 / 반영프로그램의 개발을 마쳐야 하는데, 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서를 제출할 당시까지도 이와 같은 조건이 충족되지 않은 상태였고, 원고도 이와 같은 사정을 잘 알고 있었으므로(원고 담당자인 G의 진술서(갑 제10호증) 참조)}, 원고가 실제 운영환경을 반영한 시험환경에서 이루어진 D와 조달청의 E와의 송수신 시험을 확인하고 이 사건 감리조치 결과확인서를 작성한 것으로 보기는 어렵다.

따라서 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(나) 원고는 또한 E와 같은 연계방식을 사용하는 감사원 등과의 연계시스템에서 D와 연계데이터가 적정하게 송수신됨을 확인하고, 2006. 12. 말경에 조달청E에 연계프로그램이 설치되면 문제없이 연계될 수 있는 것으로 전문가적 견지에서 판단하고 이를 피고와 한국정보화진흥원 담당자에게 구두로 설명한 후 이 사건 감리결과 조치확인서를 작성하였으며, 이후 아무런 문제가 발생하지 않았으므로, 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성한 것은 아니라고 주장한다.

그러나 ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 감리결과 조치 확인서는 정보시스템에 관한 전문지식이 없는 발주기관의 책임자를 기준으로 해석하여야 하는바, 원고가 별다른 문제가 없을 것으로 예상한 것이라면 그 예상의 전제사실과 그에 따른 예상이라는 취지를 담당자에게 구두로만 설명할 것이 아니라 이 사건 감리결과 조치확인서에 명시적으로 이를 표시해야만 발주기관인 피고의 책임자가 정확한 판단을 할 수 있는 점, ② 이 사건 감리보고서에서 원고가 주장하고 있는 바와 같은 조달청 E에 연계프로그램이 설치되지 못한 외부적인 요인으로 연계시험을 하지 못하였을 때에는 '연계테스트 계획을 주관기관 및 개발기관 간에 협의하여 사업기한 내에 수립하고, 운영/유지보수 기간에 테스트환경이 준비되는 대로 연계대상 기관/시스템별로 연계테스트를 시행할 것'을 해결방안으로 제시하였고, 이 사건 감리결과 조치확인서에서도 이와 같은 경우 "-" 표시를 하도록 하고 있었으므로, 원고로서는 이 사건 감리결과 조치확인서 중 '연계대상기관/시스템과 송수신 테스트' 항목에 대해 완료를 의미하는 "O" 표시가 아니라 "-" 표시를 했어야 하는 점, ③ 이 사건 감리결과 조치확인서는 작성·제출일인 2006. 12. 22.을 기준으로 거짓 여부를 판단해야 하고, 결과적으로 문제가 발생하지 않았다는 것은 사후의 사정인 점에 불과한 점 등을 종합해 보면, 원고가 주장하는 바와 같은 사정들을 고려하더라도, 이 사건 감리결과 조치확인서는 거짓으로 작성된 것으로 봄이 타당하다.

따라서 원고의 위 주장 역시 받아들일 수 없다.

라) 소결론

따라서 원고가 이 사건 감리결과 조치확인서를 거짓으로 작성하지 않았다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

갑 19호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2007. 1. 9. 이 사건 개발사업을 준공한 후 D와 E 간 연계방식을 단방향에서 양방향으로 바꾸는 등으로 프로그램을 수정하는 바람에 이 사건 연계기능이 제대로 작동하지 못하였고, 그 결과 개통일인 2008. 1. 1.에 D가 정상적으로 개통되지 못하여 결국 막대한 행정력이 낭비된 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 연계기능이 제대로 작동하지 못하였거나 D가 제대로 개통되지 않아 막대한 행정력이 낭비된 것이 전적으로 C가 개발한 이 사건 연계기능의 문제 때문이라고는 단정할 수 없다.

그러나 구 정보시스템법 제16조 제1항 제7호, 제2항, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항 [별표 2]의 '2. 개별기준'은 거짓으로 감리보고서를 작성한 경우 업무정지 기간을 3개월로 규정하고 있고, 위 별표의 '1. 일반기준'에 의하면, 행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 업무정지처분기준의 1/2 범위 안에서 더 무겁게 하거나 가볍게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 피고가 원고의 위와 같은 여러 사정을 고려하여 업무정지처분기준의 1/2을 감경하여 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 개발사업이 사소한 오류에도 막대한 피해가 올 수 있는 정보시스템 구축 개발사업이라는 사정에 비추어 볼 때, 원고와 같은 정보시스템 감리업무를 담당하는 전문기관의 감리역할과 책임이 막중한 점, 이 사건 개발사업은 원고의 이 사건 감리결과조치확인서 등을 근거로 하여 과업내용대로 개발이 완료된 것으로 준공처리가 되었으나 그 후 D와 E 사이의 연계기능의 문제로 막대한 행정력이 낭비되었는데, 이에는 이 사건 연계기능과 관련된 가상 연계시험의 내용과 방법 및 한계, 문제점 등이 감리결과에 따라 정확하게 파악, 보고되지 않은 것에도 일부 원인이 있는 것으로 보이는 점, 기타 피고가 이 사건 처분에 이르게 된 경위와 처분의 내용 등을 종합하여 보면, 원고가 주장하고 있는 사정들을 고려하더라도, 이 사건 처분은 원고의 행위에 비하여 지나치게 과도하다. 고 보이지 않아 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

따라서 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사강민구

판사전우진

판사정재우

주석

1) 최종감리결과보고서 114쪽 상단 도표.

2) 최종감려 결과보고서 114쪽.

3) 최종감리 결과보고서 116쪽.

4) 최종감리 조치결과 내역서 14쪽.

5) [붙임 1] 감리결과 조치확인서 3쪽.

6) [붙임 3] 정보연계 테스트 진척현황 점검결과 13쪽.

7) 갑 제10호증 1~2면: 정보화사업에서의 시스템 간 연계기능개발은 연계정보제공기관(연계대상기관)과의 협조가 반드시 필요한 과업으로서, 연계정보요청기관과 연계정보제공기관 사이에 연계정보 항목과 연계방식 등에 대해서 협의를 해야 하고, 특히 연계정보제공기관에서는 전송할 정보를 생성하여 연계프로그램에 제공하는 자료생성/반영프로그램을 자체적으로 개발 · 설치해야만 정보연계가 가능합니다.