서울고등법원 2020.9.23. 선고 2020누35846 판결

원고는 제1심에서 2014. 3. 31.자 항만시설사용료 요율변경통지처분과 2014. 4. 16.자 항만시설사용료 부과처분의 취소를 구하였는데, 제1심 법원은 항만시설사용료 요율변경통지처분의 취소청구의 소를 각하하고, 항만시설사용료 부과처분 취소청구를 기각하였다. 이에 원고는 제1심 판결 중 항만시설사용료 부과처분 취소청구 부분에 대하여만 항소하였고, 환송 전 이 법원은 원고의 항소를 받아들여 항만시설사용료 부과처분을 취소하였다. 환송 전 판결에 대하여 피고가 상고하였고, 대법원은 피고의 상고를 받아들여 환송 전 판결을 파기하고 이 법원으로 환송하였다.

따라서 이 사건 소 중 항만시설사용료 요율변경통지처분 취소청구 부분은 이미 확정되었으므로 환송 후 이 법원의 심판범위는 항만시설사용료 부과처분의 취소를 구하는 청구 부분에 한정된다.

2. 처분의 경위

가. 원고는 석탄화력기술을 이용하여 한국전력공사에 전기를 판매하는 사업, 발전소 건설사업 등을 영위하는 공공기관으로서 인천 옹진군 영흥면 외리(영흥도)에 위치한 영흥화력발전소 항만시설(이하 '이 사건 항만시설'이라 한다)을 사용하고 있다. 피고는 2005. 7. 11. 항만공사법에 따라 설립된 공사로서 인천지방해양수산청으로부터 인천항 항만시설의 개발 및 관리운영에 관한 업무를 인계받아 이 사건 항만시설을 관리하고 있다.

나. 피고는 원고에게, 2014. 3. 31. '2014. 4. 1.부터 기존의 항만시설사용료(화물입출 항료) 요율을 기타항 요율에서 인천항 요율로 변경한다'는 내용의 통지를 하고, 2014. 4. 16. '인천항의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정'(인천항만공사 규정 제242호, 이하 '이 사건 사용료 규정'이라 한다)에 따라 인천항 요율을 적용한 항만시설사용료 (화물료) 12,261,690원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장 요지

1) 피고가 해양수산부장관의 조치에 따라 약 10년 동안 기타항 요율을 적용한 화물입출항료를 부과함으로써, 원고에 대한 화물입출항료 부과 시 인천항 요율이 아닌 기타항 요율을 적용하는 것으로 행정관행이 성립되었거나 피고가 그와 같은 공적 견해표명을 한 것임에도, 아무런 사정변경 없이 인천항 요율로 적용 요율을 변경한 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반하여 위법하다.

2) 이 사건 항만시설은 인천항 항계 밖에 위치하여 인천항 본항에 비해 하역능력, 물동량, 선박입출항 척수가 적어 관리의 필요성이 낮은 점, 실제로 피고는 이 사건 항만시설에 대해 항로 정비나 준설 등 원고에게 이익이 되는 관리행위를 하지 않은 점을 고려하면, 인천항 본항을 사용하는 경우와 동일하게 인천항 요율을 적용한 이 사건 처분은 형평의 원칙에 반하고, 인천항의 사용료는 다른 항의 사용료에 비해 고액인 점, 종전과 달리 기타항 요율을 더 이상 적용할 수 없는 새로운 사정이 발생한 것도 아닌 점, 이 사건 처분은 공익에 기여하는 바가 없는 반면 원고는 이로 인해 2014년부터 매년 약 10억 원의 추가 사용료를 납부하게 되는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 비례 원칙에도 반하므로, 결국 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 것으로 위법하다(원고는 제7차 변론기일에서 2020. 5. 12.자 준비서면의 진술을 통해 위 주장 외의 나머지 종전 주장을 철회하였다).

나. 판단

1) 관계법령

별지 1. 기재와 같다.

2) 인정사실

가) 원고는 2003년경 영흥화력발전소를 준공하여 2003. 11.경부터 이 사건 항만 시설을 통해 하역을 시작하였으며, 2004. 12. 23. 이 사건 항만시설을 준공하였다.

나) 인천지방해양수산청장(인천지방해양수산청의 명칭은 2008. 2.경 조직 개편으로 인천지방해양항만청으로 변경되었다가, 2015. 1.경 다시 인천지방해양수산청으로 변경되었다)은 2003. 8. 28. 이 사건 항만시설[계류시설(돌핀, 석회석부두, 물양장), 수역 시설(항로, 박지), 항행보조시설(등부표, 등대, 무신호기)]을 인천항 항만구역 밖 항만시 설로 지정하여 고시하였고(인천지방해양수산청 고시 제2003-64호), 2008. 5. 23. 원고 요청에 따라 영흥화력 3, 4호기에 관련된 항만시설을 인천항 항계 밖 항만시설로 추가 지정하여 고시하였으며, 국토해양부장관은 2011. 8. 16. 영흥화력발전소 돌핀 및 정박지(수역시설 및 계류시설)를 인천항만공사의 관할대상 항만시설로 지정하여 고시하였다(국토해양부 고시 제2011-461호).

다) 원고는 2004. 6. 22. 해양수산부장관에게 화물입출항료 산정 시 적용되어 오던 인천항 요율(192원/톤)을 기타항 요율(114원/톤)로 조정해 줄 것을 요청하였고, 해양 수산부장관은 2004. 7. 13. 원고에게 '인천항 요율을 적용하여 화물입출항료를 부과함이 적법하나, 타 화력발전소와의 경쟁력 확보와 저렴하고 안정적인 전력공급에 기여할 수 있음을 감안하여 2004. 8. 1.부터 화물입출항료 부과 시 인천항 요율보다 낮은 기타항 요율 수준을 적용하겠다'고 답변하였다. 피고는 이와 같은 해양수산부장관의 조치에 따라 인천지방해양수산청으로부터 인천항 항만시설의 개발 및 관리운영에 관한 업무를 인계받은 2005. 7.경부터 2014. 3.까지 원고에게 기타항 요율(118원/톤)을 적용한 사용료를 부과·징수해왔다.

라) 이 사건 항만시설에 입항하는 선박은 인천항 입항항로인 동수도를 통하여 입항하여 이 사건 항만시설에 화물을 하역한 후 다시 동수도를 따라 출항하였다가 인천항 항계진입 직전에 선회하여 서수도를 따라 나가게 된다(별지 2. 참조).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 5, 6, 8, 12, 13, 15호증, 을 제2 내지 4, 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 신뢰보호원칙 위반 여부

해양수산부장관이 2004. 7. 13.자 공문을 통하여 원고에게 종전까지 적용되던 인천항 요율보다 낮은 기타항 요율을 적용하여 화물입출항료를 부과하겠다는 의사를 표명한 사실, 그에 따라 원고가 2004. 8. 1.부터 2014. 3.까지 기타항 요율에 따른 화물입 출항료를 납부한 사실은 앞서 본 것과 같다.

그러나 ① 해양수산부장관의 2004. 7. 13.자 공문 내용에 의하더라도 인천항 요율을 적용하여 화물입출항료를 부과함이 적법함에도 타 화력발전소와의 경쟁력 확보 및 저렴하고 안정적 전력공급 기여라는 정책적 고려 차원에서 요율을 인하하는 것임을 명시적으로 밝힌 점, ② 피고는 각 사용기간마다 별도로 사용료를 산정하여 원고에게 부과·징수하였으므로 원칙적으로 사용료 산정의 적법성 여부도 각 사용기간 별로 판단되어야 하는데, 이 사건 처분은 요율변경 통지 후 향후 부과되는 사용료에 관하여 관계 규정에 따라 적법하게 산정한 사용료를 부과한 것뿐이고, 그 이전까지의 사용료에 관하여 인천항 요율로 재산정한 사용료와 이미 부과·징수한 사용료의 차액을 부과·징수한 것이 아닌 점 등에 비추어 보면, 해양수산부장관의 2004. 7. 13.자 공문이나 피고가 2005. 7.경부터 2014. 3.경까지 기타항 요율을 적용한 화물입출항료를 부과·징수하였다는 사정만으로 피고가 향후에도 종전과 같은 방식으로 계속 기타항 요율을 적용할 것이라는 공적인 견해를 표명하였다거나 그와 같은 행정관행이 성립되었다고 볼 수 없다.

신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적인 견해를 표명할 당시의 사정이 그대로 유지됨을 전제로 적용되는 것이 원칙이므로, 사후에 그와 같은 사정이 변경된 경우에는 그 공적 견해가 더 이상 개인에게 신뢰의 대상이 된다고 보기 어려운 만큼 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 하더라도 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없는데(대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두3822 판결), 원고는 2003. 11.경부터 본격적으로 이 사건 항만시설을 통해 영흥화력발전소에 유연탄 등 원재료를 조달하기 시작하였고, 기타항 요율을 적용하기로 한 2004. 8.경 당시에는 영흥화력발전소의 가동 초기 단계였으므로 점유율 확보 등 타 화력발전소와의 경쟁력을 제고할 필요성이 비교적 높았겠으나, 그와 같은 필요성이 이 사건 처분을 할 당시까지 동일한 수준으로 유지되었다고 볼 수 없다.

결국 피고가 원고에게 계속 기타항 요율을 적용하여 화물입출항료를 부과할 것이라는 신뢰를 부여하였다거나 그러한 행정관행이 성립되었다고 할 수 없고, 기타항 요율을 적용할 당시의 사정이 이 사건 처분 시까지 그대로 유지되었다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 반하지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4) 재량권 일탈·남용 여부

가) 이 사건 처분의 성질 및 관련 법리

항만공사는 항만공사가 관리하는 항만시설을 사용하려는 자로부터 사용료를 징수할 수 있고, 일정한 경우 그 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수도 있으며[구 항만공사법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제1항, 제2항], 항만별로 설립되는 각 항만공사는 항만공사법령이 정하는 범위 내에서 항만의 실정에 따라 자율적으로 사용료의 종류, 징수대상시설, 요율, 징수기준 등을 정할 수 있으므로(위 법 제4조, 제30조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조 제1항, 제2항), 이러한 관련 규정의 문언 및 내용에 비추어 볼 때 항만공사의 사용료 부과처분은 재량행위이다.

구 항만공사법 제30조 제3항, 항만공사법 시행규칙 제12조 제1항에 따라 피고가 제정한 이 사건 사용료 규정 제3조 제2항 [별표 1] 1. 나. (1)은 이 사건 항만시설에 대한 화물입출항료 산정 시 인천항 요율을 적용하도록 규정하고 있는데, 이 사건 사용료 규정은 피고의 사용료 산정과 그 부과에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙, 즉 재량준칙에 해당한다고 할 것이다. 법령에 저촉되지 않는 범위 내에서 그에 필요한 합리적 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하므로, 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없는 이상 그 기준에 따른 처분에 사실오인 또는 비례·평등원칙 위배 등의 사유가 없다면 그 처분은 재량을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없고(대법원 2019. 7. 25. 선고 2017두55060 판결 등 참조), 한편 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결).

나) 구체적 판단

해양수산부장관은 원활한 항만물류를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 항만공사가 신고한 요율의 변경 또는 조정을 명할 수 있는데(구 항만공사법 제30조 제4항), 이 사건 사용료 규정의 인천항 요율은 구 항만법(2014. 3. 24. 법률 제12545호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제5항, 구 항만법 시행령(2014. 5. 22. 대통령령 제25358호로 개정되기 전의 것) 제28조 제2항에 따라 해양수산부장관이 제정한 '무역항의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정'(해양수산부고시 제2013-273호) 제8조 제1항 [별표 1] 1. 나. (2)에 규정된 인천항 요율과 동일하고, 해양수산부장관이 2004. 7. 13. 화물입출항료 부과 시 인천항 요율을 적용함이 적법하다는 의사를 밝히기도 한 사실에 비추어 보면, 이 사건 규정에서 정한 인천항 요율이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리성을 결여하여 원활한 항만물류를 저해할 만큼 부당히 고율이라 할 수 없다. 그렇다면 이 사건 사용료 규정에 근거한 이 사건 처분은 사실오인이나 비례·평등원칙 위배되는 사유가 없는 한 재량을 일탈·남용한 것이라 볼 수 없는데, 아래와 같은 이유로 이 사건 처분에 원고 주장과 같은 형평원칙 및 비례원칙을 위반한 사유가 있다고 할 수 없으므로, 결국 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이 아니다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

(1) 원고는 이 사건 항만시설은 인천항 항계 밖에 위치하여 인천항 본항에 비해 하역능력, 물동량, 선박입출항 척수가 적어 관리의 필요성이 낮고, 실제로 피고가 이 사건 항만시설에 대한 항로 정비나 준설 등 원고에게 이익이 되는 관리행위를 하지 않았음에도, 인천항 본항을 사용하는 경우와 동일하게 인천항 요율을 적용하는 것은 형평의 원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 ① 화주에게 화물입출항료를 부과하는 것은 선박이 화물을 양·적하할 목적으로 항로 등을 사용함으로써 선주뿐만 아니라 화주 역시 그 편익을 누리기 때문에 수익자 부담 원칙에 따라 그 사용에 대한 대가를 부담케 하는 것이지, 특정한 화주에게 이익이 되는 구체적 관리행위에 대한 비용을 부과하는 것이 아니므로, 피고가 원고에게 인천항 요율을 적용한 화물입출항료를 부과하기 위해 반드시 원고에게 직접적인 이익이 되는 구체적 관리행위를 수행해야 하는 것은 아니다. ② 피고는 2010. 9. 26.부터 2011. 8. 31.까지 북장자서 정박지 부근에서 침몰선 인양작업을 하는 등 항만구역 밖의 관할 항만시설에 대한 관리행위를 하고 있다고 보이고, 위 침몰선 인양작업이 이루어진 위치는 이 사건 항만시설에 진출입하기 위하여 선박이 사용하는 입항항로로부터 0.95마일 떨어진 곳이며, 원고가 주로 동수로 시작점에 위치한 장안서 정박지를 이용한다고 하더라도 해상기후 악화, 선박 고장 등 유사시 북장자서 정박지를 이용할 가능성을 전혀 배제할 수도 없으므로, 피고의 위와 같은 관리행위가 원고 이익과 전혀 무관한 것이라고 볼 수 없다(을 제19호증), ③ 항만시설에는 항만구역 안의 시설과 해양수산부장관이 지정·고시한 항만구역 밖의 시설이 모두 포함될 수 있고(구 항만법 제2조 제5호), 이 사건 항만시설에 진출입하기 위하여 선박이 사용하는 '장안서 인천항 입항항로', '장안서 정박지'는 인천지방해양항만청에 의하여 인천항 항만구역 밖 항만시설로 지정·고시되어 있으므로, 항만구역 내인 인천항 항만시설과 마찬가지로 인천항 요율이 적용되는 항만시설에 해당한다. 이 사건 항만시설과 인천항 본항의 하역능력, 물동량, 선박입출항수에 차이가 있음을 인정할 만한 증거가 없고, 단지 항계만을 기준으로 항만구역 안과 밖의 시설을 구별하여 양자 간 사용료 요율에 차등을 두어야 할 합리적인 이유가 있다고 볼 수도 없다. 설령 이 사건 항만시설과 인천항 항만시설의 하역능력, 물동량 등에 차이가 있다 하더라도, 화물입출항료는 물동량이나 화물량과 무관하게 정액으로 부과되는 것이 아니라 물동량과 화물량에 비례하여 부과되는 것이므로, 물동량, 화물량 등의 차이는 화물입출항료에 반영된다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 항만시설에 대해 인천항 본항과 동일하게 인천항 요율을 적용하는 것이 형평의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

(2) 원고는 이 사건 처분은 공익에 기여하는 바가 없음에도 원고의 사익을 침해하는 것으로서 비례원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 ① 앞서 본 것과 같이 인천항 요율이 원활한 항만물류를 저해할 만큼 부당히 고율이라고 볼 수 없고, ② 인천항에서 2000년부터 2010년까지 징수된 시설사용료 합계는 5,586억 원인 반면 같은 기간 항만 투자에 투입된 비용 합계는 1조 1,110억 원으로 항만투자비 대비 시설사용료 수준이 50.3%에 그치고 있어(갑 제19호증 31, 32면), 항만시설의 개발 및 관리·운영에 필요한 적정 수준의 재원을 확보하고 유지할 공익상 필요가 있으며, ③ 이 사건 처분은 피고가 종전에 정책적 고려에서 한시적으로 이 사건 사용료 규정의 내용과 달리 낮은 요율을 적용하여 화물입출항료를 부과·징수하던 것을 시정한 것으로, 원고도 처음부터 종전 기타항 요율 적용이 관계 규정에 근거한 것이 아닌 정책적 고려에 의한 것임을 고지받아 인천항 요율 적용을 적용한 화물입출항료 부과가 가능하다는 사실을 충분히 예측할 수 있었으므로, 이 사건 처분이 원고의 이익을 심대하게 침해하는 것이라고 보기 어렵다. 이러한 사정에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분으로 인해 달성되는 공익과 침해되는 원고의 사익 간의 형량을 전혀 하지 않았다거나 그 형량이 현저히 부당하다고 볼 수 없으므로 비례원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 결론

제1심판결은 정당하다. 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.