2020구합57684 의사면허자격정지처분취소

A

소송대리인 법무법인 지후

담당변호사 민태호

보건복지부장관

2021. 2. 25.

2021. 3. 18.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 2. 12. 원고에 대하여 한 자격정지 7개월 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2014. 5.경부터 2018. 3.경까지 서울 중구 B건물, 2층에서 C치과의원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 운영한 치과의사이다.

나. 피고는 2017. 10. 23.부터 같은 달 25.까지 이 사건 병원에 대한 현지조사(조사대 상기간: 2015. 3.경부터 2016. 5.경까지 및 2017. 6.경부터 2017. 8.경까지, 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였다.

다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 토대로 하여, 2020. 2. 12. 원고에 대하여 아래와 같은 사유로 의료법 제66조 제1항 제7호에 따라 7개월(2020. 3. 10.부터 2020. 10. 9.까지)의 치과의사면허 자격정지처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

라. 이 사건 처분의 구체적인 거짓청구금액 및 자격정지 기간 산출내역은 아래와 같다.

마. 한편, 원고는 2019. 11. 26. 아래와 같은 사기죄의 범죄사실이 유죄로 인정되어 벌금 3,000,000원을 선고받았고(서울중앙지방법원 2019고단5701호, 이하 '관련 형사사건'이라 한다), 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 3호증, 제7호증의 1, 2의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유에 관한 주장

가) 제1처분사유와 관련하여, 비급여대상 진료를 받은 환자로부터 일정 금원을 미리 지급받았기 때문에 이후에 환자가 내원하여 급여대상인 후속치료를 할 경우 본인 부담금을 수령하지 않는 방식으로 비급여대상 금원의 할인을 한 것이다. 따라서 원고가 내원 당시 환자를 치료한 후 진료비를 받지 않았다고 하여 '내원일 거짓 청구'라고 단정할 수 없다.

나) 제2처분사유에는 러버댐 및 방사선 영상진단을 실시하지 않았음에도 이에 대한 급여비용을 청구하였다는 부분이 포함되어 있다. 이 사건 병원에서는 전자보험청구 프로그램을 사용하여 급여비용을 청구하였는데, 위 프로그램은 신경치료에 관한 급여비용 청구시 러버댐 및 방사선 영상진단에 관한 급여비용이 함께 청구되도록 구성되어 있었다. 원고는 이러한 사실을 모르고 업무상의 실수로 실시하지 않은 러버댐 및 방사선 영상진단에 대한 급여비용을 청구한 것이다.

다) 제3처분사유에는, 비급여대상인 인레이 및 온레이 간접충전 등을 실시하여 그 비용을 모두 징수하였음에도 GI(글래스 아이오노머 시멘트, glass ionomer cement, 이하 'GI'라 한다) 와동이장 치료에 관한 급여비용을 이중으로 청구하였다는 부분이 포함되어 있다. 그런데 비급여 충전치료 전 GI 와동이장 치료행위에 대한 급여비용 청구가 이중청구에 해당하는지 여부에 대한 법원의 해석이 엇갈렸던 점, 원고는 인레이 또는 크라운 치료를 할 때 모양을 더 잘 만들기 위해 GI를 사용했던 것인데 당시 이중청구 문제에 대해 잘 알지 못해 GI 와동이장 치료행위에 대해 급여비용 청구를 하였던 것인 점, GI 와동이장 치료행위에 대한 급여비용 청구가 이중청구에 해당하는지 많은 의료진들이 불확실하게 인식하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 부분 처분사유를 인정할 수 없다.

라) 원고가 이 사건 병원을 운영할 당시, 원고가 아닌 직원이 급여비용 청구를 전적으로 담당하였고 원고는 이에 관여하지 않았다. 따라서 원고가 고의적으로 이 사건 처분에서 문제된 진료비를 거짓으로 청구하였다고 할 수 없다.

2) 재량권 일탈 · 남용

이 사건 처분사유에 대한 원고의 위법성 인식이 지극히 낮은 점, 이 사건 처분 당시 거짓청구금액으로 결정된 17,043,868원을 전액 반환한 점, 원고는 이 사건 처분 외에도 84일간의 요양기관 업무정지처분을 받은 점, 원고가 이 사건 병원을 인수하기 전에는 전자보험청구 프로그램을 사용한 바 없고 위 프로그램을 통한 청구를 담당한 직원에 대한 관리 · 감독 소홀로 인해 이 사건이 발생된 점, 현재 코로나로 인해 1명의 의원이라도 의료현장에서 진료를 하여야 하는 점, 이 사건 처분으로 인해 원고가 큰 경제적 손실을 입을 것이 경험칙상 분명하고 7개월의 의사면허자격정지는 실질적으로 폐업이나 다름없어 원고의 손해가 극심한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것이어서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유에 대한 주장에 관한 판단

가) 관련 법리

(1) 행정재판에서는 형사재판의 사실인정에 구속받는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로, 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두28240 판결 등 참조). 한편, 항고소송에서는 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조).

(2) 의료법 제66조 제1항 제7호에서 '속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때'란 의료기관이 진료비를 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 국민건강보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 요양급여비용으로 진료비를 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다.

그리고 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조).

나) 구체적 판단

피고가 이 사건 처분 당시 원고가 거짓으로 청구한 진료비로 판단한 17,043,868원을 원고가 편취하였다는 사기죄의 범죄사실이 관련 형사사건에서 유죄로 인정되어 그 판결이 확정된 사실은 앞서 본 바와 같은 바, 위 관련 형사사건의 확정판결은 원고가 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구하였다는 이 사건 처분사유를 뒷받침하는 유력한 증거가 된다고 할 것이다. 그리고 앞서 인정한 사실들과 앞서 든 증거들에 갑 제2 내지 4호증, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재, 이 법원의 E협회에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 관련 형사사건의 위와 같은 판단을 채용하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정을 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

① 원고는 관련 형사사건의 수사과정에서는 이 사건 처분사유 중 일부에 관하여 이 사건과 유사한 주장을 하며 다투었으나, 소송절차에 이르러서는 "이 사건 처분사유 기재와 같은 방법으로 국민건강보험공단을 기망해 이 사건 처분 당시 거짓청구 진료비로 판단된 17,043,868원을 편취하였다"는 취지의 범죄사실을 모두 인정하였던 것으로 보인다.

② 제1처분사유는 원고가 실제로 이 사건 병원에 내원하지 않은 수진자들에 대해 진료를 한 것처럼 거짓으로 급여비용을 청구하였다는 것인바, 이에 대한 원고의 주장은 실제로 내원한 수진자들에 대해 급여비용을 청구하였으나 다만 미리 지급받은 비급여대상 진료비를 할인해주는 관행에 따라 본인부담금을 지급받지 않은 것이라는 취지이다. 즉, 원고의 위 주장은 이 부분 처분사유에 해당하는 치료행위가 실제로 있었음을 전제로 하는 것인데, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

③ 이 사건 형사사건 수사과정에서 이루어진 이 사건 현지조사를 담당한 F의 진술에 의하면, 전자보험청구 프로그램으로 급여비용을 청구하는 경우 원고의 주장과 같이 러버댐 및 방사선 영상진단에 대한 급여비용 부분이 함께 묶여 청구되는 것으로 보이기는 한다. 그러나 위 수사과정에서 원고가 '묶음 설정으로 인해 전자차트에 러버댐 등이 함께 기재된다는 사실은 알고 있었으나 그것이 급여비용 청구로 이어져 문제가 생기겠다는 부분은 인식하지 못하였다'는 취지로 진술한 점, 위와 같이 원고가 실제로 시행하지 않은 러버댐 및 방사선 영상진단이 묶음 설정으로 인해 전자차트에 함께 기재된다는 사정을 인지하고 있었음에도 이에 대한 급여비용 청구로 인한 문제를 방지하기 위한 아무런 조치도 취하지 않은 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 것과 같은 사정만으로 원고가 이 부분 처분사유에 해당하는 급여비용을 거짓으로 청구한 것에 대하여 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기는 어렵다.

④ 이 법원의 사실조회결과, G협회는 GI 와동이장 치료행위가 "인레이 또는 온레이의 와동형성과 제작 후 별도로 요구되는 행위임"이라고 회신하였다. 그러나 GI와동이장 치료가 인레이 및 온레이 간접 충전 치료에 반드시 필수불가결한 행위는 아니라고 하더라도, GI 와동이장 치료는 손상된 치아를 적절한 기능과 형태로 회복시켜 주기 위한 충전치료 목적 하에 충전치료 실시 기회에 이루어지는 것으로 간접충전 치료에 포함되거나 이를 위해 필요한 행위로서 비급여대상인 간접충전 범위에 포함된다고 봄이 타당하므로, 관련 법령의 체계상 이를 별도의 독립된 처치로 볼 수 없고, 수진자로부터 인레이 또는 온레이 간접충전에 따른 비용을 지급받는 것 외에 와동이장 부분에 관하여 별도의 급여비용을 청구하는 것은 이중청구로서 허위청구에 해당한다(서울 고등법원 2019. 7. 11. 선고 2018누75315 판결1) 참조).

⑤ 이처럼 관련 법령상 인레이 또는 온레이 간접 충전에 따른 비용을 수진자로부터 지급받고도 GI 와동이장 치료행위에 대한 급여비용을 청구하는 것이 이중청구로서 허위청구에 해당하는 이상, 원고가 이러한 관련 법령을 숙지하지 못하였다거나 이를 정확하게 해석하지 못하여 이 부분 거짓청구를 하게 되었다고 하더라도, 이러한 법령의 부지나 착오 등은 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 아니한다(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두10780 판결 등 참조).

⑥ 이 사건 병원에서 근무한 직원들이 작성한 각 진술서에 의하면, 원고가 이 사건 병원을 운영하는 동안 급여비용 청구에 관한 업무를 담당직원이 수행하였고, 원고는 이에 적극적으로 관여하지는 않았던 것으로 보이기는 한다. 그러나 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 것인바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 이 사건 병원을 운영한 원고가 단지 급여비용 청구업무를 직접 수행하지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.

⑦ 나아가 원고는 이 사건 병원의 원장으로서 담당직원이 급여비용 청구에 관한 업무를 적법하게 수행하고 있는지 여부를 관리 · 감독할 의무가 있다고 봄이 타당한 점, 원고는 이 사건 병원의 원장으로서 급여비용 청구가 적법하게 이루어지고 있는지 여부를 손쉽게 확인할 수 있었을 것인 점, 동일한 유형의 거짓청구가 상당기간 지속되었고 거짓 청구된 급여비용의 액수가 적지 않음에도 원고는 이를 시정하기 위한 아무런 조치를 취한 바 없는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 단지 원고가 아닌 직원이 급여비용 청구업무를 담당하였다는 사정만으로 거짓청구에 관한 원고의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵다.

2) 재량권 일탈 · 남용에 대한 주장에 관한 판단

가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 선불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

나) 앞서 인정한 사실들과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

① 원고는 치과의사로서 국민건강보험공단을 상대로 진료비를 거짓으로 청구하는 행위를 하였다. 국민건강보험제도는 국가의 보건 및 의료 수준에 큰 영향을 미치므로, 그 기금 재정의 건실화를 도모하고 운영의 투명성을 확보하기 위해 급여비용에 관하여 엄격하게 통제 · 관리할 공익적 필요성이 크다. 그런데 원고의 행위는 이와 같은 국민건강보험의 적정을 침해하는 것이어서 그 자체로 비난가능성이 높다.

② 이 사건 처분과정에서 확인된 원고의 총 거짓청구 금액은 17,043,868원으로 적지 않고, 조사대상 기간에 해당하는 진료급여비용 151,690,800원 중 거짓청구비율이 11.24%에 달한다. 게다가 원고의 거짓청구는 상당 기간 반복적으로 이루어졌고, 횟수도 상당하다.

③ 의료법 제66조 제1항 제7호에 의하면, 피고는 의료인이 "관련 서류를 위조 · 변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓청구한 때" 그 면허자격을 1년의 범위에서 정지시킬 수 있다. 같은 법 제68조는 제66조 제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준을 보건복지부령으로 정하도록 위임하였는데, 이 사건 처분은 그 위임을 받은 이 사건 규칙 제4조 [별표] '행정처분기준' 중 [부표1] '진료비를 거짓청구한 경우의 처분기준'에 따라 이루어졌다.

④ 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 보기 어렵고, 그에 따른 이 사건 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기도 어렵다.

⑤ 원고가 주장하는 경제적 손실 등의 불이익은 원고 본인의 잘못으로 인해 발생된 것일 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같은 공익적 필요성에 비하여 원고의 불이익이 크다고 보기도 어렵다.

⑥ 국민건강보험법에서 요양기관 업무정지처분 및 부당이득의 징수 등을 규정하고 있는 취지는 요양급여비용을 엄격하게 관리함으로써 국민건강보험 재정의 건전성, 운영의 투명성을 확보하고 그 수급권자의 이익을 보호하기 위한 것이고, 의료법에서 진료비 거짓청구에 대한 제재규정을 둔 취지는 의료인이 비위행위나 위법행위를 저지른 경우 그 면허 자격을 정지시킴으로써 의료의 적정을 기하고 의료법이 정한 질서를 유지하려는 것이다. 따라서 원고가 국민건강보험법에서 정한 요양기관 업무정지처분을 받았다거나 부당청구한 급여비용을 반환하였다고 하더라도 이는 이 사건 처분과는 그 보호법익과 목적 및 처분대상을 달리하므로, 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용한 것이라고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 정용석

판사 사최기원

판사 최승훈

1) 상고심에서 심리불속행 상고기각 판결로 확정되었다(대법원 2019. 10. 31.자 2019두48004 판결).