서울중앙지방법원 2015.10.23. 선고 2014가합515521 판결

1) 피고 산하 노동부장관(현 고용노동부장관)은 2007. 12, 27. 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 '민간투자법'이라 한다) 제10조에 따라 '한국폴리텍대학 기숙사 및 공학관 임대형 민간투자사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관한 기본계획을 수립하여 고시하였고(이하 '이 사건 시설사업기본계획고시'라 한다), 그 후 원고를 이 사건 시, 설사업기본계획 고시에 따라 사업시행자로 선정하였다.

2) 원고와 피고는 2009. 8. 24. 이 사건 사업에 관하여 별지 기재와 같은 내용의 실시협약을 체결하였다(이하 '이 사건 실시협약'이라 한다).

3) 원고는 2009. 11. 23. 이 사건 실시협약 제21조 제1항에 따라 피고에게 이 사건 사업에 의한 신축건물인 한국폴리텍I대학(남인천) 기숙사(이하 '남인천캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍IⅡ 대학(화성) 기숙사(이하 '화성캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리 텍II대학(춘천) 기숙사(이하 '춘천캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍IV대학(아산) 기숙사(이하 '아산캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍 V 대학(광주) 기숙사 및 공학관(이하 '광주캠퍼스 기숙사 및 공학관'이라 한다), 한국폴리텍V대학(김제) 기숙사(이하 '김제캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍VI대학(구미) 기숙사(이하 '구미캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍VII대학(울산) 기숙사(이하 '울산캠퍼스 기숙사'라 한다), 한국폴리텍바이 오대학 기숙사(이하 '바이오캠퍼스 기숙사'라 하고, 위 각 건물을 포괄하여 '이 사건 시설'이라 한다)에 관하여 실시계획승인 신청을 하였다.

나. 지방자치단체와의 건축협의 진행 경과

1) 원고는 당초 이 사건 사업에 의한 실시계획승인 신청 무렵부터 피고를 건축주로 하여 이 사건 시설에 관하여 건축법상 건축허가에 비해 절차가 간소한 건축협의를 통해 건축허가에 갈음하고자 하였다.1) 그러나 건축주를 피고 명의로 하기 위해서는 피고의 협조가 필요하였는데 처음에는 피고로부터 이에 관한 협조를 받지 못하였기 때문에 원고는 2009.12.경부터 한국폴리텍대학을 운영하는 학교법인 한국폴리텍(이하 '한 국폴리텍'이라 한다)을 이 사건 시설의 건축주로 하여 이 사건 시설의 소재지를 관할하는 각 지방자치단체들에게 이 사건 사업부지에 관하여 건축허가를 신청하기로 하였다.

그런데 위 각 지방자치단체는 2010. 1.~2.경 원고에게 이 사건 시설의 건축주를 피고로 하여 건축허가를 신청하도록 요구하였고, 원고가 2010. 2. 9. 이를 피고에게 전달하자 피고는 위 요구사항을 수용하여 2010. 2. 24. 원고에게 피고를 건축주로 하여 건축허가 신청서류 및 실시계획승인 신청서류를 보완하라고 통보하였다.

2) 피고는 2010. 3. 12. 피고를 건축주로 하여 이 사건 시설의 소재지를 관할하는 각 지방자치단체들에게 건축협의를 요청하였다. 그리하여 피고는 2010. 3. 16. 구미캠퍼스 기숙사에 관하여, 2010. 4. 9. 바이오캠퍼스 기숙사에 관하여, 2010. 4. 16. 아산캠퍼스 기숙사와 울산캠퍼스 기숙사에 관하여, 2010. 5. 13. 남인천캠퍼스 기숙사에 관하여, 2010. 5. 24. 화성캠퍼스 기숙사에 관하여, 2010. 6. 1. 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관에 관하여, 2010. 6. 3. 김제캠퍼스 기숙사에 관하여 각 해당 지방자치단체와의 건축협의를 완료하였다.

3) 그런데 춘천캠퍼스 기숙사의 경우에는 춘천시와의 건축협의 과정에서 춘천캠퍼스가 2005. 5. 20.경 춘천도시계획시설사업으로 현재의 부지인 춘천시 춘원로 157(동산면 원창2리 산328-1)로 이전할 당시 다수의 필지로 구성된 위 사업부지의 소유권 문제가 정리되지 아니하여 위 사업의 시행자였던 한국폴리텍이 이 사건 사업을 위한 건축협의가 진행될 무렵까지도 위 사업으로 신축된 학교시설에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다)에 의한 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가를 받지 아니한 사실이 드러났고, 이에 춘천시가 피고에게 먼저 춘천캠퍼스의 기존 시설에 관하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가를 받을 것을 요구하여 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 건축협의가 중단되었다. 또한 춘천시는 2010. 3.경 피고에게 춘천캠퍼스 기숙사의 건축주가 피고이고 나머지 기존 건물들의 건축주가 한국폴리텍이어서 2개의 사업시행자가 하나의 도시계획시설 실시계획(변경)인가 신청을 하는 것이 불가능하기 때문에 이를 분할하여 춘천캠퍼스 기존 건물에 대한 도시계획시설 실시계획(변경)인가 신청과 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 도시계획시설 실시계획인가 신청을 별도로 하라고 요구하였다.

4) 한국폴리텍은 2010. 7. 27. 춘천시의 요구사항을 반영하여 도시계획시설 실시계 획(변경)인가에 관한 조치계획을 제출하였고, 춘천시는 2010. 8. 6. 위 조치계획을 반영하여 춘천시고시 제2010-253호로 춘천캠퍼스 기존 건물에 대한 도시계획시설 실시계 획(변경)을 인가하면서 사업시행지를 춘천시 동산면 원창리 산328-1 외 49필지 117,387m2에서 같은 리 산 328-1 외 35필지 54,697m2로 변경하였다. 그리하여 춘천캠 퍼스의 기존 시설에 관한 사업시행지는 소유권자가 한국폴리텍 외 다수의 제3자였는데 변경 이후에는 국토교통부 소관의 국유재산인 구거 2필지(이하 '이 사건 구거'라 한다)를 제외하고는 모든 사업시행지의 소유자가 한국폴리텍이 되었다. 나아가 한국폴리텍은 춘천시와의 협의를 통해 이 사건 구거의 대체시설을 설치하여 춘천시에 기부채납하고 위 구거를 무상양도받기로 하였고, 춘천시는 이러한 내용을 위 도시계획시설 실시계획(변경)인가 고시에 포함시켰다.

5) 위와 같이 춘천캠퍼스의 기존 시설에 관한 도시계획시설 실시계획(변경)인가 문제가 해결되자, 피고는 2010. 8. 5.경부터 춘천시와 사이에 춘천캠퍼스 기숙사 신축 부지에 관한 건축협의를 재개하였고, 2010. 8. 20. 한 차례 설계도서 보완을 거쳐 2010. 9. 2. 건축협의가 완료되었다. 춘천시는 2010. 9. 17. 춘천시고시 제2010-281호로 춘천캠퍼스 기숙사에 관하여 도시계획시설 실시계획을 인가하였다.다. 실시설계도서에 관한 기술검토 및 보완조치 경과

1) 피고는 원고가 이 사건 사업의 실시계획승인 신청을 하기 전인 2009. 11. 18. 원고로부터 제출받은 이 사건 시설의 설계도서에 대한 1차 기술검토를 마치고, 2009. 11. 25. 원고에게 그 결과를 통보하였다. 원고는 2009. 12. 22. 피고에게 위 검토결과를 반영한 실시설계도서를 제출하였다.

2) 피고는 위 실시설계도서에 대하여 각 대학별 검토를 거쳐 2010. 2. 24. 원고에게 실시계획승인 신청서의 캠퍼스별 토지면적, 사업면적, 지번 등을 설계도서와 동일하게 기재하도록 하고, 캠퍼스별 사업규모를 협약된 면적 이상으로 계획하며, 법적 면적과 건축법상 산정 면적(허가면적)을 구분하라는 등의 2차 기술검토 보완사항을 통보하였다. 원고는 2010. 4. 16. 위 보완사항을 반영한 조치결과서를 작성하였다.

3) 피고는 2010. 10. 22. 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관의 설계도면에서 로비 천정 인테리어(우물천정 등)가 누락되었으니 이를 보완하고 공학관 외벽 창호에 칼라로이복 층유리를 적용하라는 등의 설계도면 수정사항을 포함한 3차 보완요구를 하였다. 원고는 2010. 10. 27. 이에 대한 보완조치를 완료하여 피고에게 보고하였다.

라. 출자지분변경 승인요청 및 보완조치 경과

1) 피고는 이 사건 시설사업기본계획고시에서 이 사건 실시협약 체결 이후 실시계획 승인 전까지는 사업신청자가 출자자와 출자지분율을 변경할 수 없고, 다만 부득이하게 변경하고자 할 경우나 변경이 필요하다고 주무관청이 판단하는 경우 예외적으로 주무관청의 사전 승인을 득하여 변경이 가능하며, 사업신청자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율이 원칙적으로 25% 이상이어야 한다고 고시하였다.

2) 원고는 2009. 12. 18. 피고에게 원고의 출자자 중 한국투자증권 주식회사(이하 '한국투자증권'이라 한다)의 지분을 85%에서 20%로, 남영건설 주식회사(이하 '남영건 설'이라 한다)의 지분을 2.0625%에서 18.75%로 각 변경하는 등의 내용으로 출자지분변경 승인요청을 하였다. 그러나 피고는 2009. 12. 29. 원고에게 최상위 출자자인 한국투자증권의 지분이 20%에 불과하다는 이유로 이를 보완하라고 통보하였다.

3) 원고는 2010. 4. 13. 피고에게 한국투자증권의 지분을 85%에서 0%로, 남영건설의 지분을 2.0625%에서 24%로 각 변경하고, 산업은행이 신규로 출자하여 20%의 지분을 갖기로 하는 등의 내용으로 출자지분변경 승인신청을 하였다. 그러나 피고는 2010. 5. 17. 원고에게 최상위 출자자인 남영건설의 지분이 24%에 불과하다는 이유로 이를 보완하라고 통보하였다.

4) 원고는 2010. 9. 1. 피고에게 한국투자증권의 지분을 85%에서 0%로, 남영건설의 지분을 2.0625%에서 25%로 각 변경하고, 한국교육투융자회사가 신규로 출자하여 20%의 지분을 갖기로 하는 등의 내용으로 출자지분변경 승인신청을 하였다. 피고는 2010. 10, 20. 이를 승인하였다.

마. 실시계획 승인, 공사 진행 및 시설 임대

1) 피고는 이 사건 사업부지의 건축허가, 실시설계도서 보완, 출자지분변경 승인이 완료된 이후인 2010. 11. 30. 이 사건 사업에 관한 실시계획을 승인하였다. 2) 원고는 2010. 12. 6. 이 사건 시설의 신축공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)를 시작하였다. 원고는 2012. 2. 21. 이 사건 시설 중 남인천캠퍼스 기숙사, 화성캠퍼스 기숙사, 구미캠퍼스 기숙사, 울산캠퍼스 기숙사, 바이오캠퍼스 기숙사를, 2012. 2. 29. 아산캠퍼스 기숙사를, 2012. 7. 25. 춘천캠퍼스 기숙사를, 2012. 7. 26. 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사를 각 준공하였다.

3) 원고는 이 사건 실시협약에서 정한 바에 따라 피고에게 2012. 3. 2. 이 사건 시설 중 남인천캠퍼스 기숙사, 화성캠퍼스 기숙사, 구미캠퍼스 기숙사, 울산캠퍼스 기숙사, 바이오캠퍼스 기숙사, 아산캠퍼스 기숙사를, 2012. 8. 10. 춘천캠퍼스 기숙사, 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사를 각 임대하였다.

4) 한편, 피고는 2012. 11. 2. 원고에게 이 사건 시설 중 남인천캠퍼스 기숙사, 화성캠퍼스 기숙사, 구미캠퍼스 기숙사, 울산캠퍼스 기숙사, 바이오캠퍼스 기숙사, 아산캠퍼스 기숙사, 춘천캠퍼스 기숙사의 각 준공예정일이 2012. 1. 29.2)임을 전제로 그 다음날부터 위 각 건물의 실제 준공일까지의 지체일수에 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 시행규칙 제75조 제1호가 정한 지체상금률 1,000분의 1을 곱하여 계산한 지체상금 합계 1,522,562,000원을 납부하라고 고지하였다. 원고는 그 무렵 피고에게 위 지체상금 상당액을 납부하였다.

바. 임대료 산정 등

1) 이 사건 실시협약에 첨부된 재무모델에는 착공예정일이 2009. 12. 1.로, 준공예정일이 남인천캠퍼스 기숙사, 화성캠퍼스 기숙사, 구미캠퍼스 기숙사, 울산캠퍼스 기숙사, 바이오캠퍼스 기숙사, 아산캠퍼스 기숙사, 춘천캠퍼스 기숙사의 경우 2011. 1. 24.로, 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사의 경우 2011. 7. 23.로 각 기재되어 있다. 위 준공예정일은 위 재무모델의 착공예정일로부터 기산하여 이 사건 실시협 약 제22조 제1항이 정한 각 시설별 공사기간이 각 만료되는 날이다.

2) 원고와 피고는 2013, 7. 5. 이 사건 실시협약 제12조 제1항이 정한 총민간사업비를 같은 협약 제13조에 따라 재산정한 66,319,080,330원으로 변경하고, 같은 조 제2항이 정한 총민간투자비를 이 사건 실시협약의 재무모델에 기재된 최종 준공예정일인 2011. 7. 23.을 기준으로 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 계산한 80,106,623,913원으로 변경하기로 하는 내용의 '한국폴리텍대학 임대형 민간투 자사업 변경 실시협약을 체결하였다(이하 '이 사건 변경 실시협약'이라 한다).

2) 피고는 이 사건 변경 실시협약에서 정한 총민간투자비 80,106,623,913원을 기준으로 이 사건 실시협약 제59조에 따라 이 사건 시설의 임대료를 산정하였다. 그리하여 피고는 2012년 1분기부터 2013년 4분기까지 원고에게 이 사건 시설의 임대료로 합계 9,400,933,800원을 지급하였다.

3) 한편, 원고가 이 사건 공사를 실제 착공한 2010. 12. 6.부터 기산하여 이 사건 실시협약 제22조 제1항이 정한 공사기간이 만료되는 준공예정일(남인천캠퍼스 기숙사, 화성캠퍼스 기숙사, 구미캠퍼스 기숙사, 울산캠퍼스 기숙사, 바이오캠퍼스 기숙사, 아산캠퍼스 기숙사, 춘천캠퍼스 기숙사의 경우 2012. 1. 29.이고, 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사의 경우 2012. 7. 27.이다)을 기준으로 직전분기까지의 건설투 자GDP디플레이터 변동률을 반영하여 산정한 총민간투자비는 84,609,000,000원이고, 이를 토대로 이 사건 실시협약 제59조에 따라 계산한 이 사건 시설의 2012년 1분기부터 2013년 4분기까지의 임대료는 9,931,131,000원이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7 내지 19호증, 갑 제20호증의 1, 2, 갑 제21 내지 26호증, 갑 제27호증의 1, 2, 갑 제28 내지 32호증, 을 제1 내지 15호증, 을 제16호증의 1, 2, 을 제17 내지 22호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자의 주장

가. 원고

이 사건 실시협약 제12조 제3항은 같은 협약 제2항에서 정한 총민간투자비를 이 사건 시설의 준공시점에 직전분기까지의 실제 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 재산정한다고 규정하고 있으므로, 피고는 원고의 귀책사유로 착공 또는 완공이 지연되었다는 특별한 사정이 없는 한 원고에게 이 사건 시설의 실제 준공시점을 기준으로 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 계산한 총민간투자비를

기초로 산정한 임대료를 지급하여야 한다.

피고는 원고가 이 사건 사업에 관한 실시계획승인 신청을 한 2009. 11. 23.으로부터 1년 이상 경과한 2010. 11. 30.에야 위 실시계획을 승인하였고, 그리하여 원고는 2010. 12. 6.에야 이 사건 공사를 시작할 수밖에 없었다. 위와 같이 피고의 실시계획 승인이 늦어진 주된 원인은 이 사건 시설 중 춘천캠퍼스 기숙사 부지에 관하여 춘천시와의 건축협의가 지연되었기 때문이고, 이처럼 건축협의가 지연된 이유는 협의과정에서 한국폴리텍이 춘천캠퍼스의 기존 건물에 관하여 국토계획법상 도시계획시설 실시계획(변 경)인가 및 도시계획시설 준공인가를 받지 아니한 사실이 드러나 건축협의가 중단되었기 때문이다. 피고는 이 사건 실시협약에 따라 원고에게 신축건물의 부지를 제공할 의무가 있는데, 위와 같은 사유로 건축협의가 지연됨에 따라 피고가 위 부지제공의무를 제때 이행하지 못하여 원고가 약정된 기일에 착공하지 못한 것이라고 보아야 하므로, 원고는 이 사건 공사의 착공 지연에 관하여 귀책사유가 없다. 또한 피고가 원고에게 이 사건 시설의 실시설계도서의 보완을 몇 차례 요구하여 원고가 보완작업을 한 것은 사실이나, 이는 대부분 경미한 사항에 불과하여 실시계획승인의 지연의 원인이 되었다고 보기 어렵다. 설령 실시설계도서 보완이 실시계획승인 지연에 일부 원인이 되었다고 하더라도, 이 사건 실시협약 제21조 제2항은 사업시행자가 실시계획 승인신청을 한 경우 주무관청이 원칙적으로 90일 이내, 불가피한 사정이 있는 경우 120일 이내에 승인 여부를 통지하도록 규정하고 있는데, 피고는 2010. 4. 16.경 원고로부터 2차 실시설계도서 보완에 관한 조치결과서를 수령하고도 그로부터 6개월 이상 경과한 2010. 10. 22.에야 원고에게 3차 실시계획 승인 관련 보완요구를 하여 위 실시협약 조항을 위반하였으므로, 실시설계도서 보완작업으로 인한 지체에 관하여는 피고에게 귀책사유가 있다.

나아가 원고가 출자지분변경 승인신청을 하면서 이 사건 시설사업기본계획고시에서 정한 최상위 출자자 지분율 요건을 근소하게 위반한 것은 사실이나, 위 고시에도 최상위 출자자의 지분율이 '원칙적으로' 25% 이상이어야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 원고가 최상위 출자자의 지분율이 25%에 다소 미달하는 내용으로 출자지분 변경 승인신청을 하였다고 하더라도 이것만으로 원고가 이 사건 시설사업기본계획고시.를 위반하였다고 단정하기는 어렵다.

다만, 이 사건 공사의 착공 이후 공정이 지연되어 실제 착공일로부터 기산한 준공예정일까지 공사를 마무리하지 못한 것은 원고의 귀책사유이므로, 피고는 원고에게 이 사건 시설의 실제 준공일이 아니라 실제 착공일로부터 기산한 이 사건 실시협약에 의한 각 시설별 준공예정일을 기준으로 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 계산한 총민간투자비를 토대로 산정한 임대료를 지급하여야 한다.

따라서 피고는 원고에게 위와 같이 계산한 총민간투자비를 토대로 산정한 이 사건 시설의 2012년 1분기부터 2013년 4분기까지의 임대료 9,931,131,000원에서 이미 지급한 9,400,933,800원을 공제한 나머지 530,197,200원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

나, 피고, 피고가 이 사건 사업에 관한 실시계획승인을 신청일로부터 1년 이상 경과한 후에 할 수밖에 없었던 이유는 춘천캠퍼스 기숙사 부지에 관한 건축협의 지연, 여러 차례에 걸친 실시설계도서 보완작업, 원고의 출자지분변경 승인신청 보완작업 때문이다.

먼저 춘천캠퍼스 기숙사 부지의 건축협의 지연에 관하여 보면, 이 사건 실시협약 제20조 제2항은 실시설계 수행에 관하여 각종 인·허가 및 협의가 필요한 경우 사업시행자가 자신의 책임과 비용으로 주무관청과 협의하여 처리하여야 한다고 규정하고 있으므로, 춘천캠퍼스 기숙사 부지에 관하여 춘천시와의 건축협의 과정에서 기존 건물에 대한 국토계획법상 도시계획시설 실시계획(변경) 인가 및 도시계획시설 준공인가 문제와 기존 부지와 기숙사 부지의 별도 인가신청 등의 문제로 기간이 지체되었다고 하더라도 이는 원칙적으로 원고의 위험영역에서 발생한 사유이다. 나아가 원고가 춘천캠퍼스의 기존 건물에 대하여 신축 이후 이 사건 사업을 위한 건축협의 때까지 5년 이상 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가가 나지 않은 사실을 사전에 파악하지 못한 채 춘천캠퍼스 기숙사에 관한 건축협의를 추진한 것은 원고의 귀책사유에 해당한다.

다음으로 실시설계도서 보완에 관하여 본다. 원고가 피고에게 처음부터 하자 없는 실시설계도서를 제출하였다면 피고가 3차례에 걸쳐 원고에게 실시설계도서의 보완을 요구하고 원고가 이를 보완하여 피고에게 보고하는 일이 반복되지 않았을 것이므로, 실시설계도서 보완작업으로 이 사건 사업의 실시계획승인이 지연된 것은 원고의 귀책사유에 해당한다.

나아가 출자지분변경 승인신청에 관하여 보건대, 원고는 2차례에 걸쳐 최상위 출자자 지분율이 25%에 미치지 못하여 이 사건 시설사업기본계획 고시를 위반한 출자지분 변경 승인신청을 하였고, 피고는 그때마다 원고에게 보완요구를 할 수밖에 없었다. 그러는 과정에서 9개월가량의 시간을 허비하였으므로, 출자지분변경 승인신청과 관련된 지체는 원고의 귀책사유에 해당한다.

이처럼 이 사건 사업의 실시계획승인과 이 사건 공사의 착공이 늦어진 것은 모두 원고의 귀책사유로 인한 것이거나 최소한 원고의 위험영역에서 발생한 사유이므로, 이 사건 시설의 임대료 산정의 기초가 되는 총민간투자비를 계산함에 있어서는 원고의 실제 착공일을 기준으로 산정한 준공예정일을 기준으로 직전분기까지의 건설투자GDP디 플레이터 변동률을 반영하여서는 아니 되고, 당초 이 사건 실시협약에서 정한 준공예 정일의 직전분기까지의 건설투자GDP디플레이터 변동률만을 반영하여야 한다. 피고는 원고에게 위와 같은 방법으로 계산한 2012년 1분기부터 2013년 4분기까지의 이 사건 시설의 임대료를 이미 지급하였으므로, 위 기간에 관하여 더 이상 임대료를 지급할 의무가 없다.

3. 판단

가. 이 사건 시설에 대한 임대료 산정 방법이 사건 실시협약 제59조 제1항 전문은 이 사건 시설의 임대 개시 후 최초 2년 동안 주무관청이 매 분기별로 사업시행자에게 지급하는 임대료는 같은 협약 제12조, 제13조에서 정한 총민간투자비에 같은 협약 제57조에서 정한 사업수익률을 반영하여 산정한다고 규정하고 있고, 이 사건 실시협약 제12조 제2항은 위 협약 체결 당시 정한 총민간투자비가 준공예정일 시점가격 74,588,000,000원이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 위 총민간투자비를 준공시점에 이 사건 실시협약에서 정한 바에 따라 위 협약상의 매 분기별 총민간사업비 투자금액에 직전분기까지의 실제 건설투자GDP 디플 레이터 변동률을 반영한 금액으로 재산정한다고 규정하고 있다. 또한 이 사건 변경 실시협약은 위 총민간투자비를 이 사건 실시협약의 재무모델에 기재된 착공일로부터 기산한 준공예정일인 2011. 7. 23.을 기준으로 직전분기까지 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 계산한 80,106,623,913원으로 변경한다고 규정하고 있다.

한편, 이 사건 실시협약 제68조 제1항은 이 사건 사업과 관련하여 발생하거나 발생할 우려가 있는 위험은 당해 위험에 대한 귀책당사자가 부담한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 불가항력 사유로 인한 위험의 경우 원칙적으로 보험으로 처리하되, 보험으로 처리되지 않는 부분에 대하여는 위 협약에 따라 각각의 분담비율을 정하기로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 이때 위험분담비율을 정함에 있어 당해 사유의 발생이 어느 당사자의 행위 또는 권한 및 지배범위에 근접하였는지 여부를 기준으로 한다고 규정하고 있다. 나아가 이 사건 실시협약 제69조 제1항 본문은 같은 항각 호의 사유들을 같은 협약 제74조(중도해지로 인한 협약의 종료)의 해석에 있어 사업시행자의 귀책사유로 인정하되, 위 협약 전체의 해석에 있어서는 그에 한정되지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 협약 제69조 제2항은 제1항에 정한 사유가 발생하는 경우 이로 인한 사업시행자의 추가비용이나 수입 손실에 대하여는 총투자비의 변경이 인정되지 아니한다고 규정하고 있다.

위와 같은 이 사건 실시협약의 규정 내용을 종합하면, 피고가 원고에게 지급하여야 하는 이 사건 시설의 임대 개시 후 최초 2년 동안의 임대료는 원칙적으로 이 사건 실시협약 제12조 제2항이 정한 총민간투자비를 토대로 같은 협약 제57조가 정한 사업수 익률3)을 반영하여 산정하여야 하고, 이때 총민간투자비는 같은 조 제3항에 따라 이 사건 시설의 실제 준공시점에 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 재산정하여야 한다. 다만, 위험부담에 관한 위 협약 제68조와 사업시행자의 귀책사유 발생 시 처리방법에 관한 제69조의 각 규정 취지에 비추어 볼 때 원고의 귀책사유로 지체가 발생한 기간까지 총민간투자비 산정에 반영하여 원고가 부당한 이득을 얻게 해서는 아니 되므로, 실제 준공일에서 원고의 귀책사유로 지체가 발생한 기간을 역산한 날짜를 총민간투자비 산정의 기준시점으로 보아 그 직전분기까지의 건설투자GDP디 플레이터 변동률을 반영하여 총민간투자비를 계산하여야 한다. 즉, 이 사건 공사가 당초 이 사건 실시협약에서 정한 준공예정일을 도과하여 준공되었다고 하더라도, 그 초과기간을 모두 총민간투자비 산정과정에서 배제하여서는 아니 되고, 그 중 원고의 귀책사유로 인한 지체기간만을 총민간투자비 산정과정에서 배제하여야 한다.

나. 이 사건 공사의 준공 지연 여부와 그 원인

1) 이 사건 실시협약의 관련 규정이 사건 실시협약 제21조 제1항은 사업시행자가 원칙적으로 협약 체결일로부터 90일 이내에, 주무관청이 불가피한 사정이 있다고 인정한 때에는 120일 이내에 실시계획 승인 신청을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 주무관청이 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 실시계획승인 신청일로부터 90일 이내에, 불가피한 사정이 있는 경우에는 120일 이내에 실시계획의 승인 여부를 결정하여 사업시행자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 주무관청이 실시계획승인 신청에 당사자 사이의 합의 사항이 반영되지 않았다고 판단하여 수정을 요구한 경우 사업시행자가 그 요구를 받은 날로부터 15일 이내에 다시 실시계획승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있다. 이 사건 실시협약 제23조 제2항은 사업시행자가 실시계획승인을 받은 후 7일 이내에 공사에 착수하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 협약 제22조 제1항은 이 사건 시설 중 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사의 공사기간을 각 착공일로부터 600일, 나머지 시설물의 공사기간을 각 착공일로부터 420일로 각 규정하고 있다.이 사건 실시협약에 첨부된 재무모델은 공사착공일을 2010. 12. 1.로, 최종 준공예정일을 2011. 7. 23.로 각 예정하고 있다.

2) 이 사건에서 공사 지연의 주된 원인 원고와 피고가 2009. 8. 24. 이 사건 실시협약을 체결하였고, 원고가 그로부터 91일 후인 2009. 11. 23. 피고에게 이 사건 사업에 관한 실시계획승인을 신청한 사실, 피고가 위 신청일로부터 373일 후인 2010. 11. 30. 이 사건 사업에 관한 실시계획을 승인하였고, 원고가 위 승인일로부터 6일 후인 2010. 12. 6. 이 사건 공사를 시작한 사실, 원고가 위 착공일로부터 443일 후인 2011. 2. 21. 남인천캠퍼스, 화성캠퍼스, 구미캠퍼스, 울산캠퍼스, 바이오캠퍼스의 각 기숙사를, 위 착공일로부터 451일 후인 2012. 2. 29. 아산캠퍼스 기숙사를, 위 착공일로부터 598일 후인 2012. 7. 25. 춘천캠퍼스 기숙사를, 위 착공일로부터 599일 후인 2012. 7. 26. 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사를 각 준공한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

위 인정사실에 의하면, 실제 착공일로부터 기산한 준공예정일을 기준으로 할 경우

원고는 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사를 준공예정일4)보다 1일 빨리, 남인천캠퍼스, 화성캠퍼스, 구미캠퍼스, 울산캠퍼스, 바이오캠퍼스의 각 기숙사를 준공예정일 5)보다 23일 늦게, 아산캠퍼스 기숙사를 준공예정일)보다 31일 늦게, 춘천캠퍼스 기숙사를 준공예정일)보다 178일 늦게 각 준공하였다. 위 각 지체기간은 피고의 개입 없이 오로지 원고가 담당한 공사 진행 과정에서 발생한 것이므로, 총민간투자비 산정의 기준시점을 정함에 있어 이를 포함시켜서는 아니 된다(원고도 같은 취지에서 이 사건 시설의 실제 준공일을 총민간투자비 산정의 기준시점으로 하지 아니하고 실제 착공일로부터 기산한 준공예정일을 총민간투자비 산정의 기준시점으로 하여 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 산정한 총민간투자비를 토대로 계산한 임대료의 지급을 구하고 있다).

그런데 이와 달리 이 사건 실시협약에 첨부된 재무모델에 기재된 착공예정일(2009. 12. 1.)과 그로부터 기산한 준공예정일(광주캠퍼스, 김제캠퍼스는 각 2011. 7. 23.이고, 나머지 캠퍼스는 각 2011. 1. 24.이다)을 기준으로 할 경우, 원고는 남인천캠퍼스, 화성캠퍼스, 구미캠퍼스, 울산캠퍼스, 바이오캠퍼스의 각 기숙사를 준공예정일보다 394일 늦게, 아산캠퍼스 기숙사를 준공예정일보다 402일 늦게, 춘천캠퍼스 기숙사를 549일 늦게, 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관, 김제캠퍼스 기숙사를 준공예정일보다 370일 늦게 각 준공한 것이 된다.

이러한 점에 비추어 보면, 원고가 착공 이후 공사 진행 과정에서의 지체기간을 스스로 제외하고 총민간투자비를 산정하여 이를 토대로 계산한 임대료의 지급을 구하고 있는 이 사건에서 판단의 대상이 되는 이 사건 공사의 준공 지연 원인은 착공의 지연이라고 보아야 한다. 원고가 이 사건 공사에 착수하기 위해서는 그 전에 반드시 피고로부터 실시계획의 승인을 받아야 하고, 원고가 피고로부터 이 사건 사업에 관한 실시계획의 승인을 받은 날부터 6일 만에 공사를 시작하였음은 앞에서 본 바와 같으므로, 결국 이 사건 공사가 지체된 원인은 피고의 실시계획승인이 늦어졌기 때문이라고 봄이 상당하다.

다. 이 사건 사업의 실시계획승인이 지연된 원인과 그에 대하여 원고의 귀책사유가 존재하는지 여부

1) 실시계획승인의 지연사유 개관

피고가 2010. 3. 12. 이 사건 시설의 소재지를 관할하는 각 지방자치단체들과 사이에 건축법상 건축허가에 갈음하는 건축협의를 시작하여 최종적으로 2010. 9. 2. 춘천시와의 건축협의를 마무리하고 2010. 9. 17. 춘천시장으로부터 춘천캠퍼스 기숙사에 관한 도시계획시설 실시계획인가를 받은 사실, 피고가 2009. 11. 25.부터 2010. 10. 22.까지 사이에 3차례에 걸쳐 원고에게 이 사건 시설의 실시설계도서에 대한 보완을 요구하였고, 원고가 2010. 10. 27. 최종적으로 보완작업을 완료하여 피고에게 보고한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획승인이 지연된 원인은 이 사건 시설 소재지를 관할하는 각 지방자치단체와의 건축협의가 2010. 9. 2.에야 최종적으로 완료되었고, 이 사건 시설에 대한 실시설계도서에 대한 보완이 2010. 10. 27.에야 최종적으로 마무리되었기 때문이라고 보이므로, 이하에서는 위 각 지연사유에 관하여 원고에게 귀책사유가 있는지 여부를 살펴본다.

나아가 피고는 원고가 2차례에 걸쳐 이 사건 시설사업기본계획 고시에서 정한 요건에 미달한 출자지분변경 승인요청을 하였기 때문에 피고가 그에 대한 보완을 요구할 수밖에 없어 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 더 늦어졌다고 주장하므로, 이하에서는 위와 같은 원고의 출자지분변경 승인신청이 이 사건 사업에 대한 실시계획승인의 지연사유에 해당하는지, 만약 해당한다면 그에 관하여 원고의 귀책사유가 있는지 여부에 관하여도 살펴본다.

2) 지방자치단체와의 건축협의 지연

가) 건축협의 업무의 담당자와 책임귀속 주체

피고가 이 사건 시설의 건축주로서 건축법상 건축허가를 받을 의무가 있는 자임은 앞에서 본 바와 같다. 이 사건 실시협약 제20조 제2항은 실시설계를 수행함에 있어 각종 인·허가 및 협의가 필요한 경우 사업시행자가 자신의 책임과 비용으로 주무관청과 협의하여 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 협약 제7조 제1항 제2호는 주무관청 이 사업시행자에게 이 사건 사업부지 및 위 사업부지 내에 국·공유재산을 실시계획이 고시된 날로부터 이 사건 시설의 관리운영권 설정기간 만료일까지 협약에 명시된 용도로 무상으로 사용할 권리를 부여한다고 규정하고 있으며, 같은 협약 제68조 제1항은 이 사건 사업과 관련하여 발생하거나 발생할 우려가 있는 위험은 당해 위험에 대한 귀책당사자가 부담한다고 규정하고 있다.

위와 같은 법령의 규정과 이 사건 실시협약의 내용에 의하면, 피고는 이 사건 시설의 건축주로서 위 시설에 관하여 건축허가를 받을 법률상 의무를 부담할 뿐만 아니라 이 사건 실시협약에 따라 원고에게 이 사건 사업부지를 제공할 의무를 부담한다. 이때 피고의 부지제공의무는 원고가 위 부지를 이 사건 실시협약에서 정한 목적에 맞게 무상으로 사용하는 것을 보장하는 것이고, 위 실시협약에서 정한 목적에 맞는 사용에는 이 사건 시설의 건축이 당연히 포함되므로, 피고는 원고에게 이 사건 시설을 건축하는데 법적으로 하자가 없는 사업부지를 제공하여야 할 의무를 부담한다. 한편, 원고는 피고로부터 위와 같은 사업부지를 제공받음을 전제로 이 사건 사업부지 위에 피고가 요구하는 이 사건 시설을 관계 법령에 맞게 설계 및 시공하여야 하고, 위와 같은 실시설계를 함에 있어 그에 수반되는 각종 인허가 및 협의가 필요한 경우 원고의 책임하에 그 업무를 처리할 의무를 부담한다.

나) 춘천캠퍼스를 제외한 나머지 캠퍼스의 기숙사 등에 대한 건축협의가 지연된 원인과 그에 대한 책임소재

피고가 2010. 3. 12. 자신을 건축주로 하여 이 사건 시설의 소재지를 관할하는 각 지방자치단체들에게 건축협의를 요청하였고, 위 요청일로부터 4일 후인 2010. 3. 16. 구미캠퍼스 기숙사에 관하여, 28일 후인 2010. 4. 9. 바이오캠퍼스 기숙사에 관하여, 35일 후인 2010. 4. 16, 아산캠퍼스 기숙사와 울산캠퍼스 기숙사에 관하여, 62일 후인 2010. 5. 13. 남인천캠퍼스 기숙사에 관하여, 73일 후인 2010. 5. 24. 화성캠퍼스 기숙사에 관하여, 81일 후인 2010. 6. 1. 광주캠퍼스 기숙사 및 공학관에 관하여, 83일 후인 2010. 6. 3. 김제캠퍼스 기숙사에 관하여 각 건축협의가 완료된 사실은 앞에서 본 바와 같다.

위 인정사실에 의하면, 춘천캠퍼스를 제외한 나머지 캠퍼스의 경우 피고의 건축협의 요청 이후 건축협의 완료일까지 4일에서 83일까지의 시간이 소요되었음을 알 수 있다.

그러나 위 기간이 이 사건 실시협약에 따른 실시계획승인의 심사기간을 초과하지 아니할 뿐만 아니라, 위 건축협의 기간 자체가 통상적인 수준을 벗어나 과도하다거나 특별

히 지체되었다고 볼 만한 자료는 기록상 찾아보기 어려우므로, 결국 위 나머지 캠퍼스 소재지의 각 지방자치단체와의 건축협의가 지연된 원인은 애당초 건축협의 요청 자체가 늦어졌기 때문이라고 볼 수밖에 없다.

피고는 원고의 실시계획승인 신청일로부터 110일 후인 2010. 3. 12.에야 지방자치단체들에게 건축협의를 요청하였는데, 이는 그 전에 건축주 명의를 둘러싼 잡음이 있었기 때문으로 보인다. 앞에서 인정한 사실에 의하면, 당초 원고는 건축허가 절차를 간소 화하기 위해 이를 건축협의로 갈음할 수 있도록 이 사건 시설의 건축주를 피고 명의로 하고자 했으나, 피고의 비협조로 원고는 2009. 12.경부터 일단 건축주 명의를 한국폴리 텍으로 하여 건축허가 신청 절차를 시작하였다가 오히려 지방자치단체들로부터 2010. 1.~2.경 건축주 명의를 피고로 변경하라는 요청을 받게 되었고, 2010. 2. 9. 원고로부터 이를 전달받은 피고가 위 요청을 받아들여 2010. 2. 24. 원고에게 건축주 명의를 피고로 하여 실시계획승인 신청서류를 보완하도록 통보하였다.

원고가 이 사건 사업의 원활한 진행을 위해 건축허가를 건축협의로 대체하여 절차를 간소하려는 목적에서 피고에게 건축주 명의를 피고로 해달라고 요청한 것이 잘못이라고 할 수는 없을 뿐만 아니라, 이 사건 시설 소재지의 각 지방자치단체들도 같은 취지에서 이 사건 시설의 건축주를 피고 명의로 하도록 요구한 것으로 보이므로, 이 사건 시설에 대한 건축협의가 2010. 3. 12.에야 개시된 것은 처음부터 피고가 이 사건 시설의 건축주 명의를 피고로 하는데 협조하지 않았기 때문이라고 봄이 상당하다. 따라서, 춘천캠퍼스를 제외한 나머지 캠퍼스의 기숙사 등에 대한 건축협의가 지체된 것에 관하여 원고의 귀책사유는 존재하지 아니한다.

다) 춘천캠퍼스 기숙사의 건축협의가 지연된 원인과 그에 대한 책임소재

(1) 춘천캠퍼스 기숙사의 건축협의 지연사유 우선 춘천캠퍼스 기숙사의 경우에도 피고가 처음부터 건축주 명의를 피고로 하는데 협조하지 아니하여 2010. 3. 12.에야 건축협의가 개시됨으로써 그만큼 건축협의가 지체된 점에 관하여는 나머지 캠퍼스 건물들의 경우와 같다.

나아가 춘천캠퍼스 기숙사의 경우에는 나머지 캠퍼스 건물들과 달리 2005. 5. 20. 신축된 춘천캠퍼스 기존 건물들에 관하여 국토계획법상 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가가 이루어지지 아니한 사실이 발견되어 춘천시가 피고에게 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 건축협의에 앞서 이 문제를 먼저 해결하라고 요구하여 위 건축협의가 중단된 사실, 한국폴리텍이 2010. 8. 6. 춘천시의 요구사항을 반영하여 춘천캠퍼스 기존 건물들에 관하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 받았고, 그 후 건축협의가 재개되어 2010. 9. 2. 완료된 사실은 앞에서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 춘천캠퍼스 기숙사의 경우 나머지 캠퍼스 건물들과 달리 춘천캠퍼스 기존 건물에 대한 국토계획법상 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가 미필이라는 추가적인 건축협의 지연사유가 존재하였음을 알 수 있다.

(2) 춘천캠퍼스 기존 건물의 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가 미필로 인한 건축협의 지연에 원고의 귀책사유가 존재하는지 여부 구 국토계획법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항, 제2항, 제4항에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자가 그 사업에 관한 실시계획을 작성하거나 이미 인가받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관(현 국토교통부장관), 시·도지사 또는 인구 50만 이상의 대도시 시장(이하 '대도시 시장'이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 또한 같은 법 제98조 제1항 내지 제3항에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자가 도시계획시설사업의 공사를 마친 때에는 국토해양부령이 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시·도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 하고, 시·도지사나 대도시 시장은 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료되었다고 인정하는 경우에는 도시계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하여야 한다. 춘천캠퍼스의 기존 건물 준공 당시 춘천시의 인구는 50만이 되지 못하였으므로, 위 법률상 위 건물에 관한 도시계획시설 실시계획 및 실시계획변경에 대한 인가권자는 강원도지사이나, 춘천시장이 2010. 8. 6. 춘천시고시 제2010-253호로 춘천캠퍼스의 기존 건물에 관하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 하고, 2010. 9. 17. 춘천시고시 제2010-281호로 춘천캠퍼스 기숙사에 관하여 도시계획시설 실시계획인가를 한 점에 비추어 보면, 강원도지사가 같은 법 제139조 제2항에 근거하여 같은 법 제88조에 의한 도시계획시설 실시계획 및 실시계 획변경에 대한 인가권한을 춘천시장에게 위임한 것으로 보인다.

2005. 5. 20. 완공된 춘천캠퍼스 기존 건물들의 건축주 및 도시계획시설사업 시행자는 한국폴리텍이었으므로, 한국폴리텍은 위에서 살펴본 바와 같이 춘천캠퍼스의 기존 건물들에 관하여 춘천시장으로부터 도시계획시설 실시계획(변경) 인가를 받고, 나아가 춘천시장으로부터 도시계획시설 준공인가를 받아야 할 법률상 의무가 있다. 그러나 한 국폴리텍은 춘천캠퍼스 기존 건물들의 완공 이후부터 이 사건 사업을 위한 건축협의가 진행될 무렵까지 춘천캠퍼스 기존 건물 부지의 소유권 문제를 정리하지 아니하였고, 그 결과 위 기존 건물들에 관하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 받아야 할 법률상 의무를 이행하지 아니하였다.

한국폴리텍은 근로자직업능력 개발법 제39조에 근거하여 피고가 소속기관인 한국산 업인력공단을 통해 출연(出)하여 설립한 법인으로, 정관상 임원과 학장 등의 선임과 해임에 관하여 주무관청인 고용노동부장관의 승인을 받아야 할 뿐만 아니라 매년 회계결산 보고서를 주무관청과 한국산업인력공단 이사장에게 제출하여야 하는 등 법인의 운영에 관하여 피고의 지휘·감독을 받는 위치에 있다. 이처럼 피고의 지휘·감독을 받는 기관인 한국폴리텍이 춘천캠퍼스 기존 건물들에 관하여 도시계획시설 실시계획 (변경)인가 및 도시계획시설 준공인가를 받아야 할 법률상 의무를 위반한 것은 피고의 귀책사유에 해당하고, 나아가 그로 인하여 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 건축협의가 지연된 것은 피고가 자신의 귀책사유로 이 사건 실시협약이 정한 사업부지 제공의무를 이행하지 아니한 것이라고 봄이 상당하다.

따라서 원고가 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 건축협의가 진행될 무렵까지 춘천캠퍼스의 기존 건물들에 대하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가 및 도시계획시설 준공인가가 이루어지지 아니한 사실을 사전에 인지하지 못하였다고 하여 원고에게 어떠한 귀책사유가 있다고 보기는 어렵다.

(3) 춘천캠퍼스 기존 건물과 기숙사에 대한 별도로 인가신청이 원고가 책임져야 할 지연사유에 해당하는지 여부

피고는 춘천캠퍼스 기숙사의 건축협의 과정에서 춘천시가 춘천캠퍼스의 기존 건물들의 건축주가 한국폴리텍이고 기숙사의 건축주가 피고이어서 하나의 부지 내에 2개의 건축주가 존재하는 결과가 되므로 춘천캠퍼스 부지를 분할하여 각각 도시계획시설 실시계획인가를 받도록 요구하여 건축협의가 더욱 지연되었고, 이는 원고의 위험영역에서 발생한 사유이므로 원고가 책임져야 한다고 주장한다.

춘천시가 2010. 3.경 피고 측에게 춘천캠퍼스의 기존 건물들과 기숙사를 분할하여 기존 건물들에 대한 도시계획시설 실시계획(변경)인가 신청과 기숙사에 대한 도시계획시설 실시계획인가 신청을 별도로 하라고 요구하였고, 그에 따라 한국폴리텍이 2010. 8. 6. 춘천캠퍼스 기존 건물에 대한 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 받았고, 피고가 2010. 9. 17. 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 도시계획시설 실시계획인가를 받은 사실은 앞에서 본 바와 같다.

그러나 피고의 주장대로 춘천캠퍼스 건물 전체에 관하여 하나의 도시계획시설 실시계획(변경)인가 신청을 하지 아니하고 기존 건물과 기숙사에 관하여 각각 별도의 인가신청을 함으로써 심사과정에서 어느 정도 지연이 발생하였다고 하더라도, 이를 원고의 귀책사유 또는 원고의 위험영역에서 발생한 사유에 해당한다고 보기는 어렵다. 즉, 춘천시가 피고에게 춘천캠퍼스 건물 전체에 관하여 하나의 도시계획시설 실시계획(변경) 인가 신청을 하지 말고 기존 건물과 기숙사를 나누어 별도의 인가신청을 하라고 요구한 보다 근본적인 원인은 애당초 한국폴리텍이 기존 건물에 대하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 받지 아니하였기 때문이다. 만약 한국폴리텍이 춘천캠퍼스의 기존 건물에 대하여 도시계획시설 실시계획(변경)인가를 제때 받았더라면 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 도시계획시설 실시계획인가 신청을 할 때 기존 건물에 대한 인가신청을 같이 해야 하는지 따로 해야 하는지에 관한 문제가 처음부터 발생할 여지가 없었다. 이러한 점에 비추어 보면, 춘천캠퍼스 기존 건물과 기숙사에 관하여 각각 별도의 신청을 함으로써 하나의 신청을 하였을 때보다 어느 정도 지연이 발생하였다고 하더라도 이는 피고의 귀책사유로 인하여 발생한 결과일 뿐이다.

따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라) 소결

춘천캠퍼스 기숙사를 포함한 이 사건 시설 소재지를 관할하는 각 지방자치단체와의 건축협의가 지연된 것이 원고의 귀책사유에 해당한다는 피고의 주장은 이유 없다.

3) 실시설계도서 보완

가) 이 사건 실시협약의 관련 규정이 사건 실시협약 제20조 제1항은 사업시행자가 실시계획승인 신청 전에 이 사건 시설에 대한 실시설계를 수행하여 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 협약 제21조 제1항은 사업시행자가 원칙적으로 협약 체결일로부터 90일 내에, 불가피한 사정이 있는 경우 120일 내에 실시계획승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 조제2항은 주무관청이 실시계획승인 신청에 이 사건 실시협약 및 주무관청과 사업시행자 간에 합의한 결과가 반영되었는지 여부를 검토하여 특별한 사정이 없는 한 신청일로부터 90일 내에, 불가피한 사정이 있는 경우에는 120일 내에 승인 여부를 사업시행자에게 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 주무관청이 신청내용을 검토한 결과 이 사건 실시협약 및 주무관청과 사업시행자간에 합의한 결과가 반영되지 않았다.고 판단할 경우 사업시행자에게 그 신청내용의 수정을 요구할 수 있고, 이 경우 사업시행자가 자신의 책임과 비용으로 수정하여 수정요구를 받은 날로부터 15일 내에 실시계획승인 신청을 하여야 한다고 규정하고 있다.

이 사건 실시협약 제21조 제3항은 같은 조 제1항, 제2항과 달리 불가피한 사정이 있는 경우에 기한의 연장을 허용하는 단서규정을 두고 있지 아니하나, 이 사건 실시협약 제21조 제3항의 경우에도 같은 조 제1항, 제2항의 경우와 마찬가지로 구체적인 상황에 따라 15일 이내에 보완조치를 마무리하기 어려운 불가피한 사정이 있었다고 인정된다면 단순히 원고가 15일을 넘겨 보완조치를 하였다는 사정만으로 위 협약 조항을 위반하였다고 단정하여서는 아니 된다.

이하에서는 원고가 피고의 3차례에 걸친 보완요구에 대한 보완조치를 부당하게 지체하였는지 여부와 피고가 3차례에 걸친 보완요구를 하게 된 것 자체가 원고의 불완전한 실시설계도서 제출에 기인한 것으로서 원고의 귀책사유에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다.

나) 원고가 보완조치를 부당하게 지체하였는지 여부

(1) 1차 보완요구에 대한 보완조치 원고가 이 사건 사업에 관한 실시계획승인 신청 전에 피고에게 실시설계도서를 제출하여 피고가 2009. 11. 25. 원고에게 기술검토 결과를 통보하였고, 원고가 그로부터 28일 후인 2009. 12. 22. 피고의 검토결과를 반영한 실시설계도서를 제출한 사실은 앞에서 본 바와 같다. 그런데 원고가 2009. 11. 23. 정식으로 실시계획승인 신청을 하기 전에 피고에게 실시설계도서를 제출한 것은 실시설계승인 신청이 아니기 때문에 피고가 이에 대한 보완요구를 한 것이 이 사건 실시협약 제2항에 의한 실시계획승인 여부의 통지 또는 같은 조 제3항에 의한 수정요구에 해당한다고 보기는 어렵다. 따라서 원고가 피고로부터 1차 보완요구를 받은 날로부터 15일을 경과하여 보완된 실시설계도서를 제출하였다고 하더라도 원고가 이 사건 실시협약 제21조 제3항을 위반하여 보완조치를 부당하게 지체하였다고 볼 수는 없다.

(2) 2차 보완요구에 대한 보완조치 원고가 2009. 11, 23. 피고에게 이 사건 사업에 관한 실시계획승인 신청을 하였고, 피고가 그로부터 94일 후인 2010. 2. 24. 원고에게 2차 보완요구를 하였으며, 원고가 그로부터 52일 후인 2010. 4. 16. 위 보완사항을 반영한 조치결과서를 작성한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

피고는 원고가 2010. 4. 16, 피고에게 위 2차 보완요구에 대한 조치결과서를 제출한 사실이 없고, 위 보완요구일로부터 8개월 이상 경과한 2010. 10. 27.에야 피고에게 2차 보완요구에 대한 조치결과를 보고하였다고 주장한다. 그러나 앞에서 인정한 사실과 갑 제22호증, 을 제8, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 원고의 2010. 10. 27.자 조치결과보고는 피고의 2010. 10. 22.자 3차 보완요구에 대한 것인 점, 원고의 2010. 4. 16.자 조치결과보고서(갑 제22호증)의 내용이 매우 구체적이고 상세할 뿐만 아니라 그 형식도 외부에 보고하기 위한 목적으로 작성된 것으로 보여 이를 피고에게 제출하지 아니하고 단순히 내부참고용으로만 사용하였다고 보기는 어려운 점, 위 조치결과보고서의 보완항목과 내용이 피고가 2010. 2. 24. 원고에게 보낸 2차 보완요구 공문(을 제9호증)에 첨부된 보완요구사항(을 제8호증)과 일치하는 점 등에 비추어 볼 때, 원고의 2010. 4. 16.자 조치결과보고서는 피고의 2010. 2. 24.자 보완요구에 대한 것이고, 원고는 특별한 사정이 없는 한 위 조치결과보고서를 그 작성일 무렵에 피고에게 제출하였다고 봄이 상당하다.

문제는 원고의 2010. 4. 16.자 조치결과보고서가 피고의 위 2차 보완요구가 있었던 2010. 2. 24.로부터 52일 후에 작성되어 피고에게 제출되었다는 점이다. 피고의 위 2차 보완요구는 원고의 실시계획승인 신청 이후에 이루어진 것이므로, 이 사건 실시협약 제21조 제2항이 정한 실시계획승인 여부의 통지 및 같은 조 제3항이 정한 수정요구에 해당하고, 원고는 원칙적으로 위 보완요구를 받은 날로부터 15일 내에 보완요구사항을 반영하여 이를 피고에게 제출할 의무가 있다.

그런데 피고의 2010. 2. 24.자 보완요구사항을 자세히 살펴보면, 우선 건축·조경 분야의 수정항목이 공통사항 33개, 남인천캠퍼스 4개, 화성캠퍼스 9개, 춘천캠퍼스 4개, 아산캠퍼스 4개, 광주캠퍼스 16개, 김제캠퍼스 4개, 구미캠퍼스 9개, 울산캠퍼스 2개, 바이오캠퍼스 9개이고, 토목 분야의 수정항목이 아산캠퍼스 1개이며, 기계설비 분야의 수정항목이 공통사항 13개, 춘천캠퍼스 2개, 아산캠퍼스 6개, 광주캠퍼스 7개, 김제캠퍼스 4개, 구미캠퍼스 3개, 울산캠퍼스 2개로 도합 132개에 이르고, 나아가 그 내용도 단순히 실시설계도서의 특정 부분을 수정하는 기술적인 사항에서부터 건축주 명의를 주무관청으로 변경하고 토지사용승낙서의 승낙자를 토지소유자로 변경하는 등의 행정적인 사항뿐만 아니라 전체적인 사업예산의 규모에 영향을 줄 수 있는 건설자재 및 재료의 변경에 관한 사항까지 망라하고 있음을 알 수 있다.

이 사건 실시협약 제21조 제3항이 원고의 보완조치 기간을 15일의 짧은 기한으로 한정하고 있는 취지는 원고가 단기간에 보완이 가능한 실시계획승인 신청의 일부 내용에 관한 수정사항에 대한 보완조치를 부당하게 지체하지 않도록 하기 위한 것이다. 그런데 위와 같이 피고가 이 사건 사업의 단순한 기술적인 사항에서부터 외부의 협조를 필요로 하는 행정적인 사항과 예산의 변경을 수반하는 사항까지 포괄하는 전면적인 보완요구를 한 경우에는 성질상 원고에게 15일 이내에 그에 대한 보완조치를 마무리하도록 일률적으로 강제하는 것이 타당하다고 할 수 없다.

이러한 점에 비추어 보면, 원고가 피고의 2차 보완요구에 대하여 단순히 이 사건 실시협약 제22조 제3항이 정한 15일의 기한을 넘겨 보완조치를 완료하였다는 사실과 그 밖에 피고가 제출한 증거만으로는 원고에게 어떠한 귀책사유가 있다고 단정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(3) 3차 보완요구에 대한 보완조치 피고가 원고의 2차 보완조치가 있었던 날부터 190일 후인 2010. 10. 22. 원고에게 3차 보완요구를 하였고, 원고가 그로부터 5일 후인 2010. 10. 27. 보완조치를 완료하여 피고에게 보고한 사실은 앞에서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 실시협약 제21조 제3항이 정한 기한 내에 피고의 3차 보완요구에 대한 보완조치를 마무리하였으므로, 이에 관하여는 원고의 귀책사유로 이 사건 사업에 관한 실시계획승인이 지체되었다고 할 수 없다.

다) 원고의 부실한 실시설계로 피고가 보완요구를 할 수밖에 없어 실시계획승인이 지연된 것인지 여부

피고는 원고가 이 사건 시설사업기본계획 고시에 포함된 성과요구수준서에 미달하는 부실한 실시설계로 피고가 부득이 3차례에 걸쳐 보완요구를 할 수밖에 없어 실시계획 승인이 늦어졌다고 주장하나, 앞에서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 단순히 피고가 원고에게 앞서 본 바와 같이 3차례에 걸쳐 보완요구를 하였다는 사실만으로 그 보완조치에 소요된 기간만큼 실시계획승인이 지연된 것이 모두 원고의 귀책사유 때문이라고 단정하기는 어렵다.

(1) 이 사건 시설사업기본계획고시에 포함된 성과요구수준서(을 제17호증)가 이 사건 시설의 설계에 관하여 비교적 상세한 기준을 마련하고 있기는 하나, 여전히 해석상 다툼의 여지가 있어 피고의 판단에 의존하는 부분이 상당수 존재한다고 보이므로, 원고에게 피고와의 협의 없이 독자적으로 처음부터 피고가 위 성과요구수준서의 기준을 충족한다고 한 번에 인정할 만큼 완벽한 실시설계도서를 작성하여 제출하도록 요구하는 것은 현실적으로 무리이다. 이 사건 실시협약 제21조 제2항과 제3항도 원고의 실시계획승인 신청에 일부 미진한 부분이 있을 수 있음을 인정하고 그에 대한 피고의 보완요구와 원고의 보완조치에 관하여 규정하고 있다.

(2) 또한 원고가 피고에게 위 성과요구수준서의 기준에 부합하는 실시설계도서를 제출하였는데 피고가 자의적으로 기준에 미달한다고 판단하여 부당한 보완요구를 하였을 가능성도 배제할 수 없다. 이 경우 보완요구와 보완조치에 소요된 기간은 원고가 아니라 피고의 귀책사유로 인한 지체기간이라고 보아야 한다. 피고가 원고에게 실시설계도서의 보완을 요구한 공문에는 단순히 보완사항만을 열거하고 있을 뿐, 그에 대한 구체적인 법령상 · 계약상 근거가 적시되어 있지 않기 때문에 위 공문만 가지고 피고의 보완요구가 정당한 것이었다고 단정하기는 곤란하다.

(3) 나아가 피고는 원고로부터 2차 보완조치를 보고받은 2010. 4. 16.로부터 이 사건 실시협약 제21조 제2항이 정한 최장 보완요구 기한인 120일을 넘어 190일 후에야 원고에게 3차 보완요구를 하였고, 원고는 그로부터 5일 만에 보완조치를 마무리하고 피고에게 보고하였는데, 만약 피고의 위 3차 보완요구가 반드시 필요한 것이었다고 하더라도 이는 피고가 이 사건 실시협약이 정한 기한을 도과하여 보완요구를 부당하게 지체한 경우에 해당하므로, 피고의 귀책사유로 그 초과기간만큼 실시설계승인이 지연되었다고 보아야 한다.

(4) 이에 대하여 피고는 이 사건 실시협약 제21조 제2항 본문이 특별한 사정이 없는 한 90일 이내에 실시계획승인 여부를 통보하여야 한다고 규정하고 있어 특별한 사정이 있으면 피고의 보완요구가 기한의 제약을 받지 아니하므로 피고의 3차 보완요.구는 이 사건 실시협약을 위반한 것이 아니라고 주장한다. 그러나 같은 항 단서가 불가피한 사정이 있는 경우에도 120일을 초과하여서는 아니 된다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 피고는 적어도 원고의 직전 신청일로부터 최대 120일이 경과하기 전에 보완요구를 하여야 한다고 해석함이 상당하다. 따라서 피고가 이 사건 실시협약 제21조 제2항이 정한 기한을 도과하여 원고에게 3차 보완요구를 함으로써 그 초과기간만큼 실시계획승인이 지체되었다는 결론에는 영향이 없다.

라) 소결

원고가 이 사건 시설의 실시설계도서 보완을 부당하게 지체하거나 처음부터 부실한 실시설계도서를 제출하는 등으로 이 사건 사업의 실시계획승인이 지체되었다는 피고의 주장은 이유 없다.

4) 출자지분변경 승인신청 및 보완

피고는 원고가 2009. 12, 18.과 2010. 4. 13. 두 차례에 걸쳐 피고에게 이 사건 시설사업기본계획 고시에서 정한 사업시행자의 최상위 출자자 지분 요건(25%)에 미달하는 출자지분변경 승인요청을 하여 피고로부터 2번의 보완요구를 받은 다음 2010. 9. 1.에야 요건을 갖춘 출자지분변경 승인요청을 하였으므로, 위 기간 동안 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 지연된 것이 원고의 귀책사유 때문이라고 주장한다.이 사건 시설사업기본계획고시가 이 사건 실시협약 체결 이후 실시계획승인 전까지는 사업신청자가 출자와 출자지분을 변경할 수 없고, 다만 부득이하게 변경하고자 할 경우나 주무관청이 필요하다고 인정하는 경우 예외적으로 주무관청의 사전 승인을 득하여 변경이 가능하며, 사업신청자가 5인 이상의 출자자로 구성되는 경우 최상위 출자자의 지분율이 원칙적으로 25% 이상이어야 한다고 규정하고 있는 사실, 원고가 2009. 12, 18.과 2010. 4. 13. 두 차례에 걸쳐 피고에게 출자지분변경 승인신청을 하였다가 모두 최상위 출자자의 지분이 25%에 미달한다는 이유로 신청이 반려되었고, 그 후 원고가 2010. 9. 1. 위 요건을 충족하는 출자지분변경 승인신청을 하여 2010. 10. 20. 피고로부터 출자지분변경 승인을 받은 사실은 앞에서 본 바와 같다. 한편, 이 사건 실시협약 제21조 제2항은 피고가 원고의 실시계획승인 신청에 위 실시협약 및 원·피고가 합의한 결과가 반영되었는지 여부를 심사하여 원고에게 그 승인 여부를 통보한다고 규정하고 있다.

피고의 주장대로 원고가 최상위 출자자 지분이 25%에 미달하는 출자지분변경 승인신청을 하여 실시계획승인이 지연되었다고 보려면, 최상위 출자자 지분이 25%를 초과하여야 한다는 점이 실시계획승인의 요건이어야 하고, 이를 위해서는 위 요건이 이 사건 실시협약에 규정되어 있다거나 최소한 원·피고 사이에 위 요건에 관한 명시적인 합의가 존재하여야 한다. 그런데 최상위 출자자 지분이 25%를 넘어야 한다는 요건은 이 사건 실시협약에 규정하고 있는 것이 아니라 피고가 이 사건 시설사업기본계획 고시에서 일방적으로 고시한 것에 불과하다.

이 사건 실시협약은 이 사건 시설사업기본계획고시와 그 내용이 대체로 유사하기는 하지만 위 시설사업기본계획고시의 내용 중 사업시행자의 출자자 지분에 관한 요건 등 일부 내용을 포함하고 있지 않은데, 이는 원고가 사업시행자로 선정된 이후 이 사건 시설사업기본계획고시의 내용 중 법적 구속력을 부여하기로 쌍방이 합의한 내용만을 이 사건 실시협약에 포함시켰기 때문이라고 보인다. 이 사건 실시협약에서도 원고가 이 사건 시설사업기본계획고시의 모든 내용을 포괄적으로 준수할 의무가 있다고 직접적으로 규정한 조항을 찾아볼 수 없고, 단지 제5조에서 위 협약 문구의 해석에 다툼이 있는 경우의 해석기준으로 민간투자법, 민간투자법 시행령에 이어 3번째로 이 사건 시설사업기본계획을 열거하고 있을 뿐이다. 이러한 점에 비추어 보면, 원고가 이 사건 시설사업기본계획고시의 내용을 숙지하고 이 사건 사업에 시행자로서 참여하였다는 사정만으로 원고와 피고 사이에 위와 같은 출자지분변경 승인 요건에 관하여 구체적인 합의가 존재하였다고 보기는 어렵다. 그 밖에 피고가 제출한 증거만으로는 원·피고 사이에 위 요건에 관하여 명시적인 합의가 있었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

위와 같은 여러 가지 사정들을 종합하면, 원고의 최상위 출자자 지분이 25%를 초과하여야 한다는 요건은 이 사건 실시협약이 정한 실시계획승인 여부의 심사대상에 포함되지 아니하므로, 원고가 위 요건에 미달한 출자지분승인 변경신청을 하였기 때문에 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 지체되었다고 볼 수는 없다. 만약 피고가 원고로,부터 위 요건을 구비한 출자지분변경 승인신청이 접수될 때까지 이 사건 사업에 대한 실시계획승인을 미루었다면, 이는 피고가 이 사건 실시협약이 정한 실시계획의 승인요. 건과 직접적인 관련이 없는 사정을 들어 부당하게 실시계획의 승인을 지체한 것이므로 피고의 귀책사유에 해당한다.

나아가 어차피 이 사건 시설 중 춘천캠퍼스 기숙사에 대한 건축협의가 2010. 9. 2.에야 완료되었고, 원고가 그 이전인 2010. 9. 1. 피고에게 최상위 출자자 지분 25% 요건을 준수한 적법한 출자지분변경 승인신청을 한 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 앞서 원고가 두 차례에 걸쳐 피고에게 위 요건에 미달한 출자지분변경 승인신청을 했다고 하더라도 그러한 원고의 행위가 이 사건 사업에 대한 실시계획승인의 지연에 특별히 기여한 바는 없다고 보인다.

5) 소결론

따라서 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 2010. 11. 30.까지 지연된 것에 대하여 원고의 귀책사유는 존재하지 아니한다.

라. 피고의 임대료 지급의무

피고가 원고에게 지급하여야 하는 이 사건 시설의 임대 개시 후 최초 2년 동안의 임대료를 실제 준공일에서 원고의 귀책사유로 지체된 기간을 역산한 날짜를 기준으로 그 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터를 반영하여 재산정해야 한다는 점, 원고가 이 사건 시설의 임대료를 실제 준공일을 기준으로 산정하지 아니하고 착공 이후 자신의 귀책사유로 준공이 지연된 기간을 제외하여 실제 착공일로부터 기산한 준공예정일을 기준으로 미지급 임대료를 산정하여 청구하고 있다는 점은 앞에서 본 바와 같다. 결국 문제는 이 사건 공사의 착공이, 구체적으로 이 사건 사업에 대한 실시계획승인이 원고의 귀책사유로 인하여 지연되었는지 여부인데, 여기에 원고의 귀책사유가 존재하지 아니함은 위에서 자세히 살펴본 바와 같으므로, 피고는 원고에게 원고가 이 사건에서 구하는 미지급 임대료 전액을 지급하여야 한다.

따라서 피고는 원고에게 이 사건 공사의 실제 착공일로부터 기산한 이 사건 실시협 약 제22조 제1항의 준공예정일을 기준으로 직전분기까지의 건설투자GDP 디플레이터 변동률을 반영하여 계산한 총민간투자비를 토대로 산정한 이 사건 시설의 2012년 1분기부터 2013년 4분기까지의 임대료 9,931,131,000원에서 피고가 원고에게 같은 기간 동안 이 사건 시설의 임대료로 실제 지급한 9,400,933,800원을 공제한 나머지 530,197,200원(= 9,931,131,000원 - 9,400,933,800원) 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달 다음날인 2014. 4. 18.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.