2017누22282 사업시행자지정취소 처분 취소청구의 소

A주식회사

소송대리인법무법인광장

부산광역시장

소송대리인법무법인세종

부산지방법원2017.6.1.선고2016구합23876 판결

2017. 11. 17.

2017. 12. 15.

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2016. 8. 10. 원고에 대하여 한 수영만 요트경기장 재개발사업과 관련한 사업 시행자 지정 취소처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 당심에서의 피고의 주장에 대한 판단을 아래 제2항에서 추가하는 외에는 제1심 판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2 항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

2 . 추가 판단

가. 피고의 주장

1) 이 사건 사업시설 중 호텔 등의 위치변경은 사업비나 공사비, 기타 사업시행조건 에 중대한 변경을 초래하고, 설계도서는 이 사건 실시협약의 부록으로 실시협약의 내 용에 포함되므로 호텔위치 변경을 포함한 설계도서 변경을 위하여 반드시 실시협약이 변경되어야 한다. 또한 이 사건 실시협약 제18조 제2항 및 제3항 소정의 '협약당사자 의 합의결과'란 이 사건 실시협약의 내용을 의미하는 것이지 이와 다른 별도의 합의를 의미하는 것이 아니다. 따라서 원고와 피고 사이에 변경 실시협약이 체결되지 않은 이 상 원고는 기존 실시협약에 따라 학교환경위생정화구역 내에 호텔건립을 전제로 실시 계획 승인신청을 하여야 하고, 원고의 책임으로 호텔 설립을 위한 학교환경위생정화위 원회의 심의를 얻어야 하며 그 심의를 얻는 것이 불가능한 것도 아니다.

2 ) 호텔위치 변경에 관한 원·피고 사이의 2016. 1. 19.자 협의는 이 사건 실시협약 변경을 위한 협상이었을 뿐 원·피고 사이의 별도의 합의로 볼 수 없다. 피고의 협상단 은 협의를 위한 목적에서 운영되는 것이고 최종적인 합의권한이 없다. 2016. 1. 19. 자 협상단 회의록 내용은 회의록 문언의 취지 및 심의나 동의 등 행정절차 과정에서 수정 될 가능성 등에 비추어 독립적이고 완결된 합의라고 볼 수 없다 . 원 · 피고 사이의 실 시협약 변경협의가 최종적으로 결렬된 이상 중간협의에 불과한 2016. 1. 19 .자 협의 결 과는 아무런 효력을 갖지 못한다. 피고가 2016. 3. 3. 부산광역시 해운대구청에 호텔 등의 위치변경이 포함된 원고의 수정 건축계획에 관한 심의신청에 협의 의견을 보낸 것 은 실시계획 승인신청 전 건축위원회 심의가 통과되어야 적법한 실시계획 승인신청이 되므로 원고를 위해 진행한 행정절차에 불과하다. 만약 원고의 주장대로 2016. 1. 19 . 자 협상단 회의결과에 의하여 호텔 등 위치변경에 대한 합의가 있었다고 한다면 설계 도면 중 건축물 배치계획도만 수정하여 실시계획 승인신청을 하여야 함에도 원고는 2016. 1. 19.자 회의에서 협의가 없었던 설계도서 전부 및 재무모델 등을 변경한 2016. 3. 2.자 수정설계 보고서에 근거하여 실시계획 승인신청을 하였고, 2016. 3. 17.자 해운 대구청 건축위원회의 심의결과도 반영하지 않는 등 행정청과 이해관계인의 의견수렴절 차도 거치지 않았다 .

3) 원고가 제출한 조건부 대출약정서는 위 실시협약 제8조 제3항이 규정하고 있는 대출확약서 요건을 충족하지 못하였으므로 이 사건 실시협약의 중대한 위반에 해당한 다.

나. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

먼저 이 사건 실시협약 제18조 제2항 , 제3항에 관하여 살피건대, 갑 제1호증의 기 재에 의하면 이 사건 실시협약 제18조 제2항, 제3항에서 사업시행자의 실시계획 승인 신청이 있는 경우 주무관청이 '본 협약에서 협약당사자의 합의 결과가 반영되었는지 여부'를 확인하고 합의 결과가 반영되지 않았다고 판단할 경우 신청내용의 수정을 요 구할 수 있으며, 사업시행자는 수정하여 실시계획 승인신청을 신청하여야 하고 이를 위반할 경우 사업시행자 지정을 취소할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다. 그러 나 위 조항은 양당사자의 합의 결과가 반드시 실시협약 변경의 형태로 이루어져야 한 다는 근거로 보기 어렵고 달리 볼 자료가 없다.

또한 호텔 등의 위치변경이 사업비나 공사비 , 기타 사업시행조건에 중대한 변경을 초래하고, 설계도서가 이 사건 실시협약의 부록으로 실시협약의 내용에 포함되어 호텔 위치 변경을 포함한 설계도서 변경을 위하여 실시협약의 변경이 필요하다고 보더라도 실시계획 승인신청이나 실시계획 승인에 앞서 위와 같은 실시협약의 변경이 반드시 먼 저 이루어져야 한다고 보아야 하는 근거는 없다.

따라서 이 부분 피고의 주장은 받아들일 수 없다.

2 ) 두 번째 주장에 대한 판단

가) 제1심에서 제출된 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다 음과 같은 사정들을 종합하면, 원고와 피고 사이에 호텔을 포함한 대부분의 시설 위치 를 학교환경위생정화구역 밖으로 이동하는 내용인 대안2에 대한 합의가 있었다고 봄이 상당하고, 원고는 위 합의 결과를 반영하여 실시계획 승인신청서를 작성하였음에도 피고 가 이와 반대되는 전제에서 기존 실시협약에 따라 학교환경위생정화구역 내에 호텔건립 을 위해 필요한 위 학교환경위생정화위원회의 심의가 없음을 이유로 원고에게 위 위원 회의 심의를 요구하였는바, 원고가 이를 수정하지 않았다고 하여 이 사건 실시협약의 중대한 위반이라고 할 수 없다.

① 이 사건 사업시설 중 호텔시설은 학교환경위생정화구역 내에 위치하고 있어 그 건립을 위해 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설의 해제가 필요한 상황이었 으나 해운대교육장은 2014. 6. 10. 원고의 위 해제신청을 불허하였고, 원고가 그 불허 처분의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하였으나, 2015. 4. 23. 원고 패소판 결이 선고되고 2015. 12. 4. 항소기각판결이 선고되었다. 원고가 해운대교육장에게 다시 위 해제신청을 하였으나 2016. 1. 15. 해운대교육장은 이를 불허하였다. 원고는 민간투 자법 제13조 제5항에 따라 2016. 3. 18.까지 실시계획 승인신청을 하지 않으면 사업시행 자 지정의 효력이 상실되는 상황이었다. 위와 같은 소송의 경과나 원고의 실시계획 승인 신청 기한 등에 비추어 2016. 1. 19. 기준으로 이 사건 실시협약상의 기존 호텔부지에서 호텔건립은 사실상 불가능했고, 호텔부지의 변경은 반드시 필요한 상황이었다.

② 부산광역시 해운대구 건축위원회의 심의 등 호텔 등 위치변경에 필요한 절차를 실시계획 승인신청 기한 내에 마치기 위하여 원고와 피고는 우선적으로 호텔 등 위치변 경을 위한 합의를 진행하였고, 원고와 피고는 2016. 1. 19.자 협상단 회의에서 호텔 등 위치변경에 관하여 대안2로 합의하였다. 즉, 2016. 1. 19.자 협상단 회의 결과표( 갑 제6 호증의 2)에는 '협의결과 대안2로 결정', '이 사건 실시협약 변경( 안 )에 대하여 피고(부산 광역시)와 원고는 본 협상단 1차 회의에서 위와 같이 최종 협의함'이라고 기재되어 있 고 그 하단에 부산광역시 해양수산국장 송양호와 원고의 대표이사 홍승기가 서명을 하 였다.

③ 원고는 2016. 3. 2. 피고에게 대안2에 맞추어 수정설계 보고서를 작성 · 제출하 였고, 부산광역시 해운대구청장에게 호텔 등 위치변경이 포함된 수정 건축계획에 관하 여 건축위원회의 심의를 신청하였다. 그러자 피고는 2016. 3. 3. 부산광역시 해운대구청 에 ''2014. 4. 건축위원회 심의 및 교통영향평가서 통합심의 가결 시 제시된 의견을 반 영하면서 본 사업부지 인근 해강초교, 해강중, 해원초교의 학교환경위생정화구역에 해당 되지 않고 호텔을 건립할 수 있는 위치로 건축계획( 안)을 변경하여 금회 신청한 사안이 다 . 우리시에서 민원해소를 위해 엑소디움아파트 대표와 시장님 면담 등을 추진하면서 행정심판 기각 시 변경 건축계획( 안)으로 추진할 수밖에 없음을 설명한 바 있으며, 실시 계획 승인 전까지 수용가능한 주민의견을 최대한 수렴하여 사업을 시행해 나갈 것이다. 이 사건 사업이 직 · 간접적으로 약 14,300여명의 고용효과가 발생될 것으로 예상되는 등 부산 지역경제발전에 기여할 수 있도록 적극 협조하여 주시기 바란다"라는 협의의견 을 보냈다 .

④ 한편 원고와 피고는 이 사건 실시협약 체결 당시까지 호텔 및 컨벤션 시설이 본 사업에 포함되는 부속시설임을 전제로 이 사건 사업을 진행하였다. 그런데 부산발전연 구소가 2016. 3. 경 이 사건 사업변경과 관련하여 민자적격성 등을 검토하면서 '호텔 및 컨벤션 시설의 건설 및 운영사업은 부대사업이고 이를 부속시설로 보아 본 사업에 포함 시킨 것은 위법하므로, 본 사업과 부대사업을 분리하여 관련 법령에 따라 실시협약을 변경하여야 한다' 는 검토의견을 제시하였다. 원고와 피고는 2016. 3. 4.부터 호텔 및 컨 벤션 시설의 건설 및 운영사업이 부대사업인지 또는 부속사업인지 여부에 대해 본격적 으로 논의하였다. 원고와 피고는 2016. 3. 18.까지 호텔 및 컨벤션 시설의 건설 및 운영 사업의 성격 등을 포함하여 실시협약변경을 위한 협의를 진행하였는데, 2016. 3. 18. 원 · 피고의 각 변경실시협약( 안 ) 세 가지는 제3조(협약당사자간 이견 사항의 처리 등 ) 의 내용만 다를 뿐 이를 제외한 나머지 내용은 서로 동일하다. 특히 위 변경실시협약( 안 ) 제2조(설계도서, 재무모델 등의 변경) 의 내용은 '기존 실시협약의 부록으로 첨부되었던 본 사업의 설계도서, 재무모델 등의 부속서류는 수정설계 보고서에 첨부된 설계도서, 재 무모델 등의 부속서류로 일괄 변경하기로 하고, 사업시행자는 수정설계 보고서의 변경 된 사항을 반영하여 실시계획 승인신청서를 제출한다'로 완전히 동일하다.

나 ) 피고의 주장과 같이 2016. 1. 19.자 협상단 회의가 이 사건 실시협약을 변경하 기 위한 협상을 진행하고 있었고 이 사건 실시계획 승인신청 전에 실시협약 변경협의 가 최종적으로 이루어지지 못하였다 하더라도 그 과정에서 합의가 성립한 부분을 부정 할 사유가 되지 않고, 부산광역시 민간투자사업에 관한 조례 제14조 제1항, 제2항에 따 라 해당 업무 소관 실 · 국장을 단장으로 한 협상단은 총사업비, 사용기간 및 사업시행 의 조건 등을 협상대상자와 협의할 수 있는 권한을 가지고 있어 이 사건 사업시설 중 호텔 등의 위치변경에 대한 협상단의 협의결과는 원 · 피고 간의 합의로 볼 수 있으며 회의결과표의 문구나 내용도 이를 전제로 작성되었다. 당시 회의결과에 '협의 하에 대안 2로 결정될 시 세부적 변경사항 외 위치변경은 없을 것'이라는 피고의 의견이 기재되어 있으나 이는 대안2로 결정된 이상 이후 세부적 변경사항은 있을 수 있으나 위치변경에 대한 합의는 분명하다는 취지로 보일 뿐이다. 또한 대안2에 따른 호텔 등의 위치변경으 로 인해 그 자체로 유관기관의 심의나 동의 등 별도의 행정절차를 요하는 사정이 발생 했다고 보기 어렵고 향후 그와 같은 절차가 필요한 것으로 밝혀진다고 하더라도 이 사 건 실시계획 승인신청 당시까지의 원 · 피고의 합의결과를 부정할 사유는 되지 않는다. 그리고 2016. 3. 18. 실시협약변경을 위한 협상회의에서 제출된 피고의 변경실시협약 ( 안 )조차 제2조(설계도서, 재무모델 등의 변경)에서 '기존 실시협약의 부록으로 첨부되었 던 본 사업의 설계도서, 재무모델 등의 부속서류는 수정설계 보고서에 첨부된 설계도서, 재무모델 등의 부속서류로 일괄 변경하기로 하고, 사업시행자는 수정설계 보고서의 변 경된 사항을 반영하여 실시계획 승인신청서를 제출한다' 로 정하고 있어, 원고의 2016. 3. 2.자 수정설계 보고서 내용에 대하여 원 · 피고가 일응 합의한 것으로 보이고, 위 수 정설계 보고서 내용에 대한 원 · 피고의 명시적인 합의가 없었다고 하더라도 피고가 원 고의 위 수정설계 보고서 내용에 따른 실시계획 승인신청에 대하여 설계도서 , 재무모델 등에 대한 추가 합의 등을 수정 또는 치유 사항으로 요구한 바 없고, 마찬가지로 2016. 3. 17.자 해운대구청 건축위원회의 심의결과를 반영하지 않는 등 행정청과 이해관계인 의 의견수렴절차를 거치지 않았다는 사유도 수정 또는 치유 사항으로 요구하지 않았는 바 , 위와 같은 점을 근거로 사업시행자 지정을 취소할 수는 없다고 할 것이다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

이 사건 실시협약 제8조 제3항에 의하면 '본 협약에서 달리 정함이 없는 한 사업시 행자는 사업계획서 제출 당시 제시한 채권금융기관 등의 대출의향서 또는 조건부 대출 약정서를 실시계획 승인신청시까지 대출약정서로 변경하여 주무관청에 제출하여야' 함 에도 원고가 이를 실시계획 승인신청 시까지 제출하지 못한 사실은 당사자 사이에 다 툼이 없다.

그러나 제1심에서 인정한 바와 같이, ① 이 사건 사업에서 호텔 및 컨벤션 시설의 운영수입이 이 사건 사업의 전체 운영수입의 56.9 % 를 차지하고, 이를 부대사업으로 볼 것인지 부속사업으로 볼 것인지에 따라 원고의 사업이익, 대출금이나 상환일정 등에 현저한 영향을 미치게 되는데, 기존 실시협약상 호텔 및 컨벤션 시설의 법적성질이 부 속시설로 지정되어 있음에도 피고가 2016년 3월경에 이르러 원고에게 부산발전연구원 의 검토의견을 토대로 호텔 및 컨벤션 시설을 부대사업시설로 분리하여 실시협약을 변 경할 것을 요구하였고, 이에 따라 위 사업의 구조나 성격이 확실히 결정되지 않은 상 태에서 원고가 금융기관과 대출약정을 체결하지 못하게 된 것으로 보이는 점, ② 원고 가 위와 같은 사정으로 실시계획 승인신청 시까지 금융약정서 제출이 곤란하다고 하자 피고가 사후에 금융약정서를 받아 준 경우도 많고 다른 사례의 처리방법을 확인해 보 겠다고 답변하기도 한 점, ③ 민간투자사업기본계획 제90조 제2항은 사업시행자는 실 시계획의 승인을 얻고자 하는 때에는 민간투자법 시행령 제16조에 정한 실시계획 승인 신청서 등을 주무관청에 제출하여야 하며 , 민간투자법 시행령 제16조 제1항 제6호에 따른 " 그 밖에 주무관청이 필요하다고 인정하는 사항" 에는 소요재원 확보대책 및 자금 조달 협약서 등이 포함된다고 규정하고 있고, 위 규정의 취지는 민간투자사업이 자금 부족으로 인해 좌초되는 것을 방지하기 위해 사업시행자의 자금조달능력을 검증하려는 것으로, 위 규정을 구체화한 것이 이 사건 실시협약 제8조 제3항인바, 원고가 실시계획 승인신청 시 제출한 조건부 대출확약서에는 '이 사건 사업에 소요되는 총 투자비 중 타인자본조달예정액(예비비 포함) 에 대하여 원고의 실시계획 승인 및 당행의 내부규정 에 따른 최종승인을 전제로 대출할 것을 확약합니다'라고 기재되어 있어, 원고의 자금 조달능력에 대한 검증이 일정 부분 이루어졌다고 볼 여지가 있는 점 등을 종합하면 , 원고가 위와 같이 대출약정서를 제출하지 못한 것이 실시협약의 중대한 위반이라거나 원고에게 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

김형천 (재판장)

채대원

주성화