서울고등법원 2018.1.12. 선고 2017누49302 판결

원고, 국제통신공업 주식회사(이하 주식회사의 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사'의 기재는 생략한다), 대농산업전기, 시그마전기, 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링(이하 국제산업전자1)와 함께 '원고 등 8개사'라고 한다)은 무정전전원장치 제조 · 판매업을 영위하는 회사들로서 각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 규정한 사업자에 해당한다.

나. 무정전전원장치의 시장구조 및 구매입찰 방식

1) 무정전전원장치(Uninterruptible Power Supply, 이하 'UPS'라고 한다)는 발전소, 병원, 통신설비 등에 전원 공급 장애가 발생하여도 안정적으로 전원을 공급하기 위하여 정전압, 정주파수, 무정전 상태의 양질의 전력을 공급하는 장치이다. 국내 UPS 시장 규모는 2013년 말 기준 1,200억 원 정도로 약 30여 개의 업체가 UPS를 제조 · 판매하고 있고, 주요 사업자는 원고, 이화전기공업, 국제전기, 맥스컴 등이다.

2) 한국가스공사는 한국가스공사에 등록된 업체만 UPS 구매입찰에 참여할 수 있는 지명경쟁방식으로 입찰을 진행하였고, 입찰 업체 등록은 3년 주기로 이루어졌다. 연도별 UPS 입찰 등록 업체 현황은 아래 표와 같다.

3) 한국가스공사는 2000년부터 2013년 5월까지 예정가격 이하 최저가격으로 입찰에 참여한 업체를 낙찰자로 결정하는 '예정가격 이하 최저가 낙찰제'를 시행하였다. 이 때 예정가격은 가격조사 또는 원가계산 방식에 의하여 산정한 기초금액의 ±2% 범위 안에서 만들어진 15개의 복수 예비가격 중 입찰참가자들의 추첨을 통해 선택된 4개 금액의 평균금액으로 하였다. 한국가스공사는 2013년 6월부터는 '예정가격 이하 낙찰하한율 이상 적격심사 낙찰제'를 도입하여 예정가격에 일정 비율을 곱한 낙찰하한율 이상의 금액을 투찰한 업체 중 최저가 입찰자에 대하여 적격심사를 한 후 낙찰자를 결정하였다. 이때 예정가격 결정 방식은 위 '예정가격 이하 최저가 낙찰제'와 같다.

다. 원고 등 8개사의 행위

1) 공동행위의 개요

가) 원고 등 8개사는 2009. 3. 5.부터 2012. 4. 27.까지 약 3년 2개월 동안 한국가 스공사가 발주한 총 36건의 UPS 지명경쟁 구매입찰(이하 '이 사건 입찰'이라 한다)에 참여하면서 각 업체의 누적 수주금액을 기준으로 가장 적은 금액을 수주한 업체가 차기 입찰에서 낙찰예정사가 되는 것을 기본 원칙으로 정한 후 개별 입찰 건별로 유선연락 등을 통해 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다(이하 '이 사건 공동행위'라고 한다).

나) 다만 원고, 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링, 국제산업전자 등 5개 사업자는 2004. 2. 23. 이전부터 이 사건 공동행위를 모의한 반면, 국제통신공업은 입찰 업체로 등록된 2009년부터, 대농산업전기와 시그마전기는 입찰 업체로 등록된 2012년부터 각 기존 5개사의 권유로 이 사건 공동행위에 참여하였는데, 원고 등 8개사가 총 36건의 입찰에서 담합에 참여한 현황은 아래 표와 같다.

2) 구체적인 실행경위

가) 2009년 3월경 ~ 2011년 9월경 공동행위

원고, 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링, 국제통신공업, 국제산업전자 등 6개 사업자들은 2009. 3. 5.부터 2011. 9. 21.까지 한국가스공사에서 발주한 총 31건의 UPS 구매입찰에 참가하면서 사전에 전화연락 또는 모임을 통해 낙찰자, 투찰가격 등에 대해 합의하였다. 원고 등 8개사는 2009년 3월부터 2011년 9월까지 개별 입찰 건 별로 누계 낙찰금액이 가장 낮은 사업자를 차기 입찰의 낙찰예정사로 합의하고, 낙찰예정사로 결정된 사업자는 자신의 최저 투찰금액을 산정하여 다른 사업자들에게 유선연락 등을 통해 전달하였으며, 다른 사업자들은 모두 그 금액 이상으로 투찰하는 방법으로 입찰에 참여하였고 그 참여 현황은 아래 표와 같다.

나) 2011년 12월경 공동행위

원고, 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링, 국제통신공업, 국제산업전자 등 6개 사업자들은 2011. 12. 13. 한국가스공사에서 발주한 '무정전전원장치 23SETS' 구매입찰에 참가하면서 사전에 전화연락 등을 통해 국제산업전자를 낙찰예정자로 합의하였으나, 국제통신공업은 합의 내용과 달리 최저가격으로 투찰하여 국제산업전자 대신 낙찰을 받았다. 이에 나머지 합의 참여 사업자들이 국제통신공업에 항의를 하자 국제통신공업은 위와 같이 합의를 이행하지 않은 부분에 대해서 국제산업전자에 약 2억 5천만 원을 지급하기로 국제산업전자와 협의하였다. 2011년 12월경 위 사업자들의 입찰 참여 현황은 아래 표와 같다.

다) 2012년 3월경 ~ 2012년 4월경 공동행위

원고, 국제통신공업, 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링, 국제산업전자 등 6개 사업자들과 2012년부터 새롭게 입찰에 참여할 수 있게 된 대농산업전기, 시그마전기 등 2개 사업자들은 2012. 3. 14.부터 2012. 4. 27.까지 한국가스공사에서 발주한 총 4건의 UPS 구매입찰 참가하면서 사전에 전화연락 또는 모임을 통해 낙찰자, 투찰가격 등에 대해 합의하였고, 앞선 공동행위와 같은 방식으로 합의를 실시하였다. 원고 등 8개사가 2012년 3월부터 2012년 4월까지 합의를 통해 입찰에 참여한 현황은 아래 표와 같다. 한편 2012. 5. 24.자 입찰부터는 원고 등 8개사 간의 의견이 서로 맞지 않아 각자 가격 경쟁을 통해 입찰에 참여하게 되었다.

라. 피고의 처분

1) 처분의 내용

피고는 2016. 12. 12. 의결 제2016-340호로 국제산업전자를 제외한 원고 등 7개사의 이 사건 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제3호의 '상품의 생산 · 출고 · 수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위' 및 제8호의 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위'에 해당한다는 이유로 원고 등 7개사를 상대로 시정명령에 대하여는 공정거래법 제21조에 따라, 과징금에 대하여는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 구 과징금 부과 세부기준에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시'라 한다)의 각 규정에 따라 [별지1] 기재와 같이 시정명령 및 과징금납부명령2)을 하였다(이하 '이 사건 시정명령' 및 '이 사건 과징금납부명령'이라 하고, 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).

2) 원고에 대한 과징금 산정의 근거

피고는 원고에게 453,000,000원의 과징금납부명령을 하였는데, 그 구체적 산정근거는 아래와 같다.

가) 관련매출액

이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하고 사업자들이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰예정사가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1) 규정에 따라 사업자별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합한 금액을 각 사업자에 대한 관련매출액으로 본다.

나) 부과기준율

이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위'에 해당되어 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(가)에 의해 7. 0~8.0%의 부과기준율이 적용되나, 사업자들간의 합의 내용 이행을 위한 감시 또는 제재수단이 존재하지 않는 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다.

다) 산정기준

위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 원고 등 7개사가 입찰에 참여하여 낙찰받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)를 감액한다.

이에 따른 원고의 산정기준은 아래 표와 같다.

라) 행위 요소에 의한 1차 조정

행위 요소에 의한 조정사유는 없다.

마) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정

원고가 심사관의 조사 단계에서 행위사실 중 일부 입찰에 대한 공동행위 참여내용을 부인하거나 번복하는 등 소극적으로 조사에 협조한 점을 고려하여 과징금 고시 Ⅳ.3.다.(3)(가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다.

2차 조정 산정기준

(단위: 원)

바) 부과과징금의 결정

원고에게 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ.4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 453,000,000원으로 결정한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 공동행위의 경쟁제한성 부존재

이 사건 공동행위는 한국가스공사의 부당한 '예정가격 이하 최저가 낙찰제'로 인한 사업자들 간의 과도한 출혈경쟁을 방지하기 위하여 불가피하게 발생된 것으로 지명경쟁입찰인 이 사건 입찰의 방식상 경쟁에 참여하는 사업자가 한정되어 있어 경쟁제한 성이 없거나 매우 미미하다.

2) 이 사건 과징금납부명령의 재량권 일탈 · 남용

피고의 이 사건 과징금납부명령은 아래와 같은 이유로 위법하다.

가) 이 사건 공동행위는 경쟁제한성이 없거나 매우 미미한 점, 이행감시 · 제재 수단이 존재하지 않는 점, 이 사건 입찰의 낙찰가는 발주처인 한국가스공사가 제시한 목표가 이내의 최저낙찰가로 결정되었으므로 한국가스공사의 손해가 존재하지 않는 점 등을 고려하면 이 사건 공동행위를 '매우 중대한 위반행위'로 보는 것은 비례의 원칙에 반하여 위법하다.

나) 피고가 다른 사업자들에게 20%의 조사협력 감경을 적용한 것과 달리 원고에게 10%의 조사협력 감경을 인정한 것은 자의적인 것으로 위법하다.

다) 원고는 총 36건의 이 사건 입찰 중 5회의 입찰에서 낙찰을 받았을 뿐임에도 12회의 입찰에서 낙찰을 받은 국제통신공업과 과징금 액수에 별다른 차이가 없는데, 이는 평등의 원칙을 위반한 것이어서 위법하다.

나. 관계 법령

[별지2] 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 공동행위의 경쟁제한성 존부

가) 관련 법리

(1) 어떤 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항이 정하고 있는 '경쟁제한성'을 갖는지는 당해 상품이나 용역의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야 에서의 경쟁이 감소하여 가격 · 수량 · 품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결 참조).

(2) 여기에서 실제로 합의에 가담한 사업자들이 합의가 없었더라면 서로 유효하게 경쟁할 수 있었는지 여부는 사업자들 사이의 경쟁의사의 존부, 각 사업자들의 존재나 그들의 시장성과가 서로에게 경쟁압력 내지 경쟁상 제약으로 작용하는지 여부를 중심으로 판단하되, 각 사업자가 보유한 생산능력 및 기술력, 공급의 대체가능성 및 신규 시장진입 가능성, 시장의 구체적 현황 등의 사정까지 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 한편, 입찰담합에 관한 공정거래법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두20493 판결 참조).

나) 구체적인 판단

앞서 든 증거 및 인정사실, 을 제1~4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정 등을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동행위로 인하여 이 사건 입찰에서의 경쟁이 감소하여 낙찰가격이나 기타 거래조건 등의 결정에 있어 경쟁제한 효과가 발생하였다고 봄이 상당하다. 따라서 이 점을 다투는 원고의 위 주장은 이유 없다.

(1) 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 차단한다. 원고는 경쟁입찰에 따른 수익성 악화 등을 막기 위해 가격 경쟁을 회피하고, UPS 발주 물량을 사업자들 간에 배분하여 각 사업을 견고하게 유지하기 위한 목적에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 이른바 '경성 공동행위'에 해당한다.

(2) 이 사건 입찰시장은 일정한 생산능력을 갖추고 UPS 공급업체로 등록된 사업자에 한하여 진입할 수 있고 입찰 업체 등록은 3년 주기로 이루어졌는데 원고를 비롯한 사업자들은 신규 UPS 입찰 등록 업체가 진입할 때마다 해당 사업자를 이 사건 공동행위에 참여시켰고, 이 사건 공동행위가 계속된 기간 동안 국제전기를 제외하고 입찰에 참가할 자격을 가진 모든 사업자들이 담합에 가담하는 결과가 발생하였다는 점에서도 경쟁제한의 효과가 적다고 보기 어렵다.

(3) 이 사건 공동행위 기간 동안의 평균 낙찰률은 96.18%에 이르다가 합의가 파기된 직후인 2012. 5. 24.자 입찰에서는 51.03%로 급락하였다. 이러한 사실에 비추어 보더라도 원고 등 8개사는 이 사건 공동행위를 통해 합의가 없었더라면 형성되었을 가격보다 훨씬 높은 가격으로 낙찰가를 형성함으로써 발주처인 한국가스공사의 이익을 침해하였거나 적어도 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다고 봄이 상당하다.

(4) 원고는 이 사건 공동행위가 시작된 2009. 3. 5.부터 이 사건 공동행위가 종료된 2012. 4. 27.까지 약 3년 2개월의 기간 동안 계속하여 이 사건 공동행위에 가담하여 그 가담정도가 가볍다고 보기 어렵다. 특히 2011년 12월경 국제통신공업이 합의에 반하는 행위를 하자 원고는 이 사건 공동행위를 계속 유지하기 위하여 이화전기공업, 맥스컴, 영신엔지니어링, 국제산업전자 등 4개사와 국제통신공업 사무실 등을 찾아가 향후 입찰 진행 방향 등에 대해 논의하는 등의 방식으로 합의를 유지시키기 위한 노력에 적극 가담하였다.

2) 이 사건 과징금납부명령의 위법 여부

가) 관련 법리

공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지와 과징금을 부과하는 경우에 공정거래법령에 정해진 일정한 범위에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로 공정거래위원회의 공정거래법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위에 해당하고, 공정거래위원회가 재량권의 행사로서 행한 과징금 부과처분은 그것이 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 인정되는 경우가 아니라면 그 재량권의 범위 안에 있게 되어 위법하게 되지 아니한다. 이 경우에 위반행위자에 대한 과징금 부과처분이 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃었다고 하기 위해서는 구체적인 사안에 따라 과징금 부과의 원인이 된 위반사실의 내용과 성질, 과징금 부과에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 과징금 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 그러한 과징금의 부과내용이 객관적으로 합리성을 갖추지 아니하여 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 때에 해당하여야 한다. 그리고 과징금 부과가 공정거래위원회의 재량에 의한다고 하더라도 그 재량은 자의로 이루어질 수 없는 것이므로 공익 목적을 위하여 과징금을 부과하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 과징금부과사유로 삼은 위반행위의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 과징금을 부과함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 합리적인 사유 없이 같은 정도의 위반행위에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 과징금액을 산정함으로써 평등의 원칙에 위반한 때에는 그러한 과징금 부과처분은 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 처분으로서 위법하게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두22054 판결 참조). 부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2014. 12. 11 선고 2014두2324 판결 참조).

나) 부과기준율 산정의 위법 여부

앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 등을 위 법리에 비추어 보면, 피고가 이 사건 공동행위를 '매우 중대한 위반행위'로 평가하고 7%의 부과기준율을 적용한 것은 정당하므로, 이 점을 탓하는 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

(1) 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 공동행위는 입찰에 참여할 경쟁사업자들이 최저가 낙찰방식에서 낙찰자, 투찰가격 및 물량배분에 대해 합의한 것으로서 이른바 '경성 공동행위'에 해당하고, 특히 입찰담합은 경성 공동행위 중에서도 위법성이 가장 강하다.

(2) 원고는 국제통신공업이 이 사건 합의에 위배되는 행위를 하자 국제통신공업에 적극 항의하였고, 이에 따라 국제통신공업이 당시 낙찰사로 예정된 국제산업전자에 약 2억 5,000만 원을 지급하게 하는 등 이 사건 공동행위의 유지를 위한 적극적인 노력을 하였고, 비록 이 사건 공동행위에 물량배분 등에 관한 합의의 실행을 관철하기 위한 제재수단이 사전에 마련되어 있지 않았다고 하더라도 이 사건 입찰 시장의 폐쇄성 및 약 3년 2개월간 계속된 이 사건 공동행위의 지속성 등을 고려하면 그러한 사실만으로 이 사건 위반행위의 중대성의 정도가 감소한다고 볼 수 없다. 더구나 피고는 합의 내용의 이행을 위한 감시 또는 제재수단이 존재하지 않는 점을 고려하여 '매우 중대한 위반행위'에 해당하는 부과기준율 중 가장 낮은 7%를 적용하기까지 하였다.

(3) 이 사건 공동행위는 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 것으로, 입찰 과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개의 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시키고 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다.

(4) 피고는 원고가 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰받지 못한 30건에 관하여 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)2) 규정에 따라 6,749,864,850원을 감경하였는데, 위 탈락자 감경으로 인하여 입찰 참여 건수 및 참여 형태에 따른 책임의 정도는 피고의 과징금 부과 과정에서 충분히 반영되었다고 보인다.

다) 조사협력 감경 비율 적용의 위법 여부

과징금고시 Ⅳ.3.다.(3)(가)에 따르면 조사에 협력한 경우 30% 이내에서 과징금을 감경할 수 있는데, 감경 여부 및 감경비율의 결정은 피고의 재량사항이다. 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 공동행위에 관한 조사과정에서 국제통신공업이 합의를 어긴 2011. 12. 13. 이후의 이 사건 공동행위의 유지 여부가 쟁점이 된 사실, 이에 관하여 국제통신공업, 맥스컴 등의 경우 그 기간의 입찰에 대한 담합사실을 인정하고 적극적으로 조사에 협력한 반면, 원고는 잘 기억이 나지 않는다고 진술하거나 공동행위 사실을 인정하였다가 다시 진술을 번복한 사실을 인정할 수 있다. 이러한 사실관계에 비추어 보면, 피고가 국제통신공업, 시그마전기, 이화전기공업, 맥스컴에 대하여는 심사관의 조사 단계부터 피고의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력하였다는 이유로 각 20%를 감경하고, 원고에 대하여는 심사관의 조사 단계에서 행위사실 중 일부 입찰에 대한 공동행위 참여내용을 부인하거나 번복하는 등 소극적으로 조사에 협조하였다는 이유로 10%를 감경한 것은 피고의 재량범위 내에서 조사협력 정도에 차등을 둔 것으로 인정되고, 이를 두고 자의적인 법적용이라거나 형평의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 이 점을 탓하는 원고의 위 주장도 이유 없다.

라) 부과과징금 결정 단계에서의 위법 여부

앞서 인정한 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음의 사정들 즉, ① 피고는 원고가 이 사건 입찰에서 탈락한 경우 과징금 고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)2) 규정에 의하여 들러리 사업자 수에 따라 2분의 1에서 N분의 (N-2)를 감액하여 과징금을 산정하였는데, 이러한 조치를 통하여 과징금 산정단계에서 원고가 취득한 부당이익의 규모를 충분히 고려한 것으로 인정되는 점, ② 피고가 원고에게 부과한 최종 과징금 액수는 관련매출액의 약 6.29%3)에 불과한 점, ③ 원고 등 8개사는 이 사건 공동행위 기간 동안 평균 96.68%의 낙찰률로 낙찰가격을 정하여 한국가스공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점, ④ 물량배분 및 입찰담합이라는 이 사건 공동행위의 성격상 낙찰을 받지 못한 사업자에 대하여도 그 계약금액이 과징금의 기본 산정기준이 된다고 보아야 하는데(대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 참조), 국제통신공업이 12건을 낙찰받고 24건의 입찰에 들러리로 참여한 반면 원고는 5건을 낙찰받고 30건의 입찰에 들러리로 참여한 점을 고려해 보면, 국제통신공업에 503,000,000원의 과징금이, 원고에게 453,000,000원의 과징금이 각 부과되었다고 하여 비례나 형평에 반한다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 피고가 이 사건 부과과징금 결정단계에서 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 점을 탓하는 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 김용석

판사 서승렬

판사 성충용

주석

1) 국제산업전자는 2015. 3. 31. 폐업하였다.

2) 피고는 2017. 1. 25. 결정 제2017-007호로 위 제2016-340호 의결 중 관련매출액 산정과 관련하여 부가가치세를 포함하여 잘못 계산한 부분을 부가가치세를 제외한 금액으로 경정하고(이에 따라 원고에 대한 과징금은 498,000,000원에서 453,000,000원으로 경정됨), 부과기준율의 중대성 정도와 관련하여 '중대한 위반행위'를 '매우 중대한 위반행위'로 오기를 경정하였다.

3) 453,000,000원 / 7,191,078,586원 × 100 = 6.29%