서울행정법원 2018.7.20. 선고 2017구합88244 판결

원고 및 국제통신공업 주식회사(이하 모든 회사 명칭에서 '주식회사' 기재를 생략한다), 대농산업전기, 시그마전기, 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티 및 국제산업전자(2015. 3. 31. 폐업)(이하 '원고 등 8개사'라 한다)는 모두 무정전전원장치 제조·판매업을 영위하는 회사들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 사업자에 해당한다.

나. 한국가스공사의 무정전전원장치 구매입찰

1) 무정전전원장치(Uninterruptible Power Supply, 이하 'UPS'라 한다)는 발전소, 병원, 통신설비 등에 전원 공급 장애가 발생하여도 안정적으로 전원을 공급하기 위하여 정전압, 정주파수, 무정전 상태의 양질의 전력을 공급하는 장치이다. 한국가스공사는 UPS를 구매하면서 3년 주기로 한국가스공사에 등록된 업체만이 UPS 구매입찰에 참여할 수 있도록 하는 지명경쟁방식으로 입찰을 진행하였는데, 원고는 2000년부터 2002년까지, 2003년부터 2005년까지, 2006년부터 2008년까지, 2009년부터 2011년까지, 2012년부터 2014년까지 UPS 입찰 업체로 등록되었다.

2) 한국가스공사는 2000.경부터 2013. 5.경까지 예정가격 이하 최저가격으로 입찰에 참여한 업체를 낙찰자로 결정하는 제도를 시행하여 왔다. 위 예정가격은 가격 조사 또는 원가계산 방식에 의하여 산정한 기초금액의 ±2% 범위 안에서 만들어진 15개의 서로 다른 금액(복수예비가격) 중 입찰참가자들의 추첨을 통해 선택된 4개 금액의 평균금액으로 정해진다.

다. 원고 등 8개사의 공동행위

원고 등 8개사는 2009. 3. 5.부터 2012. 4. 27.까지 한국가스공사가 발주한 총 36건의 UPS 지명경쟁 구매입찰(이하 '이 사건 입찰'이라 한다)에 참여하면서 각 업체의 누적 수주금액을 기준으로 가장 적은 금액을 수주한 업체가 차기 입찰에서 낙찰 예정자가 되는 것을 기본 원칙으로 정한 후 개별 입찰 건별로 유선연락 등을 통해 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하고(이하 '이 사건 공동행위'라 한다) 이를 실행하였는바, 원고 등 8개사가 총 36건의 입찰에서 담합에 참여한 건수 등은 아래 표 기재와 같다.

[사업자별 담합 참여 현황] (단위 : 건, 원, VAT 제외)

라. 공정거래위원회의 시정명령, 과징금납부명령 및 그 취소소송 경과

1) 공정거래위원회는 2016. 12. 12. 이 사건 공동행위가 구 공정거래법(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제3호 및 제8호 소정의 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로 원고에 대하여 입찰담합 행위를 금지하는 시정명령과 407,000,000원의 과징금납부명령을 하였다.

2) 원고는 2017. 5. 19. 공정거래위원회를 상대로 서울고등법원 2017누49319호로 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 인정할 수 없다는 등의 이유로 위 시정명령 및 과징금납부명령의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 위 법원은 2017. 8. 17. 이 사건 공동행위의 경쟁제한성이 인정된다는 등의 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 이에 원고가 대법원 2017 두 60062호로 상고를 제기하였으나, 2017. 12. 21. 상고 기각 판결이 선고되어 위 판결은 그대로 확정되었다.

마. 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자격 취득 제한

피고는 2017. 12. 11. 원고에 대하여 "원고가 2016. 12. 12. 공정거래위원회로부터 이 사건 공동행위가 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로 시정명령과 과징금납부명령을 받았고, 이는 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법'이라 한다) 제8조 제3항 제3호 소정의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 해당한다"라는 이유로 이 사건 공동행위 중 2009. 11, 22.부터 2011. 6. 30.까지 공동행위에 대하여는 구 판로지원법(2011. 3. 30. 법률 제10504호로 개정되어 2011. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제8조 제2항에 근거하여, 2011. 7. 1.부터 2012. 4.까지 공동행위에 대하여는 구 판로 지원법(2016. 1. 27. 법률 제13866호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항에 근거하여 중 소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 취소하고 6개월간(2017. 12. 19.~2018. 6. 18.) 참여자격 취득을 제한하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 원고 등 8개사는 애초 한국가스공사의 '예정가격 이하 최저가 낙찰 방식'이라는 입찰제도 하에서 공정하고 자유로운 경쟁을 하는 것이 불가능하여 시장의 정상적 유지 및 물품의 품질 유지를 위해 불가피하게 이 사건 공동행위를 하게 되었다. 따라서 이 사건 공동행위는 경쟁제한성이 인정되지 아니하여 이로써 판로지원법 제8조 제3항 제3호에서 정하는 담합 등 부당한 행위를 하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니한다.

2) 원고는 이 사건 처분으로 인하여 6개월 간 정부 및 공공기관으로부터 수주가 불가능하게 되어 극심한 경영악화에 이르게 될 것으로 보이고, 특히 이 사건 처분과 별도로 한국가스공사가 원고에게 한 2년 간 입찰참가자격제한처분이 위 처분과 중복적으로 이루어짐에 따라 과도한 제재가 됨에 반해, 현재 이 사건 공동행위가 종료한지 5년 이상이 경과하여 관련 시장에서의 경쟁질서가 이미 회복되었고, 실제 한국가스공사가 이 사건 공동행위로 인하여 입은 손해도 크다고 볼 수 없어 위 공동행위의 위법성이 미미한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고 및 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티, 국제통신공업, 국제산업전자 등 6개 사업자들은 2009. 3. 5.부터 2011. 9. 21.까지 한국가스공사에서 발주한 총 31건의 UPS 구매입찰에 참가하면서 개별 입찰 건별로 사전에 전화연락 또는 모임을 통해 그 낙찰자, 투찰가격 등에 대해 합의하여 낙찰예정자를 결정하였다. 그에 따라 낙찰예정자로 결정된 업체는 자신의 최저 투찰금액을 산정하여 다른 업체들에게 유선연락 등을 통해 전달하였고, 다른 업체들은 모두 그 금액 이상으로 투찰하였다. 위 업체들이 2009. 3.부터 2011. 9.까지 합의를 통해 입찰에 참여한 현황은 별지 기재 [표1]과 같다.

2) 원고 및 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티, 국제통신공업, 국제산업전자 등 6개 사업자들은 2011. 12. 13. 한국가스공사에서 발주한 UPS 구매입찰에 참가하면서 사전에 전화연락 등을 통해 국제산업전자를 낙찰예정자로 합의하였다. 국제산업전자는 다른 업체들에게 자신의 투찰가격과 관련된 정보를 전달하였고 국제통신공업을 제외한 다른 업체들은 모두 합의 내용대로 전달받은 금액 이상으로 투찰하였으나, 국제통신공업은 합의 내용과 달리 최저가격으로 투찰하여 국제산업전자 대신 낙찰을 받았다. 이에 원고 및 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티, 국제산업전자 등 5개 사업자는 2011. 12.경 국제통신공업을 찾아가 합의를 이행하지 않은 것에 대해 항의하였고, 국제통신공업은 국제산업 전자와 사이에 합의를 이행하지 않은 부분에 대하여 250,000,000원 상당을 지급하기로 협의하였다. 위 업체들이 2011. 12. 입찰에 참여한 현황은 별지 기재 [표2]와 같다.

3) 원고 및 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티, 국제산업전자는 등 5개 사업자들은 2012. 12. 입찰 이후에도 이 사건 공동행위를 계속 유지하고자 국제통신공업을 설득하여 국제통신공업도 합의에 다시 참여하게 되었다. 결국 원고 및 이화전기공업, 맥스컴, 아세아이엔티, 국제통신공업, 국제산업전자 등 6개 사업자들은 2012년부터 새롭게 입찰에 참여할 수 있게 된 대농산업전기, 시그마전기 등 2개 사업자들과 함께 2012. 3. 14.부터 2012. 4. 27.까지 한국가스공사에서 발주한 총 4건의 UPS 구매입찰에 참가하면서 사전에 전화연락 또는 모임을 통해 낙찰자, 투찰가격 등에 대해 합의하여 낙찰예정자를 결정하였다. 그에 따라 낙찰예정자로 결정된 업체는 자신의 최저 투찰금액을 산정하여 다른 업체들에게 유선연락 등을 통해 전달하였고, 다른 업체들은 모두 그 금액 이상으로 투찰하였다. 위 업체들이 2012, 3.부터 2012. 4.까지 합의를 통해 입찰에 참여한 현황은 별지 기재 [표3]과 같다.

4) 원고 등 8개사는 2012. 5. 24. 입찰부터는 서로 의견이 맞지 않아 각자 가격 경쟁을 통해 입찰에 참여하였는데, 2012. 5. 24. 입찰에서는 낙찰률이 51.03%로 급락하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유의 존재 여부 - 경쟁제한성의 인정 여부

어떤 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항이 정하고 있는 '경쟁제한성'을 갖는지는 당해 상품이나 용역의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결 참조). 여기에서 실제로 합의에 가담한 사업자들이 합의가 없었더라면 서로 유효하게 경쟁할 수 있었는지 여부는 사업자들 사이의 경쟁의사의 존부, 각 사업자들의 존재나 그들의 시장성과가 서로에게 경쟁압력 내지 경쟁상 제약으로 작용하는지 여부를 중심으로 판단하되, 각 사업자가 보유한 생산능력 및 기술력, 공급의 대체가능성 및 신규 시장진입 가능성, 시장의 구체적 현황 등의 사정까지 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 한편, 입찰담합에 관한 공정거래법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2015. 7. 9. 선고 2013두20493 판결 참조).

위 인정사실에 갑 제2, 4호증, 을 제1호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 공동행위로 인하여 이 사건 입찰에서의 경쟁이 실질적으로 제한되었다고 보이므로 이 사건 공동행위는 구 판로지원법 제8조 소정의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

① 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 봉쇄한다. 원고는 이 사건 입찰에서의 과다경쟁 회피, 저가 투찰에 따른 수익성 악화 방지 등을 목적으로 이 사건 공동행위를 시작하여 약 3년 2개월 동안 지속하면서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 발생함은 명백하다.

② 이 사건 입찰에는 일정한 생산능력을 갖추고 UPS 공급업체로 등록된 사업자만 참가할 수 있고 위와 같이 입찰에 참가할 자격을 가진 거의 모든 사업자들이 담합에 가담하여 그 경쟁제한의 효과는 더욱 크다.

③ 이 사건 공동행위 기간 동안 입찰의 낙찰률이 꾸준히 80% 후반대 이상을 기록하다가, 합의가 파기된 직후인 2012. 5. 24.자 입찰의 낙찰률이 51.03%로 급락한 점에 비추어, 원고 등 8개사는 이 사건 공동행위를 통해 합의가 없었더라면 형성되었을 가격보다 훨씬 높은 가격으로 낙찰을 받음으로써 그 차액 상당의 이익을 얻고 그로 인해 발주처인 한국가스공사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다.

(4) 예정가격 이하 최저가 낙찰 방식으로 인한 과도한 출혈경쟁이 있었다는 사정만으로 공정하고 자유로운 경쟁 자체가 존재하지 않았다고 보기는 어렵고, 단지 출혈경쟁으로 인한 원가 이하 낙찰을 방지할 목적으로 이 사건 공동행위를 하였다고 하여 그 경쟁제한 효과의 발생을 정당화할 수 있는 것도 아니다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

위 인정사실에 갑 제2, 4호증, 을 제1호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되지 아니하여 이로써 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 판로지원법은 중소기업 제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원함으로써 중소기업의 경쟁력 향상과 경영안정에 이바지함을 목적으로 하여 중소기업자가 직접 생산 · 제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 경쟁제품으로 지정하여 공공기관의 장으로 하여금 중소기업자간 경쟁입찰을 통해 경쟁제품을 조달하도록 하고 있다. 중소기업자간 경쟁입찰을 실시하는 목적은, 공정한 경쟁원리에 따라 계약의 상대자가 될 것을 희망하는 자로 하여금 동일한 조건으로 공평한 경쟁을 시키고, 공공기관이 요구하는 품질을 만족시킬 수 있는 적격자를 선정함으로써 공공사업의 시행과 공공서 비스의 제공을 원활하게 하기 위한 것이다. 그런데 입찰자가 담합을 하는 등으로 공정한 경쟁을 해치는 부당한 행위를 하는 경우에는 공공기관의 계약목적 달성이 어렵게 되고, 나아가 사회적, 국가적 공익과 관련하여서도 커다란 폐해를 초래하게 되므로, 그 불법성의 정도가 결코 가볍다고 볼 수 없다. 따라서 향후 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 입찰참여자격을 취소하고 일정기간 입찰참여 자격의 취득을 제한하는 방법으로 제재를 가함으로써 추후 발생할 수 있는 유사한 형태의 공적 피해를 예방함과 아울러 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보할 필요가 있다.

② 원고의 담합 참여로 인하여 원고를 포함하여 당시 입찰에서 낙찰을 받은 회사는 담합이 없었더라면 형성되었을 가격보다 훨씬 높은 가격으로 낙찰을 받음으로써 그 차액 상당의 이익을 얻고 그로 인해 발주처인 한국가스공사에 같은 금액 상당의 손해를 가하였음은 앞서 살핀 바와 같은바, 원고 역시 향후 자신이 낙찰을 받을 순번이 되었을 때 부당이득을 얻을 수 있다는 기대 아래 총 27건의 담합행위에 적극적으로 참여하여 총 5건을 낙찰받고 그 낙찰 총 금액은 2,251,340,000원에 이르므로 그러한 가담정도와 가담경위에 비추어 볼 때 원고의 책임이 가벼운 것으로 보이지 않는다.

③ 구 판로지원법(2011. 3. 30. 법률 제10504호로 개정되어 2011. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제8조 제2항 제3호 및 구 판로지원법(2016. 1. 27. 법률 제13866호로 개정되기 전의 것) 제8조 제3항 본문 제3호는, 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 담합 등 부당한 행위를 한 경우에는 그 참여자격을 취소할 수 있다고 규정하고 있고, 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표1]에는, 위 법 제8조 제3항 제3호에 따른 담합 등 부당한 행위를 한 경우의 참여자격 취득제한 기간을 6개월로 정하고 있다. 피고는 위 기준에 근거하여 원고가 담합 등 부당한 행위를 하였다는 이유로 원고의 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 취소하고, 원고의 입찰 담합에 대한 가담정도 및 횟수 등을 참작하여 위 입찰의 참여자격 취득 제한 기간을 위 6개월로 정하여 이 사건 처분을 하였는바, 이를 두고 현저히 균형을 잃은 부당한 처분이라고 하기는 어렵다.

④ 담합 등 부당한 행위를 한 중소기업자의 입찰 참여자격을 취소하고 그 자격의 취득을 제한하는 목적은 추후 발생할 수 있는 유사한 공적 피해를 예방함과 아울러 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보하기 위한 것인바, 원고가 이 사건 처분으로 인해 경영상 어려움을 겪게 되는 불이익을 받게 된다는 점을 감안하더라도, 피고가 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익의 보호 필요성이 더 크다고 판단된다.

⑤ 이 사건 처분의 근거가 된 판로지원법이 중소기업의 경쟁력 향상과 경영안정에 이바지함을 목적으로 하는 것임에 반해, 한국가스공사가 원고에게 한 입찰참가자격제한처분의 근거가 된 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 '공공기관운영법'이라 한다) 및 공기업·준정부기관 계약사무규칙은 공기업 등 공공기관이 당사자가 되는 계약의 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무 등을 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 하는 것으로, 이 사건 처분과 공공기관운영법에 따른 입찰참가자격제한처분은 그 목적이다를 뿐만 아니라 적용 범위와 대상, 처분의 내용 등도 서로 달라 중복처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고가 이 사건 처분 외에 위 입찰참가자격제한처분을 추가로 받았다고 하여 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다.

⑥ 원고는 광주시 제1, 2 하수처리장 총인시설 설치공사, 새만금방수제 만경 5공구 건설공사 등에서 입찰담합에 가담한 업체들에 대한 제재사례를 들어 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다는 취지로도 주장하나, 원고가 제출한 자료들만으로는 각 제재 사례에서 이루어진 위반행위의 정도나 태양, 사안의 경중 등을 확인하기 어려워 이 사건 처분의 제재정도가 결과적으로 위 사례에서의 제재 정도에 비하여 중하다는 이유만으로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되었다고도 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 피고에 대한 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.