2016구합59331 전담지정 취소처분 취소청구의 소

마스터즈투어 주식회사

문화체육관광부장관

2016, 11. 24.

2016. 12. 8.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 3. 28. 원고에게 한 중국단체관광객 유치 전담여행사 지정취소처분을 취소한다.

1. 이 사건 처분의 경위

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 자국민의 해외관광을 통제하기 위하여 1980년대부터 단체관광객의 여행허용지역을 다른 국가들과 협의하여 지정하고, 자국과 협정을 체결한 국가가 추천한 여행사만 중국 단체관광객을 유치 접대할 수 있도록 하는 여행허가제도(ADS, Approved Destination Status)를 도입하였다. 중국은 1998년 5월 '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 피고, 외교통상부, 법무부, 건설교통부 관계관으로 구성된 한국측대표단과 중국 국가여유국, 외교부, 공안부 관계관으로 구성된 중국측대표단은 1998년 6월과 2000년 6월 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록'이라 한다)에 서명하였다.이 사건 비망록의 주된 내용은 아래와 같다.

나. 피고는 이 사건 비망록에 따라 중국에 추천할 '중국 단체관광객 유치 전담여행사(이하 '전담여행사'라 한다)'의 지정 및 관리 등을 시행하기 위하여 1998년 7월 '중국 단체관 광객 유치 전담여행사 업무 시행지침'(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하였다.이 사건 지침 제3조는 전담여행사 신규지정에 관하여 규정하고 있고, 제3조의2는 전담여행사 갱신제를 규정하고 있다.

다. 피고는 2014. 2. 26. 이 사건 비망록과 지침에 근거하여 원고를 전담여행사로 신규 지정하였다.

라. 피고는 갱신제 심사를 거쳐 2016. 3. 28. 원고에게, 원고가 아래 표와 같이 전담여 행사 갱신기준인 70점에 미달하는 66점(= ① 득점 합계 70점 - ② 감점 합계 4점)을 받았다는 이유로 이 사건 지침 제3조의2에 따라 전담여행사 지정취소를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 하고, 위 갱신제 심사를 '2016년도 갱신제 평가'라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 을 제1, 22, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유에서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 법률유보의 원칙 위배

원고에 대한 전담여행사 지정을 취소하는 이 사건 처분은 이 사건 지침에 근거를 두고 있는데, 이 사건 지침은 행정규칙에 불과하여 행정청 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적 구속력을 갖는 것은 아니므로 이 사건 처분의 법적 근거가 될 수 없다.

2) 절차상 하자

원고는 이 사건 처분을 받기 전 전담여행사 갱신제 평가기준을 통지받지 못하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제20조 제1항에서 규정하고 있는 처분기준의 설정·공표의무를 위반하여 이루어진 것으로서 위법하다.

3) 실체상 하자

가) 평가대상 선정의 잘못 갱신제 평가는 전담여행사를 상대로 2년에 한 번 실시하는 것인데, 원고는 2014. 2. 26. 전담여행사로 신규 지정되어 2016년도 갱신제 평가 당시를 기준으로 영업기간이 2년이 되지 않았으므로 평가대상에 해당하지 않는다.

나) 갱신제 평가규정 및 평가기준의 소급적용 원고에 대한 갱신제 평가대상기간은 2014년 2월부터 2015년 10월까지임에도 그 이후에 개정된 이 사건 지침 제3조의2와 이에 근거한 갱신제 평가기준을 원고에게 소급적용하여 2016년도 갱신제 평가를 실시하였다.

다) 자의적인 평가기준 유자격가이드 보유비율과 가격 합리성에 관한 평가항목은 그 평가지표들이 관광상품의 다양성과 개별업체가 처한 상황 등을 전혀 반영하지 못하고 있고 무자격가이드 고용과 저가 관광에 따른 폐해를 줄이는 것과 별다른 관련성도 없으므로, 합리적인 평가기준으로 볼 수 없다.

라) 재량권의 일탈·남용

원고가 보유한 가이드 인원은 피고가 인정한 것보다 훨씬 많음에도 이들과 표준약관을 체결할 시간이 충분히 부여되지 아니하여 이를 미처 제출하지 못한 점, 원고가 무자격가이드를 고용하여 행정처분을 받은 전력이 있으나, 이는 일시에 급증한 중국 단체관광객을 수용하는 과정에서 담당자의 실수로 빚어진 것인 점, 이 사건 처분이 그대로 확정되면 중국관광객을 대상으로 여행업을 영위하는 원고로서는 폐업을 할 수밖에 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것이다.

나. 관계 법령 및 규정

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고는 2013. 3. 21. 공청회를 거쳐 2013. 5. 20. 이 사건 지침 제3조의2를 신설하여 전담여행사 갱신제도를 도입하였고, 2013. 7. 26. 전담여행사 갱신제 평가기준(안)을 마련하기 위한 공청회를 개최하여 전담여행사들로부터 의견을 청취하였다. 또한 피고는 2013. 2. 28.과 8. 23. 한국여행업협회 산하 전담여행사위원회와 갱신제 평가기준 수립 등에 관하여 간담회를 개최하였다.

2) 피고는 2013. 9. 5. 갱신제 평가기준을 확정하고 그 다음날 한국여행업협회장에게 갱신제 실시에 관한 안내와 함께 갱신제 평가기준(이하 '2013년도 갱신제 평가기준'이라 한다)을 통보하였으며 한국여행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였다. 2013년도 갱신제 평가기준에 의하면, 평가영역 · 항목·지표와 그 배점은 다음과 같고 전담여행사로 재지정되기 위해서는 총점 75점 이상을 받아야 한다.

3) 피고는 서류심사 및 현장실사 등을 거쳐 2013. 12. 5. 전담여행사들에게 갱신제 시행결과(157개 업체 재지정)를 통보하면서 유치실적, 상품가격, 행정제재이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지하였다.

4) 피고는 한국여행업협회 홈페이지에 '2014년 중국 단체관광객 유치 전담여행사 신규지정 신청 안내'를 공고하면서 다음과 같은 '신규지정 평가기준'(이하 '전담여행사 신규 지정 평가기준'이라 한다)을 안내하였고, 원고는 위 공고에 따라 신규지정 신청을 하여 2014. 2. 26. 전담여행사로 신규 지정되었다.

5) 피고는 2015. 10. 5, 한국여행업협회장에게 중국 전담여행사의 효율적인 관리를 위한 전자관리시스템을 구축하였으니 전담여행사들로 하여금 업체별 실적을 입력하라고 통지하면서 2014년 및 2015년 실적입력의 경우 2016년도 갱신제 평가에 활용할 예정이라고 밝혔으며, 한국여행업 회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였다.

6) 피고는 중국 단체관광객을 상대로 한 저가 관광, 쇼핑 강요 등의 문제가 대두되자 전담여행사에 대한 관리를 강화하기 위하여 2015. 11. 16. 이 사건 지침 제3조의2를 다음과 같이 개정하였다(이하 이와 같이 개정되기 전의 위 조항을 '개정 전 갱신제 조항'이라 하고, 개정된 후의 위 조항을 '개정 후 갱신제 조항'이라 한다).

7) 피고는 2015. 12. 24. 전담여행사들에게 2014년 2월까지 전담여행사 지정을 받은 170개 전담여행사를 대상으로 과거 2년(2014년 1월 ~ 2015년 10월)간의 실적을 평가하여 재지정 여부를 결정하겠다는 계획을 안내하면서 2016. 1. 8.까지 전담여행사 재지정 평가 관련 자료를 제출할 것을 요청하였다. 당시 피고가 제출을 요구한 서류는 '2015 국세청 신고예정 재무제표증명원 (세무사작성본), 공모전 · 표창 · 우수상품선정 등 수상실적 증빙자료, 업체-관광통역안 내사 체결 표준약관, MICE · 의료 등 고부가상품 및 지방상품 유치 증빙자료'이고, 이들 자료를 기한 내에 제출하지 않을 경우 관련 항목 평가에서 불이익을 받을 수 있다.는 점이 안내되었다.

8) 피고는 서류심사 등을 거쳐 2016. 3. 4. 원고에게 전담여행사 지정취소에 관한 사전통지를 하였는데, 당시 다음과 같은 갱신제 평가기준(이하 '2016년도 갱신제 평가기준'이라 한다)이 적용되었다.

※ 과거 2년간(2014. 1. 2015. 10.) 실적 평가 결과 ① 기준 점수 70점 미만이거나 ② 70점 이상 업체 중 행정처분(무자격가이드 등)으로 6점 이상 감점된 업체에 대해서는 재지정 불가9) 피고는 2016. 3. 11. 2016년도 갱신제 평가기준을 확정하고, 2016. 3. 23. 전담여 행사 관리위원회의 심의·의결을 거쳐 2016. 3. 28. 원고에게 2016년도 갱신제 평가기준을 적용한 평가점수 합계가 기준점수인 70점에 미달하는 66점을 받았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

한편, 피고는 이 사건 처분에 앞서 2016년도 갱신제 평가기준을 공표하지 않다.가 이 사건 처분일인 2016. 3. 28. 원고에게 원고의 점수가 기재된 갱신제 평가표를 메일로 송부함으로써 2015년도 갱신제 평가기준의 구체적인 평가영역 · 항목·지표와 배점을 통지하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1 내지 5, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 법률유보원칙의 위배 여부

가) 전담여행사 지정 및 지정 취소행위의 법적 성격

항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 그 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 참조).

전담여행사 지정 행위가 이 사건 비망록과 행정규칙에 해당하는 이 사건 지침에 근거하는 것이기는 하다. 그러나 피고는 중국과 이 사건 비망록을 체결한 다음 그에 따라 중국에게 중국 단체관광객을 유치할 국내 전담여행사를 추천하고, 중국의 허가를 받아 한국관광업무를 담당하는 중국 여행사는 피고의 추천을 받은 전담여행사와 사이에서만 단체관광객 모집·접대계약을 체결할 수 있다. 즉 중국의 여행허가제도에 따라 전담여행사 지정을 받지 못한 국내 여행사는 중국 단체관광객을 유치할 수 없도록 되어 있고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그러므로 전담여행사 지정 행위는 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 수익적 행정행위에 해당하고, 전담여 행사 지정취소행위는 이러한 권리나 지위를 장래를 향하여 박탈하는 법적 효과를 발생시키는 행위로서 수익적 행정행위의 철회라 할 수 있으므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

나) 전담여행사 지정 취소의 가능 여부 이 사건 비망록에 따라 제정된 이 사건 지침은 피고가 법령의 위임 없이 중

국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정청 내부를 규율하는 행정규칙에 불과할 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로, 이 사건 지침 자체가 자족적으로 이 사건 처분의 적법한 법적 근거가 될 수는 없다.

그러나 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정 변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004, 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).

이 사건 처분은 원고에 대하여 전담여행사로 지정하였다가 그 지정 이후 발생한 사정에 따라 장래를 향하여 그 지정행위의 효력을 상실시키는 지정행위의 철회라고 할 것인데, 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고가 원고를 전담여행사로 지정하였다가 이를 철회하는 결정을 함에 있어 재량권 행사의 한계를 벗어나지 않는 한 법적 근거가 없다는 사정만으로 곧바로 이 사건 처분이 법률유보의 원칙에 위배되어 위법하다고 볼 수는 없다.

다) 소결

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 절차적 하자의 존부

가) 관련 규정 및 취지

행정절차법 제20조 제1항은 '행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질

에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 「제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다'고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있다.

나) 이 사건의 경우 이 사건 처분의 절차적 위법성을 판단함에 있어서도 위와 같은 행정절차법의 취지가 훼손되었는지 여부를 그 기준으로 삼아야 할 것인데, 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 비록 피고가 원고를 비롯한 전담여행사들에게 2016년도 갱신제 평가기준을 사전에 공표하지 않았다고 하더라도 이 사건 처분을 함에 있어 피고가 자의적으로 권한행사를 하였다거나 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하지 않았다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분에 행정 절차법 제20조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 할 수 없다.

①) 피고는 이 사건 지침 제3조의2를 신설하여 전담여행사 갱신제를 도입하였고 이를 2013년경 처음 실시하면서 2013년도 갱신제 평가기준을 이미 공지하였으므로, 원고가 그 이후에 전담여행사로 신규 지정되었다고 하더라도 2016년도 갱신제 평가에 대비하면서 위 평가기준을 충분히 숙지하고 있었을 것으로 보인다.

원고는 전담여행사로 신규 지정을 받을 당시에 2013년도 갱신제 평가기준의 평가항목과 유사한 전담여행사 신규지정 평가기준을 안내받았는데, 전담여행사 신규지정 평가기준은 전담여행사가 중국 단체관광객을 상대로 한국여행과 관련된 전반적인 업무를 수행하면서 갖추어야 할 최소한의 기준을 정한 것이므로, 원고는 전담여행사 신규지정 평가기준에서 정한 평가항목들이 향후 갱신제 평가의 주된 기준이 될 것임을 충분히 예상할 수 있었다고 보인다.

③ 2013년도 갱신제 평가기준과 이 사건 처분에 적용된 2016년도 갱신제 평가기준은 큰 차이가 없고 단지 '전자관리시스템 참여 정도', '유치기획력 중 기관 표창 실적'에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐이다. 그런데 피고는 2015. 10. 5. 전담여행사들에게 새로 도입된 전자관리시스템에 대한 안내와 함께 전자관리시스템에 입력하는 실적보고를 갱신제 평가에 활용할 예정임을 밝혔고, 2015. 12, 24. 갱신제 평가 관련 자료제출을 요청하면서 그 제출대상에 기관 표창 증빙자료를 포함시켰으므로, 원고는 위 추가 항목들이 2016년도 갱신제 평가에 반영될 것임을 충분히 예상할 수 있었다고 보인다. ④ 행정처분에 따른 감점 체계가 다소 변동되기는 하였으나 행정제재 이력이 갱신제 평가에 반영되는 점이나 그 비중의 측면에서는 2013년도 갱신제 평가 당시와 별다른 차이가 없고 위 평가 체계는 원고가 미리 고지받았다고 하여 대비할 수 있었던 사항도 아니다.

6. 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 평가기준의 구체적인 배점에 대해서는 피고에게 상당한 재량이 있다고 보이므로 구체적인 배점을 밝히지 않은 것이 별도의 위법사유가 된다고 보이지도 않는다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 실체적 하자의 존부

가) 원고가 2016년도 갱신제 평가대상에 포함되는지 여부

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고는 2016년 2월 현재 전담여행사로 지정된지 2년이 경과한 업체들을 상대로 2016년도 갱신제 평가를 시행한 것으로 보이는 점, ② 피고 역시 2015. 12. 24. 원고에게 2016년도 갱신제 평가에 필요한 자료를 요청하면서 2014년 2월까지 전담여 행사 지정을 받은 업체가 평가대상이라고 안내한 점 등에 비추어 보면, 2014. 2. 26. 전담여행사로 신규 지정된 원고는 2016년도 갱신제의 평가대상에 해당함이 명백하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 개정 후 갱신제 규정 및 2016년도 갱신제 평가기준의 적용이 위법한지 여부 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조). 이러한 법리는 법령의 소급적용에 관한 것이기는 하나 전담여행사의 갱신제에 관한 이 사건 지침 제3조의2와 이에 근거한 갱신제 평가기준을 소급적용하는 경우에도 유추적용될 수 있다고 봄이 타당하다.

그런데 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 개정 전 갱신제 조항 및 이에 근거한 2013년도 갱신제 평가기준에 대하여 갖는 신뢰가 개정 후 갱신제 조항 및 이에 근거한 2016년도 갱신제 평가기준의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 볼 수 없으므로, 피고가 원고에 대한 전담여행사 재지정 여부를 심사하면서 개정 후 갱신제 조항과 2016년도 갱신제 평가기준을 적용한 것이 위법하다고 할 수 없다.

① 피고는 2년 마다 원고의 기존 실적을 심사하여 전담여행사 재지정 여부를 결정할 수 있으므로, 피고가 원고의 과거 2년간 실적에 대하여 개정 후 갱신제 조항 및 이에 근거한 2016년도 갱신제 평가기준을 적용하였다고 하더라도 이를 이미 종결된 사실 또는 법률관계에 대하여 위 조항과 평가기준을 소급하여 적용하는 것이라고 볼 수 없다.

② 피고는 공정회 등의 충분한 의견수렴절차를 거쳐 2013년도 갱신제 평가기준을 마련하였는데, 2016년도 갱신제 평가기준은 2013년도 갱신제 평가기준에 '전자관리 시스템 참여 정도', '유치기획력 중 기관 표창 실적'에 관한 항목을 추가로 반영한 것 외에 큰 차이가 없고 앞서 본 바와 같이 원고는 이들 추가 항목들이 2016년도 갱신제 평가에 반영될 것임을 충분히 예상할 수 있었다.

③ 개정 후 갱신제 조항 역시 개정 전의 것과 비교할 때, 전담여행사 재심사항목으로 '지방경비가 이하 모객, 불합리한 초저가 상품 판매 비중, 무자격가이드 활용 적발, 관광통역안내사 표준약관 체결 현황'이 추가되었다는데, 이는 저가 관광상품을 취급하거나 시장질서를 문란하게 하는 전담여행사에 대한 제재를 강화하기 위한 것으로서 전담여행사 갱신제의 심사기준으로 충분히 예상할 수 있는 합리적인 기준이라고 보인다.

A) 중국 단체관광객의 지속적인 방한 수요 증가와 이들을 담당하는 전담여행사 간의 과열 경쟁에 따라 저가 관광상품 판매, 쇼핑 강요 등의 폐해가 발생하여 우리나라의 관광 이미지를 크게 훼손하고 있는바, 이에 대한 적절한 평가기준을 마련하여 여행업 질서를 어지럽히는 전담여행사를 조기에 퇴출시킬 공익적 필요성이 매우 크다고 보인다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 2016년도 갱신제 평가기준의 합리성 여부

2016년도 갱신제 평가기준에 의하면, 평가항목은 유치성과(관광객 유치규모 15점), 재정건전성(자본금 규모 10점, 매출액 규모 5점), 법제도 준수(유자격 가이드 보유비율 15점, 전자관리시스템 참여정도 15점), 관광산업 발전 기여도(가격합리성 20점, 유치기획력 20점)로 구성되고, 이들 항목별 총 점수에서 행정처분으로 시정명령을 받은 경우에는 1점, 과징금 또는 영업정지처분을 받은 경우에는 3점, 관광객의 2년간 평균 이탈률이 0.5%를 초과하면 이후 1명당 1점씩을 감점하여 항목별 총 점수가 70점 미만이거나 행정처분으로 6점 이상의 감점을 받은 경우 전담여행사로 재지정 될 수 없다.

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이러한 2016년도 갱신제 평가기준이 객관적으로 보아 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 보기 어렵다.

① 전담여행사 갱신제의 목적이나 성격 등에 비추어 피고가 갱신제를 운영하기 위한 전제로 2년간의 실적을 심사평가하는 데에 있어서 상당한 평가재량을 가진다고 볼 수 있고 그 갱신에 필요한 기준을 정하는 것 역시 피고의 재량에 속하는 것이므로, 2016년도 갱신제 평가기준이 객관적으로 보아 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 판단되는 경우에 한하여 이를 위법하다고 봄이 타당하다.

② 2016년도 갱신제 평가기준은 중국 단체관광객을 상대로 한 관광산업의 질적 발전을 위하여 저가 관광상품을 취급하거나 시장질서를 문란하게 하는 전담여행사를 퇴출하는 한편, 고부가 관광상품 등 우수 상품을 취급하는 전담여행사에 대해서는 가점을 부여함으로써 이를 장려하는 데에 주안점을 두고 있다.

③ 개정 후 갱신제 조항은 2016년도 갱신제 평가기준의 평가항목과 관련된 관광객 유치실적(유치성과 관련), 재정건전성(재정건전성 관련), 관광통역안내사 표준약관 체결현황(유자격 가이드 보유비율), 지상경비가 이하 모객, 불합리한 초저가 상품 판매 비중, 정부 관광정책호응도(이하 가격 합리성 관련), 행정처분 기록, 무단이탈자 발생비율(이하 감점요인 관련)을 갱신제 심사항목으로 명시하고 있다.

④) 관광객 유치실적 대비 유자격가이드 보유 비율이 높을수록 가이드 1명이 인솔하는 중국 단체관광객 수가 감소하여 보다 양질의 관광서비스를 제공할 수 있으므로, 유자격가이드 보유비율을 관광객 유치실적을 기준으로 산정하는 것이 부당하다고 보기 어렵다.

또한 공정거래위원회가 '관광통역안내 표준약관'(이하 '표준약관'이라 한다)을 정한 취지는 여행사와 가이드 간의 책임 관계를 명확히 하고 외국인에 대한 여행 및 관광통역안내 서비스를 제고하기 위한 것인 점, 표준약관을 체결하지 않을 경우 갱신제 평가에서 불이익을 받을 뿐 표준약관의 사용이 강제되는 것은 아닌 점, 피고는 2015. 12. 24. 원고에게 2016년도 갱신제 평가자료로 '업체-관광통역안내사 체결 표준약관'을 요청하였고 이를 제출하지 않을 경우 관련 항목 평가에서 불이익을 받을 수 있음을 공지한 점, 원고는 2016. 3. 17. 청문절차를 마친 후 26명의 가이드에 대한 표 준약관을 제출하였고 피고는 이 사건 처분을 하면서 이를 반영하여 원고의 유자격가이드 보유비율 점수를 산정하였으므로, 원고로서는 가이드와 표준약관을 체결하여 이를 제출하는 데 2개월 이상의 충분한 시간적 여유가 있었던 점 등에 비추어 보면, 표준약관을 체결한 가이드를 기준으로 유자격가이드 보유인원을 산정한 것이 현저하게 불합리하다고 보기 어렵다.

⑤ 가격합리성의 평가지표로 관광객 1인당 외화거래액 유치단가를 평가하는 것은 여행사에서 중국 단체관광객 1인당 유치단가를 과소하게 책정함에 따라 그 손실분을 과도한 쇼핑수수료로 메우는 기형적인 영업행태가 만연함에 따라 이를 방지하기 위하

여 도입된 것이다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라) 재량권의 일탈·남용 여부

앞서 본 바와 같이 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우 공익상의 필요와 상대방이 받는 불이익을 비교·교량하여야 하고, 공익상 필요에 비하여 상대방이 받는 불이익이 심히 중한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법하다.이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 전담여행사 제도를 건전하고 질서 있게 운영하여야 할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비하여 더 크다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

① 전담여행사 제도는 중국인의 한국 단체 관광을 건전하고 질서 있게 추진하여 한·중 우호협력관계를 돈독히 하고 양국의 관광발전을 촉진하기 위하여 운영되는 것이므로, 전담여행사 갱신제를 통해 전담여행사의 자격을 일정 수준 이상으로 엄격하게 유지, 관리하여야 할 공익적 필요가 매우 크다.

② 앞서 본 바와 같이 피고는 전담여행사 갱신제를 시행하기 위하여 공청회 등의 충분한 의견수렴절차를 거쳐 갱신제 평가기준을 마련하였고 이러한 평가기준이 현저하게 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 사정이 보이지 않는다. 3 원고는 2016년도 갱신제 평가에서 갱신기준인 70점에 미달하는 66점을 받아 전담여행사 지정이 취소되었다.

이에 대하여 원고는 가이드와 표준약관을 체결할 시간이 부족하여 실제 보유한 가이드 인원이 유자격가이드 보유비율에 반영되지 못하였다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고는 가이드와 표준약관을 체결할 시간을 충분히 부여받았으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

원고는 또 담당자의 실수로 무자격가이드를 고용하였다가 행정처분을 받은 것이므로 그 위반의 정도가 경미하다는 취지로 주장하나, 무자격가이드는 중국관광 객의 불만을 야기하여 한국 재방문율을 떨어뜨리는 주요 원인으로 지적되고 있다는 점에서 원고가 위반한 내용과 그 정도가 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장 역시 받아들일 수 없다.

④ 이 사건 처분은 원고의 전담여행사 지정만을 취소하는 것이므로 원고는 중

국 단체관광객 취급업무 외의 다른 관광업무에 대해서는 아무런 제한 없이 이를 계속 수행할 수 있다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사장순욱

판사박기주

판사이회수