2016구합58604 중국전담여행사지정 취소처분 취소

차이홍관광 주식회사

문화체육관광부장관

2017. 3. 9.

2017. 4. 6.

1. 피고가 2016. 3. 28. 원고에 대하여 한 중국 전담여행사 지정취소 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 중화인민공화국(이하 '중국')은 자국 외 관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 외국 정부와 협정을 체결하고 그 외국 정부가 지정한 여행사만이 중국인 단체관광객을 유치할 수 있도록 하는 정책을 시행하고 있다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 중국 대표단과 우리나라 대표단은 1998. 6. 과 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시 방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록')에 서명하였다. 나. 이 사건 비망록에 따르면, 중국은 자국 내 여행사를 선정하여 그들로 하여금 중 국공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하고, 이들 여행사는 반드시 우리나라 정부가 추천한 여행사들 중에서 선정한 협력업체와 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결하여야 한다.

다. 피고는 이 사건 비망록이 정한 바에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사)를 지정·관리하기 위하여 1998. 7. '중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침'(이하 '이 사건 지침')을 제정하였다.

라. 원고는 일반여행업, 외국인 국내여행 알선업 등을 하는 회사로서, 피고로부터 2010. 8. 전담여행사로 지정받은 후 2013. 12. 5. 전담여행사로 재지정받았다. 마. 피고는 이 사건 지침에 따라 전담여행사 갱신제 심사를 한 결과 원고가 전담여 행사 갱신 기준 점수인 70점에 미달하는 61점을 받았다는 이유로 2016. 3. 28. 원고에게 전담여행사 지정을 취소한다는 통보(이하 '이 사건 처분')를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~3, 5호증, 을 제1, 22, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 법령 및 규정

별지 관계 법령 및 규정 기재와 같다.

나. 법률유보원칙 위배 여부

1) 원고의 주장 요지

이 사건 지침과 이에 근거한 전담여행사 지정 및 그 취소 처분은 직업의 자유와 영업의 자유를 제한하고 있음에도 불구하고 형식적 법률에 아무런 근거가 없다. 따라서 이 사건 지침은 법률유보원칙에 반하여 무효이고, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 관련 법리와 쟁점

가) 헌법은 법치주의를 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다(헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2013헌가6 전원재판부 결정 참조).

나) 피고는 관광기본법의 규정에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치 및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중

국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의를 하였고, 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련한 다음 이를 근거로 전담여행사를 지정하거나 이를 취소하고 있다. 그런데 이 사건 지침은 피고가 법령의 위임 없이 중국 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사를 지정·관리 · 운영하기 위하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정청 내부를 규율하는 행정규칙에 불과하다.

그런데 전담여행사의 지정 또는 갱신은 단지 위 지침에 근거할 뿐이다. 이러한 행정작용이 법률유보원칙에 위배되어 위법한지 여부는, 앞서 든 법리에 비추어 형식적 법률에 전담여행사의 지정 또는 갱신제의 규율(행정권한의 소재, 전담여행사 지정 기간, 지정에 따른 효과, 지정의 자격이나 갱신 등)에 관하여 근거가 있어야 하는지 여부, 특히 이 사건에서는 형식적 법률에 전담여행사 지정의 갱신제와 갱신의 평가 항목, 기준, 방법, 절차 등의 규율에 관하여 최소한의 근거 규정이라도 있어야 하는지 여부에 따라

판단된다.

3) 판단

가) 앞서 본 이 사건 처분의 경위와 이 사건 지침(을 제1호증)의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

① 앞서 보았듯이 중국은 자국 외 관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 외국 정부와 협정을 체결하고 그 외국 정부가 지정한 여행사만이 중국 단체관광객을 유치할 수 있도록 하는 정책을 시행하고 있다. 이에 따라 우리나라가 중국과 이 사건 비망록에 따른 합의를 하기 전에는 우리나라의 정책과 무관하게 누구도 중국 단체관광객을 유치하는 영업을 할 수 없었다. 국민은 우리나라와 중국 사이에 이 사건 비망록에 따른 합의가 체결된 이후에야 비로소 이 사건 지침에 따라 피고로부터 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사로서 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 · 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 피고의 이러한 전담여행사 지정행위는 실질적으로 중국 단체관광객을 유치하는 계약을 중국 여행사와 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키는 행정처분에 해당한다고 볼 수 있다. 다만, 국민이 이와 같이 전담여행사로 지정받아 중국 여행사와 중국 단체관광객에 대한 모집 · 접대계약을 체결할 수 있는 지위와 이에 따른 영업상 이익을 얻는 것은 본래부터 누릴 수 있던 것이 아니라 위와 같이 중국의 정책에서 비롯하여 이루어진 한중 간 관련 외교 협정과 그 협정의 국내 시행으로 비로소 창설된 것이다. 이와 같은 성격의 권익은 비록 행정기관이 지침을 마련하고 이를 지속적으로 시행함으로써 형성된 것이어서 단순히 사실상의 이익에 그치는 것이 아니라 법적으로 보호받을 이익(권리)에 해당한다고 보더라도, 헌법 제15조에서 보장하는 '직업의 자유'의 보호영역에까지 포함된 것으로 볼 수 없다.

② 피고가 특정 국민을 전담여행사로 지정하여 그에게 이 사건 지침에 따르도록 함으로써 그 지침이 규정한 일정한 의무를 부담하도록 하고 그 결과를 평가하여 지정 취소 여부를 정한다고 하더라도, 그러한 의무는 해당 국민이 전담여행사로서의 지위를 보유하기 위하여 부담하는 부수적인 의무에 불과하다. 국민이 그 의무를 제대로 이행하지 아니하여 전담여행사 지정을 취소 받더라도 전담여행사로서의 지위만 상실할 뿐, 이를 넘어서는 권리나 이익이 침해되는 것이 아니다. 따라서 전담여행사로 지정된 국민이 부담하는 위와 같은 의무를 침익적이라고 볼 수 없다. 3 피고의 전담여행사 지정 및 갱신제는 그러한 지정행위와 갱신 여부에 관한 결정 이외에 달리 국가의 예산이 투입되지 아니하므로, 국가 예산 집행의 공정성과 투명성 등이 문제될 여지도 없다.

④ 특히 전담여행사 지정취소 또는 갱신거절 행위는 전담여행사 지정 이후 발생한 사정을 이유로 장래를 향하여 지정 행위의 효력을 상실시키는 행정행위의 철회라고 할 수 있다. 행정행위의 철회는 처분 이후에 이를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별도의 법률적 근거가 없더라도 가능하다. (대법원 1992. 1. 17. 선고 91누3130 판결 등 참조).

⑤ 전담여행사의 지정이나 갱신과 같이 국민의 직업이나 일상생활에 관계된 사항에 관하여는 국회가 직접 법률에 그 규율의 근거를 마련함으로써 민주적 정당성을 충실히 확보하는 것이 입법 정책적으로 바람직하다고 보더라도, 그러하지 아니한 것이 반드시 위법·위헌인 것은 아니다.

나) 위와 같은 사정을 고려하면, 전담여행사의 지정 및 갱신제가 헌법상 보장된 국민의 기본권 실현에 관련된 영역이라거나 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 지침에 따른 전담여행사의 지정 및 갱신제가 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주정은 받아들이지 않는다.

다. 처분기준 사전 공표의무 위반 여부

1) 원고의 주장 요지

피고는 2013년도 전담여행사 갱신제 평가기준을 변경하여 새로운 평가기준을 설정하였음에도 불구하고 이를 2016년도 전담여행사 갱신제 시행 이전에 공표하지 않아 원고로서는 이 사건 처분을 예측할 수 없었다. 따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제20조 제1항을 위반하여 위법하다.

2) 판단

가) 관련 규정과 법리

행정절차법 제20조 제1항은 "행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다"라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다"라고 규정하고 있다.

이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정 · 공표하여야 할 의무가 있다. (대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 등 참조).

나) 사실인정

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1~3, 5호증, 을 제3~5, 7, 13, 20~22호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있다.

① 피고는 2013. 3. 21. 공청회를 거친 다음 이 사건 지침 제3조의2를 신설하여 전담여행사 갱신제도를 도입하였고, 2013. 7. 26. 전담여행사 갱신 제 평가기준(안)을 마련하기 위한 공청회를 개최하여 전담여행사들로부터 의견을 청취하였다. 또한 피고는 2013. 2. 28.과 같은 해 8. 23. 한국여행업협회 산하 전담여행사위원회와 갱신제 평가기준 수립 등에 관하여 간담회를 개최하였다.

피고는 2013. 9. 5. 갱신제 평가기준을 확정하고 그 다음날 한국여행업협회장에게 갱신제 실시에 관한 안내와 함께 갱신제 평가기준(이하 '2013년도 갱신제 평가기준)을 통보하였으며 한국여행업협회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였다. 2013년도 갱신제 평가기준에 따른 평가영역, 항목, 지표와 그 배점은 다음 표 해당란 기재와 같고 전담여행사로 재지정되기 위해서는 총점 75점 이상을 받아야 한다.

<표>

③ 피고는 서류심사 및 현장실사 등을 거쳐 2013. 12. 5. 원고를 포함한 전담여행사들에게 갱신제에 따라 전담여행사로 재지정되었다는 취지의 시행결과를 통보하면서 유치실적, 상품가격, 행정제재이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 점검하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지하였다.

④ 피고는 2015. 9. 23. 전담여행사의 효율적인 관리 등을 위해 마련한 전자관리시스템에 관한 설명회를 개최하였고, 원고의 직원은 위 설명회에 참석하였다.

(6) 피고는 2015. 10. 5. 한국여행업협회장에게 전자관리시스템을 구축하였으니 전담여행사들로 하여금 업체별 실적을 입력하도록 하라고 통지하였다. 위 통지에는 "특히 과거 2년간(2014. 1.~2015. 10.) 실적입력의 경우 2015년도 재지정 평가에 활용할 예정이오니, 업체의 정확한 입력이 필요함을 공지하여 주시기 바랍니다"라고 기재되어 있었다. 한국여행업회장은 같은 날 이를 전담여행사들에게 공지하였는데, 그 공지에는 "과거(2014. 1.~2015. 10.) 실적은 2015년도 갱신제 평가에 활용될 예정이오니 반드시 정확한 내용만을 입력하고, 2015. 10. 실적은 추정치를 입력하시면 됩니다"라고 기재되어 있었다.

⑥ 피고는 2015. 12. 24. 전담여행사들에게 2016. 1. 8. 17:00까지 '2015 국세청 신고 예정 재무제표증명원(세무사 작성본), 공모전 · 표창 · 우수상품선정 등 수상실적 증빙자료, 업체 관광통역안내사 체결 표준약관, MICE·의료 등 고부가상품 및 지방상품 유치증빙자료'를 전담여행사 재지정 평가 관련 자료로 제출할 것을 요청하면서 기한 내 미제출시 관련 항목 평가에서 불이익을 받을 수 있음을 공지하였다.

① 피고는 일부 전담여행사들이 무자격 가이드를 고용하고, 무단이탈보고의무를 제대로 이행하지 않는 등 위법행위에 따른 폐해가 늘어나자 이에 대한 제재를 강화하는 차원에서 2016. 3. 11. 아래 표 기재와 같은 갱신제 평가기준(이하 '2016년도 갱신제 평가기준')을 새로 마련하였다.

<표>

※ 2년간(2014. 1. ~ 2015. 10.) 실적 평가 결과 ① 기준 점수 70점 미만이거나 ② 70점 이상 업체 중 행정처분(무자격가이드 등)으로 6점 이상 감점된 업체에 대해서는 지정취소 ⑧ 피고는 2016.3.23. 전담여행사 관리위원회의 심의∙의결을 거쳐 2016.3.28. 원고에게 이 사건 처분을 하였다.

④ 피고는 2016년도 갱신제 평가기준을 공표한 적이 없다.

다) 관련 규정 및 법리의 적용

위 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고는 2016년도 갱신제 평가에 앞서 갱신 대상자들이 갱신평가에 대비할 시간적 여유를 두지 아니한 채 2013년도 갱신제 평가기준을 크게 변경하여 2016년도 갱신제 평가기준을 다시 마련하였을 뿐만 아니라, 그 기준을 미리 공표하는 것이 2016년도 전담여행사 갱신 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있지 아니함에도 이를 공표하지도 아니함으로써, 원고 등 전담여행사로 지정되어 갱신을 앞두고 있는 자들로 하여금 그 평가에 대비할 수 없거나, 어떤 평가와 처분이 이루어질 것인지 예측할 수 없도록 하였다고 봄이 타당하다. 따라

서 이 사건 처분은 피고가 2016년도 전담여행사 갱신 처분의 평가기준을 구체적으로 공표하지 않은 채 한 것이므로 행정절차법 제20조 제1항을 위반하여 절차상 위법하다. (1) 전담여행사 갱신제는 이미 피고로부터 전담여행사로 지정받아 중국 단체관광객을 유치하는 영업을 하는 자가 전담여행사 자격을 계속 유지할 수 있는지를 재평가하여 그 자격 유지 여부를 결정하는 것이다. 특히 전담여행사를 운영하는 자들 대부분은 중국 단체관광객 유치 영업에 의존하므로 전담여행사 지정이 취소되는 경우 새로운 영업에 나서야 하는 처지에 있음을 고려할 때, 전담여행사 갱신 처분을 예측할 수 있도록 갱신 여부의 평가항목, 지표, 배점 등 평가기준을 미리 공표할 필요성이 더욱 크다.

(2) 2016년도 갱신제 평가기준은 2013년도 갱신제 평가기준과 비교할 때 다음과 같은 점에서 다르다. ① '재정건전성' 평가영역에 2013년도에는 해당 여행사의 부채 비율에 따른 재무안전성 평가항목에 5점, 2년간 영업이익 발생여부에 따른 영업이익 평가항목에 5점을 각 배점 하였으나, 2016년도에는 자본금 규모에 따른 재무안전성 평가항목에 10점, 매출액 규모에 따른 재무안전성 평가항목에 5점을 각 배점하였다. ② '법제도 준수' 평가영역에 2013년도에는 2년간 평균 무단 이탈률에 따른 관광객 무단 이탈 평가항목에 10점, 2년간 받은 행정처분 횟수에 따른 행정제재 이력에 15점, 2년간 유자격 가이드 대비 관광객 유치실적 비율에 따른 유자격 가이드 보유비율 평가항목에 10점을 각 배점하였으나, 2016년도에는 관광객 유치실적 대비 유자격 가이드 보유 비율에 따른 유자격 가이드 보유비율에 15점을 배점하고, 전자관리시스템 참여 정도라는 평가항목을 신설한 후 문화체육관광부 주최 실시 교육 참석 여부에 5점, 전자관리시스템 참여도에 10점을 각 배점하면서, 행정처분과 관광객 무단이탈 부분은 별도의 감점 요인으로 두었다. ③ 2013년도에는 중국관광객 대상 고부가가치 상품판매 실적 비율에 15점을 배점하였으나, 2016년도에는 고부가가치 상품, 특화 · 지방 상품 유치실적에 10점을 배점하였다. ④ 2013년도에는 상품 대비 가격합리성 여부에 따른 가격합 리성 평가항목에 15점을 배점하였으나, 2016년도에는 관광객 1인당 유치단가에 따른 가격합리성 평가항목에 20점을 배점하였다. ⑤ 2013년도에는 사회적 물의를 야기하였는지 여부에 10점을 배점하였으나, 2016년도에는 그 평가항목을 삭제하였다. ⑥ 2016 년도에는 2013년도에 없던 평가지표인 공모전 수상 등 기관 표창 실적을 신설하여 10점을 배점하였다. ⑦ 2013년도 갱신제 평가기준에 따르면 75점 미만의 점수를 받으면 전담여행사 지정이 취소되었지만, 2016년도 갱신제 평가기준에 따르면 70점 미만의 점수를 받거나 행정처분 등으로 6점 이상 감점되는 경우에 전담여행사 지정이 취소된다. 이와 같이 2016년도 갱신제 평가기준이 2013년도의 것과 달라진 점을 비교할 때, ①① 재무 안정성의 평가지표가 부채비율에서 자본금의 규모로 바뀌고 그 배점이 100% 상향된 점, ② 법제도 준수의 평가지표에서 유자격 가이드의 배점이 50% 상향되고, 전자관리시스템 참여의 정도 항목이 새로 생기어 전체 15%의 배점이 할당되었으며, 행정제재 이력이나 관광객 무단이탈의 항목은 별개의 평가영역(감점요인)으로 분류되어 총점과 무관하게 일정 점수 이상 감점인 경우 갱신 자격을 상실하는 것으로 바뀐 점, ③ 의료관광 등 고부가 관광 상품 판매 항목이 관광산업 발전 기여도 영역의 일부 항목으로 축소되고, 가격 합리성 지표(1인당 유치단가)가 새로 생기어 전체 20%의 배점이 할당된 점 등에서 평가 항목, 지표와 배점, 지정 취소 기준 등이 크게 변경되었다.

(3) 2016년도 전담여행사 갱신 여부는 전담여행사로 지정되어 갱신을 앞두고 있는 자들의 2014년도 및 2015년도 활동을 평가하여 결정하는 것이므로 그 평가 대상자들이 평가에 대비할 수 있도록 하기 위해서는 상당한 기간 미리 위와 같은 평가기준이 공표되어야 한다. 그런데 피고는 위와 같이 2016년도 갱신제 평가기준을 2013년도의 것에 비해 크게 변경함에도 전담여행사 관리위원회가 2016년도 전담여행사 갱신 여부에 관하여 심의·의결한 날(2016. 3. 23.)로부터 불과 12일 전(2016. 3. 11.)에야 마련하였다. 따라서 2016년도 전담여행사 갱신 평가 대상자들은 위 변경된 기준에 따른 평가에 대비할 시간이 매우 부족하였다.

(4) 그 뿐만 아니라, 피고는 2016년도 갱신제 평가기준을 갱신 여부의 결정에 앞서 미리 공표하지도 아니함에 따라, 평가 대상 전담여행사가 스스로 갱신 기준에 미치지 못할 것에 대비하여 다른 사업을 준비하는 등의 기회도 갖지 못하였다.

(5) 피고는 2013. 12. 5. 원고를 포함한 전담여행사들에게 갱신제에 따라 전담여행사로 재지정되었다는 취지의 시행결과를 통보하면서 유치실적, 상품가격, 행정제재 이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신 제 평가에 반영할 것임을 공지하였으나, 그러한 공지는 2013년도 평가기준일 뿐만 아니라 추상적이어서 그것만으로 위와 같이 변경된 2016년도 갱신제 평가기준을 예측할 수 있었다고 보기는 어렵다.

(6) 피고가 2015. 12. 24. 전담여행사들에게 공모전·표창 · 우수상품선정 등 수상실적 증빙자료를 제출할 것을 요구하였으므로, 전담여행사로서는 이와 관련된 평가가 진행된다는 점을 알 수 있었을 것으로 보이나, 그 평가기준이나 배점 등 구체적 기준에 관해서는 전혀 알 수 없었다.

(7) 피고가 2015. 9. 23. 중국 전담여행사의 효율적인 관리 등을 위해 마련한 전자관리시스템에 관한 설명회를 개최하였으나, 위 설명회에서 전자관리시스템 참여 정도가 갱신제 평가에 반영된다고 설명하였다는 사정은 보이지 않는다. 또 피고가 한 국여행업협회장에게 한 통지에는 "특히 과거 2년간(2014. 1.~2015. 10.) 실적입력의 경우 2015년도 재지정 평가에 활용할 예정이오니, 업체의 정확한 입력이 필요함을 공지하여 주시기 바랍니다"라고 기재되어 있고, 한국여행업회장이 전담여행사들에게 한 공지에는 "과거(2014. 1.~2015. 10.) 실적은 2015년도 갱신제 평가에 활용될 예정이오니 반드시 정확한 내용만을 입력하고, 2015. 10. 실적은 추정치를 입력하시면 됩니다"라고 기재되어 있는데, 이는 전자관리시스템에 입력된 실적이 갱신제 평가에 활용된다는 취지이고 전자관리시스템 참여 정도 자체를 갱신제 평가에 활용하겠다는 취지는 아니다.

원고를 비롯한 전담여행사로 지정되어 갱신을 앞두고 있는 자들로서는 전자관리시스템 참여 정도가 2016년도 갱신제 평가기준에 포함될 것이라는 점을 예상하기 어려웠다. (8) 일부 전담여행사의 운영에서 무자격 가이드 고용에 따른 문제, 쇼핑 위주의 저질 상품 운영 등의 문제가 지적되어 왔고, 피고는 2013년도 갱신제 평가기준을 마련할 당시에도 이를 해소하기 위한 방안으로 행정제재 이력을 평가 점수에 반영하는 평가기준을 마련하였다. 그 후로도 같은 문제가 계속 발생하여 대책 마련의 필요성이 지속적으로 제기되어 오기는 하였으나, 이는 2013년도 갱신제 평가 이후 특별히 불거진 문제라고 보기는 어려워 원고를 비롯한 전담여행사로 지정되어 갱신을 앞두고 있는 자들로서는 행정제재 전력만으로 지정취소가 되리라고는 예측하기 어렵다.

(9) 피고는 2013년도 갱신제 평가에 앞서 상세한 2013년도 갱신제 평가기준을 공표하였는데, 달리 그와 같은 기준의 공표가 성질상 현저히 곤란하다거나 공공의 안전이나 복리를 현저히 해친다고 볼 만한 사정은 전혀 드러나지 않는다.

라. 소결론

이 사건 처분은 위와 같이 절차상 흠이 있으므로 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 판단할 필요 없이 위법하다.

3. 결론

원고의 청구는 타당하므로 받아들여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김정중

판사홍승모

판사김노아