2019구합75792 자율형 사립고등학교 지정취소처분 취소

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2021. 3. 19.

2021. 5. 14.

1. 피고가 2019. 8. 5. 원고들에 대하여 한 각 자율형 사립고등학교 지정취소처분을 모두 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고들의 지위

원고 학교법인 ....학원은 □□고등학교(이하 ‘□□고’라 한다)를 운영하는 학교법인이고, 원고 학교법인 ■■■■은 □□□□대학교 사범대학부속 ▣▣▣▣고등학교(이하 ‘▣▣▣고’라 하고, □□고와 ▣▣▣고를 통틀어 ‘이 사건 학교들’이라 한다)를 운영하는 학교법인이다.

나. 자율형 사립고등학교(이하 ‘자사고’라 한다) 제도와 관련 법령의 개정 경과

1) 자사고 제도의 도입

가) 초.중등교육법 제61조 제1항은 학교교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 초.중등교육법 조항의 일부를 한시적으로 적용하지 아니하는 학교 또는 교육과정을 운영할 수 있도록 규정함으로써 다양한 고등학교 교육제도를 운영할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 자사고는 국가 또는 지방자치단체로부터 교직원 인건비(교원의 명예퇴직 수당은 제외한다) 및 학교·교육과정운영비를 지급받지 아니하고, 교육부령으로 정하는 법인 전 입금 기준 및 교육과정 운영기준을 충족하는 사립고등학교 중 교육감의 지정을 받아 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 고등학교이다.

나) 자사고의 전신은 자립형 사립고등학교(이하 ‘자립형 사립고’라 한다)라 할 수 있는데, 국가가 재정지원을 하지 않는 대신 교육과정 및 학교운영의 자율성을 더 넓게 보장하는 형태의 학교이다. 정부는 고교평준화 기본 틀을 유지하면서도 고교교육의 다양화.특성화를 확대하고, 학교공동체 중심의 단위학교 자율운영체제를 확립하며, 국·공·사립학교별 본연의 역할·기능을 제고하는 역할을 기대하면서 건학이념이 분명하고 재정이 건실한 사립고등학교를 대상학교로 선정하여 2002학년도부터 자립형 사립고 시범운영을 실시하였다.

다) 정부는 2008년부터 ‘고교다양화 300 프로젝트’에 따라 고등학교 유형을 새롭게 재편하고 학교 유형별로 도입취지에 맞는 교육을 실시함으로써 고교교육을 정상화하고 경쟁력을 강화하기 위해 자사고 등을 지정.운영하기로 하였고, 이에 2009. 3.27. 대통령령 제21375호로 구 초.중등교육법 시행령을 개정하면서 제105조의3(자율형사립교등학교) 조항을 신설하여 교육감이 요건을 충족하는 사립고등학교를 대상으로 자사고를 지정.고시할 수 있도록 하였다. 위와 같은 근거법령이 마련됨으로써 2010학년도부터 자사고 제도가 도입되었다.

라) 구 초.중등교육법 시행령이 2010. 6. 29. 대통령령 제22234호로 개정되면서 신설된 제91조의3이 자사고에 대하여 규정하게 되었고(제105조의3은 삭제됨), 복잡다기한 고등학교 유형을 단순화하고 고등학교 형태를 4가지로 구분하기 위하여 제76조의2에서 고등학교는 교육과정 운영과 학교의 자율성을 기준으로 ‘일반고등학교(특정분야가 아닌 다양한 분야에 걸쳐 일반적인 교육을 실시하는 고등학교를 말한다)’(제1호),‘제90조에 따른 특수목적고등학교’(제2호), ‘제91조에 따른 특성화고등학교’(제3호), ‘자율고등학교(제91조의3에 따른 자율형 사립고등학교 및 제91조의4에 따른 자율형 공립고등학교를 말한다)’(제4호)로 구분하여 규정하게 되었다(2015. 9. 15. 대통령령 제26521호로 구 초.중등교육법 시행령이 개정되면서 제76조의2는 제76조의3으로 이동하였다).

2) 자사고 지정취소 제도

가) 초·중등교육법 시행령 제91조의3은 2010. 6. 29. 신설 당시 제4항으로 ‘자사고는 5년 이내로 지정.운영하되, 시.도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 연장할 수 있다’라고만 규정하였다. 그런데 초.중등교육법 시행령이 2011. 6.7. 대통령령 제22955호로 개정되면서, 자사고로 지정된 학교의 안정적인 운영과 교육감의 재량을 절차적으로 통제할 수 있는 장치를 마련하기 위해 교육감이 5년마다 해당 학교의 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정하는 경우에 지정을 취소할 수 있도록 하되, 지정을 취소하는 경우에는 미리 교육과학기술부장관(현재의 교육부장관)과의 협의 등 절차를 거치도록 하는 한편(제91조의3 제4항, 제5항), 자사고 등의 지정을 취소하려면 필수적 청문절차를 거치도록(제105조의7) 규정하였다.

나) 그 후 초.중등학교법 시행령 제91조의3은 2014. 2. 18. 대통령령 제25184호로 개정되면서 ‘교육감은 자사고가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다’라고 규정하고, 취소사유 중 하나로 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우’를 정하였으며(제4항 제5호), 자사고의 지정, 지정 취소 및 운영에 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 위임하였고(제7항), 2014. 12. 9. 대통령령 제25819호로 개정되면서 사전 협의의 의미를 명확히 하기 위해 교육감이 자사고등을 지정하거나 지정을 취소하는 경우 미리 교육부장관의 동의를 받도록 규정하는 한편(제1항, 제5항), 보다 공정하고 합리적인 결정을 할 수 있도록 교육부장관이 교육감의 자사고 지정 또는 지정 취소에 대한 동의 여부를 결정하려는 경우 특수목적고등학교 등 지정위원회(이하 ‘지정위원회’라 한다)의 심의를 의무적으로 거치도록 규정하게 되었다(제6항).

3) 자사고의 근거법령 삭제

2020. 2. 28. 대통령령 제30494호로 개정된 초.중등교육법 시행령은 자사고 지정 등의 근거법령인 제91조의3 등을 삭제하였고, 구 초.중등교육법 시행령 부칙 < 2020. 2. 28., 제30494호 >을 통해 위 개정 시행령은 2025. 3. 1.부터 시행하되, 운영성과 등의 평가에 따라 이루어지는 자사고 지정취소에 관한 제91조의3 제4항 제5호 등을 삭제하는 개정규정은 2020. 2. 28.부터 시행하고(제1조), 제91조의3(제4항 제5호 제외) 등을 삭제한 개정규정은 2025학년도의 고등학교 입학전형부터 적용하도록 함에 따라(제3조), 2020학년도부터 자사고에 대한 운영성과 평가를 실시하지 않고, 자사고로 지정되어 있는 학교들은 2025학년도부터 일반고등학교로 전환될 것이 예정되어 있다.

다. 이 사건 학교들의 자사고 지정 및 운영

이 사건 학교들은 2009. 7. 17. 피고로부터 구 초.중등교육법 시행령(2010. 6. 29.대통령령 제22234호로 개정되기 전의 것) 제105조의3 제1항에 따라 2010학년도부터 2014학년도까지 5년간 자사고로 지정되었고, 구 초.중등교육법 시행령(2020. 2. 28.대통령령 제30494호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제91조의3 제4항에 따라 피고로 부터 2014년 자사고 운영성과 평가를 받은 다음 2019학년도까지 자사고로 운영되었다.

라. 이 사건 학교들에 대한 2019년 자사고 운영성과 평가

1) 피고는 교육부와 11개 시·도교육청이 공동개발한 ‘자사고 평가지표 표준(안)’(이하 ‘2019년 표준안’이라 한다)을 기초로 2018년 12월경 ‘2019년 자사고 운영성과 평가 계획’(이하 위 평가계획에 따라 이루어진 평가를 ‘2019년 평가’라 한다)을 수립한 후, 2018. 12. 27. 이 사건 학교들을 포함한 평가대상 자사고 13개교에 대해 2019년 평가계획을 안내하였다. 2019년 평가계획에 따른 자사고 지정취소 기준 점수는 70점 미만이고, 평가대상기간은 2015. 3. 1.부터 2020. 2. 29.까지(이하 ‘이 사건 평가대상기간’이라 한다)이다.

2) 이 사건 학교들은 2019년 평가계획 진행 절차에 따라 자체 운영성과 평가를 진행하여 2019. 4.경 피고에게 자체 운영성과 보고서를 제출하였고, 서울특별시교육청이 구성한 평가단은 2019. 4.부터 2019. 6.까지 위 운영성과 보고서 등을 바탕으로 서면평가 및 현장평가 등을 진행하였다. 그 결과 이 사건 학교들에 대한 운영성과 평가는 아래 표 기재와 같았고, 이 사건 학교들을 포함하여 평가대상 자사고 13개교 중 8개교의 평가점수가 70점에 미달하였다.

마. 이 사건 학교들에 대한 자사고 지정취소처분

구 초·중등교육법 시행령 제105조의4 및 .서울특별시교육청 자율학교등 지정·운영위원회 구성 및 운영에 관한 규칙.(서울특별시교육규칙 제905호, 이하 ’지정 및 운영규칙‘이라 한다) 제2조에 따라 설치된 서울특별시교육청 자율학교등 지정·운영위원회(이하 ‘지정·운영위원회’라 한다)는 2019. 7. 8. 위 평가결과 등을 기초로 심의한 결과 이 사건 학교들에 대해 자사고 지정목적의 달성이 불가능하다는 이유로 지정취소절차의 진행을 의결하였다. 피고는 원고들에 대하여 2019. 7. 9. 이 사건 학교들의 자사고 지정취소처분에 관한 사전통지를 하고 2019. 7. 23. ▣▣▣고에 대하여, 2019. 7.24. □□고에 대하여 각 구 초·중등교육법 시행령 제105조의7에 따른 청문을 실시하였으며, 지정·운영위원회는 2019. 7. 26. 위 청문의 내용 등을 종합하여 이 사건 학교들의 자사고 인정을 취소하기로 의결하였다. 피고는 2019. 8. 2. 교육부장관의 동의를 받아 2019. 8. 5. 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호에 따라 이 사건 학교들에 관한 각 자사고 지정취소처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 9, 15, 20, 34호증(가지번호 있는 경우 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 4, 5, 17, 19, 21, 47, 48, 81, 82호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 절차적 하자 주장에 대한 판단

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 각 처분은 아래와 같은 절차상 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 자사고 운영성과 평가는 자사고 지정목적의 달성 여부를 판단하기 위해 지난 5년간의 성과를 평가하는 것이므로, 피고로서는 평가대상기간이 시작되기 전에 구체적인 평가기준을 공표하여야 하고, 평가대상기간 도중에 처분기준을 변경하려면 변경된 내용을 즉시 공표하면서 평가대상기간 또는 평가점수 산정방식을 합리적으로 조정하여 예측가능성을 보장하여야 한다. 그러나 피고는 평가지표와 배점이 큰 폭으로 변경된 2019년 평가기준을 사전에 공표하지 않았으므로, 이 사건 각 처분에는 행정절차법 제20조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다.

2) 피고는 이 사건 각 처분에 관한 사전통지를 하고 청문절차를 거쳐 이 사건 각 처분을 하기까지 원고들에게 구체적인 평가점수 산정 근거에 대해 아무런 자료를 제공하지 않았고, 원고들은 이에 평가지표별 점수 산정의 오류를 구체적으로 다툴 수 없어 방어권 행사에 큰 제약을 받았다. 따라서 이 사건 각 처분은 충분한 이유제시가 이루어지지 아니한 것으로 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다.

3) 피고는 법령의 근거 없이 임의로 평가위원들을 선정하였고, 특히 자사고 존립에 부정적이거나 편향된 견해를 가진 평가위원들로 평가단을 구성하였다. 따라서 해당 평가위원들에 의한 자사고 운영성과 평가결과는 객관성과 공정성을 담보할 수 없고, 이러한 평가결과에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.

나. 인정사실

앞서 든 증거들에 갑 제35호증, 을 제25, 36 내지 40, 43, 44호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

1) 교육부는 2018. 11.경 2019년 자사고 운영성과 평가지표 수립에 참조할 수 있는 2019년 표준안을 마련한 후 각 시·도교육청에 안내하였다. 2019년 표준안에 따르면, 6개 평가영역, 12개 평가항목에 대한 자사고 운영성과 평가가 이루어지고, 총점 100점 중 88점을 공통 평가영역(교육청 재량평가를 제외한 5개 평가영역, 11개 평가항목, 27개 평가지표)에, 나머지 12점을 교육청 재량평가 영역에 배분하며, 여기에 ‘감사 등 지적사례’에 따른 최대 12점의 감점을 합산하여 최종 평가점수를 산출하게 된다. 자사고 지정목적 달성 여부를 평가하는 기준 점수는 70점이다.

2) 서울특별시교육청은 2019년 표준안을 기초로 2019년 평가계획안을 마련하고 2018. 12. 19. 지정·운영위원회 심의를 거쳐 2019년 평가계획을 결정하였으며, 2018.12. 27. 평가대상 자사고 13개교에 대해 이를 안내하였다.

3) 서울특별시 자사고 교장 연합회는 2019. 2. 13. ‘사전협의나 고시 없이 일방적으로 평가기준을 변경한 것이 부당하고, 공정성을 잃었으며, 특히 평가 기준 점수를 60점에서 70점으로 상향한 것 등 10가지 평가기준이 부적정하다’는 취지로 2019년 평가계획의 문제점을 지적하고 이의를 제기하였다. 서울특별시교육청은 위 이의제기에 대하여 지정·운영위원회에 추가심의를 의뢰하였다.

4) 지정·운영위원회는 2019. 2. 21. 평가지표 중 ‘감사 등 지적사례’ 지표에 관한 일부 이의를 받아들여, 구체적 평가과정에서 ‘단순 지침 미숙지나 소홀로 인한 동일 사안으로 여러 교직원이 관련된 감사 지적사안의 경우 평가위원 간 협의를 거쳐 1건으로 처리할 수 있다’는 내용을 추가하여 지침 일부를 수정하기로 하고, 나머지 평가지표는 그대로 유지하여 2019년 평가계획을 확정하였다.

5) 피고는 지정 및 운영규칙 제12조의2에 따라 평가절차를 진행하기로 하고 ‘평가단 구성 및 평가위원 선정 계획’을 마련하여, 2019년 평가대상 자사고 13개교를 7개교, 6개교로 나누어 2개의 평가단을 구성하였다. 1개 평가단은 총 10명의 평가위원으로 구성되어 있는데, 평가영역별로 교장과 지정·운영위원회 위원(학교운영 영역), 교장과 교감(교육과정 운영 영역), 교수와 교감(교원의 전문성 영역), 행정실장 2명(재정 및 시설여건 영역), 시민단체와 교감(교육청 재량평가 영역)으로 구성하기로 하였고, 구체적으로 서울특별시교육청이 보유한 인력풀에서 평가일정 등을 고려하여 선정하였다.

6) 서울특별시교육청은 한국교육개발연구원을 통해 각 평가지표에 배점을 부여하기 위한 평가매뉴얼을 마련하였고, 외부 평가위탁기관 주관 하에 평가위원 전원을 대상으로 연수를 진행하였다.

7) 이 사건 학교들은 2019. 4. 5.경까지 위 확정된 평가계획안을 바탕으로 각 자체평가를 진행하여 운영성과 보고서를 제출하였다. 서울특별시교육청은 위 운영성과 보고서를 바탕으로 서면평가, 현장평가, 온라인 학교만족도 조사를 실시하였고, 그 결과 □□고는 총점 65.8점, ▣▣▣고는 총점 65.4점으로 평가되었으며, 지정·운영위원회는 2019. 7. 8. 이 사건 학교들에 대한 지정취소 절차의 진행을 의결하였다.

8) 피고는 2019. 7. 9. 원고들에게 이 사건 학교들의 자사고 지정취소처분에 관한 사전통지를 하면서 청문의 일시·장소를 고지하였는데, 각 사전통지서에 법적 근거로 ‘구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호, 지정 및 운영규칙 제12조의2, 제14조’ 등을 기재하고, 붙임 문서로 ‘처분의 원인이 되는 사실’을 첨부하여 평가영역별 평가점수, 총점, 주요 우수사항과 미흡사항이 포함된 평가개요 등을 기재하였으며, 같은 날 원고들에게 평가영역별 우수사항과 보완사항에 대한 세부 평가의견과 종합의견이 기재된 ‘2019년 자사고 운영성과 평가결과 통보서’를 송부하였다.

9) 피고는 2019. 7. 23. 및 2019. 7. 24. 청문절차를 진행하고 2019. 7. 26. 지정·운영위원회 심의를 거쳐 2019. 8. 5. 원고들에 대하여 이 사건 각 처분을 하였다.

다. 판단

1) 처분기준을 사전에 공표하지 않은 것이 위법하다는 주장에 관한 판단

가) 행정절차법 제20조는 제1항에서 ‘행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다’라고 규정하면서 제2항에서 ‘제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다’라고 규정하고 있다. 따라서 행정청이 당초에 공표된 처분기준을 변경하는 경우에도 제2항이 정한 예외에 해당하지 않는 한 변경된 처분기준을 다시 공표하여야 한다.

이와 같이 행정청으로 하여금 처분기준을 구체적으로 정하여 공표하도록 한 것은 해당 처분이 가급적 미리 공표된 기준에 따라 이루어질 수 있도록 함으로써 해당 처분의 상대방으로 하여금 결과에 대한 예측가능성을 높이고 이를 통하여 행정의 공정성, 투명성, 신뢰성을 확보하며 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하기 위한 것이다. 그러나 처분의 성질상 처분기준을 미리 공표하게 되면 행정목적을 달성할 수 없게 되거나 행정청에 일정한 범위 내에서 재량권을 부여함으로써 구체적인 사안에서 개별적 사정을 고려한 탄력적 처분이 이루어지도록 하는 것이 오히려 공공의 안전이나 복리에 더 적합한 경우가 있을 수 있으므로, 그와 같은 경우에는 행정절차법 제20조 제2항에 따라 처분기준을 따로 공표하지 아니하거나 개략적으로만 공표할 수도 있다.

이에 행정청이 행정절차법 제20조 제1항의 처분기준 사전공표 의무를 위반하여 미리 공표하지 아니한 기준을 적용하여 처분을 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 곧바로 해당 처분에 취소사유에 이를 정도의 흠이 존재한다고 볼 수는 없다. 다만 해당 처분에 적용한 기준이 상위법령의 규정이나 신뢰보호의 원칙 등과 같은 법의 일반원칙을 위반하였거나 객관적으로 합리성이 없다고 볼 수 있는 구체적인 사정이 있다면 해당 처분은 위법하다고 평가할 수 있으므로(대법원 2020. 12. 24. 선고 2018두45633 판결 등 참조), 이는 별도로 살펴보기로 한다.

나) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호는 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우에 자사고의 지정을 취소할 수 있다’라고 규정하고 있고, 지정 및 운영규칙 제12조의2는 ‘교육감은 5년마다 자사고가 지정 목적에 맞게 학교 및 교육과정을 운영하였는지 평가하여야 한다’(제1항), ‘평가 대상 학교의 장은 제1항의 평가를 위하여 교육감이 정한 서식에 따라 운영성과 보고서를 작성하여 제출하여야 한다’(제2항), ‘교육감은 운영성과 보고서에 의한 서면·현장평가, 학생·학부모·교원 만족도 조사를 실시한다’(제3항)라고 규정하면서 제4항에서 ‘그 밖에 평가 내용·방법 및 절차에 관한 구체적인 사항은 교육감이 따로 정한다’라고 규정하고 있다. 위 관련 규정들에 의하면, 피고가 자사고 운영성과의 평가를 위해 마련한 2019년 평가계획은 법령의 구체적인 위임을 받아 제정한 것이 아니라, 피고가 재량권을 행사하기 위해 스스로 마련한 것이므로, 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 해당한다. 따라서 피고가 이 사건 학교들의 운영성과를 평가함에 있어 사전에 공표하지 아니한 2019년 평가 계획을 적용하여 그 평가결과에 따라 이 사건 각 처분을 하였다 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 각 처분을 취소하여야 할 정도의 하자가 존재한다고 볼 수는 없고, 2019년 평가계획이 상위법령의 규정이나 신뢰보호의 원칙 등과 같은 법의 일반원칙을 위반하였거나 객관적으로 합리성이 없다는 등의 구체적인 사정 여부를 나아가 살펴보아야 할 것이다. 이에 대한 판단을 위해서는 2019년 평가계획에 따른 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 평가할 수 있는지를 살펴보아야 하므로, 원고들의 이 부분 주장에 대하여는 실체적 하자 주장과 함께 판단하기로 한다.

2) 처분의 이유를 제시하지 않아 위법하다는 주장에 관한 판단

가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조).

나) 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 마련한 2019년 평가계획은 2018. 12. 27. 이 사건 학교들에 전달되었고, 서울특별시 자사고 교장 연합회는 위 평가계획에 대하여 이의를 제기하였으며, 지정·운영위원회는 이의를 일부 받아들여 2019년 평가계획을 일부 수정한 후 이를 확정하였고, 이 사건 학교들은 위 평가계획의 절차에 따라 2019. 4. 5.까지 피고에게 자체 운영성과 보고서를 제출하였으므로, 원고들은 2019년 평가계획의 구체적인 내용을 잘 알고 있었던 점, ② 2019년 평가는 위 평가계획에 따라 이루어졌고, 원고들에 대한 각 처분사전통지서에는 평가영역별 평가점수, 총점, 주요 우수사항과 미흡사항이 포함된 평가개요 등을 포함한 처분의 원인이 되는 사실과 근거 법령이 비교적 자세히 기재되어 있으며, 피고는 원고들에게 평가영역별 우수사항과 보완사항에 대한 세부 평가의견 등이 기재된 평가결과 통보서도 송부하였으므로, 원고들은 이를 통해 평가영역별 평가내용과 지적사항을 파악할 수 있었던 점, ③ 원고들은 청문절차에서 피고가 평가지표를 자의적으로 설정해서 원고들이 예측할 수 없었고, 평가지표별 평가점수에도 오류가 있다는 주장을 하거나(□□고), 평가의 전문성과 공정성에 대한 의문을 제기하는(▣▣▣고) 등 처분의 위법성을 다투는 구체적인 주장을 한 점 등을 종합하여 보면, 원고들로서는 이 사건 각 처분 당시 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다 할 것이므로, 피고로부터 개별 평가지표에 대한 평가점수의 산정 근거까지 제시받지 않았다 하더라도 이 사건 각 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다.

다) 따라서 이 사건 각 처분이 행정절차법 제23조 제1항에 반하여 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 평가위원 구성이 위법하다는 주장에 관한 판단

가) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호는 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우에 자사고의 지정을 취소할 수 있다’라고 규정하고 있고, 지정 및 운영규칙 제12조의2 제4항은 평가내용이나 방법, 절차에 관한 구체적인 사항은 교육감이 따로 정하도록 규정하고 있다. 위 시행령 규정에 따른 자사고의 지정 취소 요건인 ‘자사고 지정목적의 달성의 불가능’ 여부는 불확정개념으로서 이에 해당하는지는 교육감의 재량판단의 영역에 속하고, 그 전제로서 이루어지는 자사고 운영성과의 평가는 전문적.정책적 영역에서 이루어지는 것이므로, 위임법령에서 특별히 제한을 두고 있는 경우가 아니라면 교육감이 독자적인 판단과 재량에 따라 합리적인 평가 방법이나 절차 등을 결정할 수 있다고 봄이 타당하다.

나) 피고는 2019년 평가를 함에 있어 학교운영 영역에는 교장과 지정·운영위원회 위원을, 교육과정 운영 영역에는 교장과 교감을, 교원의 전문성 영역에는 교수와 교감을, 재정 및 시설여건 영역에는 행정실장 등을 평가위원으로 선정하였고, 그 평가위원들로 구성된 평가단으로 하여금 공통의 기준과 매뉴얼에 의해 개별 학교들의 운영성과를 평가하도록 하였다. 또한 피고는 평가위원의 선정에 있어 서울특별시교육청이 보유한 인력풀을 활용하였고, 각 학교별로 동일한 평가영역에 2명의 평가자를 배치한 후 이를 평균하여 평가점수를 산정하여 개인의 주관을 배제할 최소한의 장치를 마련하였다. 위와 같은 평가위원의 구성은 피고가 그 재량의 범위 내에서 평가의 공정성과 객관성을 담보하기 위하여 마련한 합리적인 평가방법이라 할 것이다.

다) 이에 대하여 원고는, 피고가 자사고 존립에 부정적이거나 편향된 견해를 가진 평가위원들로 평가단을 구성하였다고 주장하나, 갑 제30 내지 33호증의 각 기재만으로는 위 주장사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

라) 따라서 2019년 평가의 평가위원 구성이 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 실체적 하자 주장에 대한 판단

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 각 처분은 아래와 같이 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호에 따라 자사고 지정을 취소하기 위해서는 자사고 운영성과 평가를 통해 지정목적의 달성이 불가능하다는 점이 입증되어야 하고, 그 입증책임은 피고가 부담한다. 그런데 2019년 평가는 자사고 운영성과와 무관한 평가지표들이 다수 포함된 평가계획에 의해 실시된 것으로, 그에 따른 평가점수가 70점에 미달하더라도 이는 부적절한 평가기준을 토대로 잘못 평가한 결과에 불과하여 그 평가결과만으로는 이 사건 학교들이 자사고 지정목적을 달성할 수 없다는 점이 입증되었다고 볼 수 없다.

2) 교육청 재량평가 지표인 ① ‘학생참여 및 자치문화 활성화’(3점), ② ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력’(3점), ③ ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’(3점), ④ ‘학교업무 정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성’(3점)은 모두 사전공표 없이 2019년 평가기준에서 신설된 평가지표들로 자사고 지정목적 달성 가능 여부와는 무관한 부적절한 항목이다. 마찬가지로 교육청 재량평가 지표에 포함된 ⑤ ‘감사 등 지적사례’는 2019년 평가기준에서 최대 12점을 감점하는 방식으로 배점이 대폭 변경되었는데, 주의나 경고를 받은 경우까지 감점사유로 삼은 것은 부당하고, 이 사건 평가대상기간 이전에 지적을 받은 경우까지 감점사유로 삼은 것도 부당하며, 실질적으로 자사고의 평가 탈락을 유도하는 역할을 하였다. 원고들은 위와 같은 평가지표의 변경을 전혀 예측할 수 없었는데, 피고는 2018. 12.경에 이르러서야 원고들에게 위 변경사항을 통보하였고, 그로 인하여 원고들의 정당한 신뢰를 침해하였다.

3) 교육부 공통지표인 ① ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’, ② ‘교실 수업 개선노력 정도’ 또한 2019년 평가기준에서 신설된 것이고, ③ ‘교원의 전문성 신장을 위한 노력 정도’는 종전의 ‘교원능력개발평가 및 연수 시행의 충실도’ 평가지표와 비교할 때 현저히 불이익하게 평가기준이 변경되어 낮은 평가결과를 유도하였다.

4) 2019년 평가기준에 포함된 아래의 개별 평가지표들은 부적절하거나 그에 대한 평가결과가 자의적이어서 부당하다.

5) 이 사건 각 처분은 자사고의 지정목적 달성 가능 여부와 무관하게 피고의 주요 정책인 자사고 지정취소 자체만을 목적으로 이루어졌고, 자사고 운영성과 평가와 무관하거나 예측할 수 없었던 평가지표를 기초로 불리하게 변경된 평가기준에 따라 자사고 지정목적 달성 가능 여부를 판단하는 것은 적절한 수단으로 볼 수 없으며, 기준점수에 미달하더라도 유예기간을 두어 운영상 미흡한 점을 자체적으로 개선하게 하거나 행정지도를 하는 등 덜 침익적인 수단이 고려될 수 있음에도 곧바로 자사고 지정을 취소한 것은 침해의 최소성에 반할 뿐 아니라, 자사고 지정을 취소함으로써 달성되는 공익보다 원고들이나 이 사건 학교들의 학생, 학부모가 입는 불이익이 더 크므로 법익의 균형성도 인정되지 않아 비례의 원칙에 반한다. 또한 2019년 평가는 이 사건 학교들에 대한 2014년 평가계획에 준하여 실시될 것이라는 원고들의 신뢰를 침해하여 이루어진 것이므로, 이 사건 각 처분은 신뢰보호의 원칙에도 위배된다.

나. 인정사실

앞서 든 증거들에 갑 제5, 11, 13, 27, 36호증, 을 제8, 9, 10, 18, 33, 34, 35, 45, 46, 49, 54, 55, 69, 83, 84호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

1) 2014년 운영성과 평가계획 및 시행

가) 교육부는 자사고의 운영성과 등을 평가하는 데 필요한 기준안을 마련하기 위하여 정책연구와 각 교육청 및 전문가 의견 수렴 절차 등을 거쳐, 2014. 3.경 「자사고 평가지표 표준안 및 ‘14년 운영성과 평가 안내」(이하 ‘2014년 표준안’이라 한다)을 발표하였다. 2014년 표준안은 평가영역(6개), 평가항목(12개), 평가지표(27개)를 제시하면서 평가지표별 배점과 지정취소 판단기준 점수는 각 시·도 교육감이 정하도록 하였고, 기준점수 이하인 학교는 지정·운영위원회에서 지정목적 달성 여부를 검토하여 교육감이 지정취소 여부를 결정하도록 하였다.

나) 서울특별시교육청은 2014. 4.경 위 표준안을 토대로 「2014년 자사고 운영성과 평가 기본계획(안)」을 마련하였는데, 그에 따르면 이 사건 학교들을 비롯하여 2010학년도부터 자사고로 운영된 14개 학교에 대하여 학교 자체평가 및 지정·운영위원회평가를 실시하여 평가점수가 70점 미만인 경우에는 교육부장관과 협의하여 자사고 지정취소 여부를 결정하도록 되어 있다. 평가대상 자사고 14개교는 6개 평가영역, 12개 평가항목, 27개 평가지표로 구성된 위 평가 기본계획에 따라 2014. 4.경부터 2014. 5.경까지 자체평가를 실시하였고, 지정·운영위원회는 2014. 6.경 학교 자체평가에 따른 운영성과 보고서를 토대로 서면평가, 현장평가, 만족도 조사 등을 실시하였다(이하 ‘2014년 1차 평가’라 한다). 2014년 1차 평가결과 □□고는 81.5점, ▣▣▣고는 78.4점을 받았고, 평가점수가 70점에 미달된 자사고는 없었다.

다) 지정·운영위원회는 2014. 6. 27. 위원회 평가결과 심의안을 가결하고 평가결과를 당시 재직 중이던 교육감에게 보고하였으나, 2014. 6. 4. 치러진 제6회 전국동시지방선거에서 ‘자사고를 일반고등학교로 전환하겠다’는 등의 공약을 걸고 당선된 신임 교육감의 취임이 2014. 7. 1.로 예정됨에 따라 평가결과에 대한 교육감의 최종 결재는 이루어지지 않았다.

라) 서울특별시교육청은 신임 교육감이 취임하자 ‘자사고 운영성과 등을 평가하여 지정목적 달성이 불가능하다고 인정되는 학교에 대해 지정을 취소함으로써 일반고 전성시대를 위한 기반 확보’를 평가의 목적으로 삼고, 2014. 8.경 종전 평가지표의 지표별 중요성을 재평가하여 배점을 조정하고 새로운 평가항목을 추가하는 등으로 새로운 평가지표를 마련한 다음, 2014년 1차 평가 당시 작성.제출된 학교별 운영성과 보고서와 새로운 평가지표와 관련하여 추가로 제출된 자료 및 교육청이 이미 확보하고 있는 자료를 활용하여 다시 평가(이하 ‘2014년 2차 평가’라 하고, 2014년 1차 평가와 통틀어 ‘2014년 평가’라 한다)를 실시하였다. 2014년 2차 평가결과 □□고는 65.4점, ▣▣▣고는 64.6점을 받았다.

마) 피고는 2014. 9. 4. 교육부장관에게 이 사건 학교들에 대한 자사고 지정취소 협의 신청을 하였으나, 교육부장관은 2014. 9. 5. 운영성과 평가 등에 위법.부당한 사항이 있다는 이유로 피고의 위 협의 신청을 반려하였다.

바) 그러나 피고는 2014. 10. 31. 이 사건 학교들의 자사고 지정을 취소하는 처분을 하였다. 교육부장관은 2014. 11. 3. 피고에게 ‘위 지정취소처분이 행정절차법과 초·중등교육법 시행령을 위반하였고, 재량권을 일탈·남용하였다’는 이유로 위 지정취소처분을 취소하라는 시정명령을 하였으나 피고가 이에 응하지 않자, 2014. 11. 18. 위 지정취소처분을 직권으로 취소하는 처분을 하였다.

사) 피고는 2014. 12. 2. 대법원에 교육부장관의 ‘자사고 지정취소 직권취소처분’에 대한 취소를 구하는 소를 제기하였다(대법원 2014추**). 대법원은 2018. 7. 12. ’이 사건 학교들을 비롯한 학교들이 2014년 1차 평가 기본계획안을 믿고 그에 따라 평가를 준비하여 70점 이상으로 평가될 경우 자신들에 대한 자사고 지정이 취소되지 않을 것이라고 정당하게 신뢰하였는데, 피고가 평가기준을 수정하여 2014년 2차 평가를 시행하였고, 수정된 평가기준은 종전 평가기준의 평가항목별 배점과 기본점수를 낮추고 새로 “교육의 공공성과 학교의 민주적 운영(배점 15점)”이라는 교육청 재량평가 항목을 추가하여 사실상 교육청의 재량평가가 자사고 지정취소에 커다란 영향을 끼칠 수밖에 없게 되었다. 자사고 지정취소 처분으로 인하여 침해되는 이 사건 학교들의 사익, 즉 이 사건 학교들이 그 신뢰에 반하여 자사고를 더 이상 운영할 수 없게 되는 불이익은 지정취소처분을 통하여 달성하려는 공익보다 결코 작다고 할 수 없다‘는 이유로, 피고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 같은 날 확정되었다. 이에 이 사건 학교들은 2019학년도까지도 계속하여 자사고로 운영되었다.

2) 2019년 표준안 수립

가) 한편, 2014년 평가에 대하여는 시·도교육청 간 평가기준, 지표별 배점, 등 급간격 및 지정취소 기준점수가 상이하여 평가의 통일성 및 형평성을 저해하고, 일부 평가지표의 평가기준이 엄격하거나 낮다는 점이 지적되었다. 이에 따라 교육부는 시·도교육감이 각자의 자사고 운영성과 평가권한에 따라 평가계획, 평가지표 등을 결정할 재량을 행사하도록 하면서도 지역별 최소한의 통일성.공정성을 담보하고자 하였고, 이에 교육부와 시·도교육청이 상호 협의를 통해 표준안을 개발하고 표준안을 바탕으로 지역 여건 및 특성을 고려하여 각 시·도교육청의 재량평가 비중 확대를 토대로 시·도별 평가계획을 수립하기로 하였다.

나) 교육부는 2018. 5. 10.부터 2018. 11. 5.까지 4차례, 2019. 1. 15. 1차례 자사고 운영성과 평가 관련 시·도 업무담당자 협의회를 개최하여 자사고가 소재한 전국 시·도 교육청의 업무담당자 등이 모여 자사고 운영성과평가와 관련한 평가영역의 적정성 등을 검토하도록 하였고, 그 밖에도 2018. 5. 15. 현장전문가 검토 협의회를 개최하여 평가영역의 적정성 등을 검토하였다.

다) 교육부는 위와 같은 과정을 통하여 마련한 2019년 표준안을 2018. 11.경 각 시·도교육청에 안내하였다. 2019년 표준안은 감사 지적사항 등에 대한 사회적 책무성을 제고하고 수업.학생평가를 개선하기 위한 평가지표를 신설하였고, 지표별 배점, 등급간격 등을 제시하였으며, 입학전형, 전출.중도이탈, 교육과정(선택과목, 기초교과목 편성 등), 선행학습 방지 등 일부 평가지표에 대한 배점기준을 강화하였다. 또한 2019년 표준안은 자사고 지정취소 판단기준으로 기준점수 70점을 제시하면서 기준점수 미만인 학교를 대상으로 2년 유예 및 재평가 조치 금지를 권고하였다.

라) 2014년 1차 평가기준과 비교할 때 2019년 표준안에서 새로운 평가지표가 신설·변경되거나 평가방식에 차이가 있는 부분은 아래 표 기재와 같다. 2019년 표준안의 평가지표는 6개 평가영역, 12개 평가항목, 32개 평가지표(다만, 재량평가 지표①~④는 서울특별시교육청에서 선정한 것이다)로 구성되어 있고, 교육부 공통평가 지표 88점, 시·도교육청 재량평가 지표 12점 및 ‘감사 등 지적사례’에 따른 최대 감점 12점을 반영하여 최종 평가점수를 산출한다(총점 100점). 개별 평가지표들에 대한 평가는 15개 평가지표에 대한 정량평가, 10개 평가지표에 대한 정성평가, 7개 평가지표에 대한 정량.정성 혼합평가 결과에 따라 지표별 S등급부터 D등급까지 5등급으로 나누어 배정된 점수를 부여하는 방식으로 이루어졌고, ‘감사 등 지적사례’ 지표의 경우 2014년 평가 종료일 이후부터 2019년 평가일까지 실시된 감사결과 지적받은 사항에 대해 부여하는 점수를 합산하여 감점하는 방식으로 이루어졌다.

마) ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 지표는 2014년 표준안에 포함되어 서울특별시교육청 이외의 다른 시·도교육청에서는 2019년 이전에도 평가지표로 활용하고 있었으나 서울특별시교육청에서는 2019년 평가기준부터 이를 평가지표에 포함하였다. ‘감사 등 지적사례’ 지표는 2013년 전국 자사고.외고.국제고.자율학교 입시전형 감사 결과 이후 감점지표로 변경되었고 아래와 같이 배점이 증가하였다.

3) 표준안을 바탕으로 한 2019년 평가계획의 확정

가) 서울특별시교육청은 2019년 표준안을 기초로 2019년 평가계획안을 마련하였다. 평가지표 중 공통평가 지표(배점 88점)는 위 표준안을 그대로 유지하였고, 재량평가 지표(배점 12점)에 대하여는 서울특별시교육청의 자율지표로서 ① 학생참여 및 자치문화 활성화, ② 안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력, ③ 학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력, ④ 학교업무정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성을 선정하였다. ‘감사 등 지적사례’ 지표는 2019년 표준안과 동일하게 최대 12점까지 감점할 수 있도록 하였고, 기준점수 또한 70점으로 유지하였다.

나) 지정·운영위원회를 거친 2019년 평가계획안(심의 과정에서 일부 자구수정이 이루어진 외에 평가계획안의 내용 및 배점은 2019년 표준안과 동일하다)은 2018.12. 27. 서울특별시교육청 평가대상 13개 자사고(2014년 평가를 받은 14개교 중 일반고로 전환한 우신고 제외)에 통지되었고, 앞서 본 바와 같이 ‘감사 등 지적사례’ 지표평가방법이 일부 수정된 외에는 위 심의 결과대로 2019년 평가계획이 확정되었다.

4) 이 사건 학교들에 대한 2019년 평가결과

가) 이 사건 학교들의 운영성과를 평가한 결과는 □□고 65.8점, ▣▣▣고 65.4점이었다. 그중 특히 2019년 평가계획에서 신설.변경된 지표, 교육청 재량평가 지표에서 감점된 내역은 아래와 같다.

나) 위 감점내역 중 교육청 재량지표와 ‘감사 등 지적사례’를 이유로 감점된 구체적 사유는 아래와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 각 처분의 위법 여부에 관한 판단기준

가) 국가가 교육제도와 정책을 설계하고 운용하는 데에는 교육의 다양성과 형평성, 교육의 공공성과 사학의 자율성, 학생의 학교선택권 등 여러 요소들이 모두 종합적으로 고려되어야 하고, 교육환경 변화에 신속.적절하게 대응하기 위하여 이를 탄력적ㆍ합리적으로 운영할 필요성도 있으므로, 학교교육에 관한 한 국가는 상당히 광범위한 형성권을 가지고 있다고 볼 수 있다. 자사고 제도는 당초 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 사립고등학교를 지정하여 고등학교 교육을 다양화하고, 학생들이 자신의 적성에 맞는 다양한 학교를 선택할 수 있도록 하기 위하여 도입되었던 것이지만, 변화하는 학교교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우로서 자사고의 지정취소 역시 불가능한 것은 아니고, 이는 원칙적으로 교육감과 교육부장관의 폭넓은 재량과 정책 판단에 맡겨진 사항에 해당한다.

나) 그러나 한편, 자사고는 헌법 제31조 제6항에 따라 법률로 정하고 있는 학교교육제도에 관한 사항 중 일부가 적용되지 않는 학교이고, 그 지정 및 취소는 해당 학교의 구성원 뿐 아니라 재학 중인 학생들과 그 학교에 입학하고자 하는 학생들에게까지 미치는 영향이 크고 또한 광범위하므로, 자사고의 지정 및 취소는 국가의 교육정책 흐름 뿐 아니라 해당 지역의 실정 등 제반 사정을 깊이 고려하여 신중하게 이루어져야 할 필요가 있다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2014추33 판결 등 참조).

특히 이 사건 취소규정에 따른 자사고의 지정취소는 자사고로 지정된 사립고등학교에 대해 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 지위를 부여한 후 5년마다 운영성과 등을 평가하여 그 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정하는 경우 장래를 향하여 지정의 효력을 잃게 하는 데 따른 것이고, 이는 자사고의 지정 및 운영에 관하여 이른바 ‘갱신제’를 채택한 것에 해당한다. 이처럼 행정청이 관계 법령의 규정이나 또는 자체적인 판단에 따라 처분상대방에게 특정한 권리나 이익 또는 지위 등을 부여한 후 일정한 기간마다 심사하여 그 갱신 여부를 판단하는 이른바 ‘갱신제’를 채택하여 운용하는 경우 처분상대방은 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 받아 그 기준에 부합되면 특별한 사정이 없는 한 갱신되리라는 기대를 가지고, 갱신 여부에 관하여도 마땅히 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 요구할 권리를 가진다고 보아야 한다. 여기에서 ‘공정한 심사’란 갱신 여부가 행정청의 자의가 아니라 객관적이고 합리적인 기준에 의하여 심사되어야 할 뿐만 아니라, 처분상대방에게 사전에 심사기준과 방법의 예측가능성을 제공하고 사후에 갱신 여부 결정이 합리적인 기준에 의하여 공정하게 이루어졌는지를 검토할 수 있도록 심사기준이 사전에 마련되어 공표되어 있어야 함을 의미한다. 따라서 사전에 공표한 심사기준 중 경미한 사항을 변경하거나 다소 불명확하고 추상적이었던 부분을 명확하게 하거나 구체화하는 정도를 넘어, 심사대상기간이 이미 경과하였거나 또는 상당 부분 경과한 시점에서 처분상대방의 갱신 여부를 좌우할 정도로 그 내용을 중대하게 변경하는 것은 갱신제의 본질과 사전에 공표된 심사기준에 따라 공정한 심사가 이루어져야 한다는 요청에 정면으로 위배되는 것이므로, 갱신제 자체를 폐지하거나 갱신상대방의 수를 종전보다 대폭 감축할 수밖에 없도록 만드는 중대한 공익상 필요가 인정되거나 관계 법령이 제.개정되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 허용되지 않는다고 보아야 한다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2018두45633 판결 등 참조).

다) 결국 피고가 이 사건 학교들의 자사고 지정취소에 대하여 폭넓은 재량권을 가지는 것과 별개로, 이 사건 학교들의 운영주체인 원고들은 학교 운영성과 평가에 있어 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 요구할 권리를 가진다고 보아야 한다. 따라서 피고가 심사대상기간이 이미 경과하였거나 또는 상당 부분 경과한 시점에서 원고들이 예측가능한 범위를 벗어나 이 사건 학교들의 자사고 지정취소 여부를 좌우할 정도로 평가기준을 중대하게 변경하거나, 이 사건 학교들의 자사고 지정목적 달성 가능 여부를 심사하기에 현저히 적합하지 않은 평가기준을 적용하여 이 사건 학교들의 자사고 지정을 취소하였다면, 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 재량권 일탈·남용

가) 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고들이 이 사건 각 처분의 위법사유로 주장하는 내용 중 아래와 같은 부분은 피고의 재량권 범위 내에 있는 것으로 보이기는 한다.

(1) 피고가 2019년 평가계획을 결정함에 있어 교육부에서 마련한 2019년 표준안과 같이 자사고 지정취소 판단기준이 되는 기준점수를 70점으로 정하고, 개별 평가지표들에 대해 정성평가나 정량평가 또는 혼합평가 결과에 따라 5등급으로 나누어 배정된 점수를 부여하는 방식으로 평가하며, 이 사건 학교들에 대하여 위와 같은 방식으로 평가하여 해당 등급에 따른 점수를 부여한 것은 일응 피고의 전문적 판단에 따른 것으로서, 합리성이 없다고 보기 어렵다.

(2) 자사고 운영성과를 평가하기 위한 지표로서 ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 및 ‘교실수업 개선 노력 정도’에 관한 사항을 2019년 평가계획에 새로이 포함시킨 것 역시 그 자체로는 불합리하거나 부당하다고 보기는 어렵다. 그 이유는 아래와 같다.

① 「공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법」이 2014. 3. 11.법률 제12395호로 제정되어 2014. 9. 12.부터 시행되었는데, 위 법률에서는 학교의 선행교육 및 선행학습 유발행위를 금지하는 한편(제8조) 학교의 입학전형에 대해 입학 단계 이전의 교육과정의 범위와 수준을 벗어나거나 학교 밖 경시대회 실적, 각종 인증시험 성적 및 자격증 등을 반영하지 않도록 하면서, 입학전형이 선행학습을 유발하는 지에 대한 영향평가를 실시하고 그 결과를 다음연도의 입학전형에 반영하도록 규정하고 있다(제9조 제1항, 제3항, 제4항). ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 항목은 2014년 표준안에 포함되었으나 서울특별시교육청의 평가대상인 자사고 대부분은 2014학년도 입학전형까지 추첨의 방식으로 입학전형을 실시하여 고교입학전형 영향평가 대상이 되지 않았기 때문에 해당 지표를 2014년 평가에 반영하지 않았던 것으로 보인다. 서울특별시교육청이 2014. 3. 마련한 ‘2015학년도 자기주도학습전형 및 고등학교 입학전형영향평가 매뉴얼’(을 제11호증)에는 자사고에 대해 입학전형영향평가 운영 실태를 조사하여 5년 단위 성과평가 지표에 포함하여 평가한다는 내용이 포함되어 있다.

② ‘교실수업 개선 노력 정도’ 지표는 질문과 토론 중심의 수업 혁신과 창의적 문제해결력을 키우는 학생 평가를 실시하였는지 등을 평가하기 위한 것이다. 자사고 제도는 고등학교 교육을 다양화하고 학생들로 하여금 적성에 맞는 학교 선택의 폭을 넓혀주기 위해 도입되었고, 이러한 도입 취지에 비추어 자사고 운영성과의 평가지표에 학생의 자발적 참여를 기반으로 하는 수업이 이루어졌는지에 대한 사항을 포함하는 것은 자사고의 지정목적에도 부합하는 측면이 있다.

나) 그러나 위 인정사실과 앞서 든 증거들에 갑 제14, 38, 39호증, 을 제27, 32 호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위 가)항과 같은 부분을 제외하고 보더라도 피고의 2019년 평가계획은 사전 고지 없이 원고들의 예측가능 범위를 벗어나 평가지표를 신설하고, 기존 평가지표에 대한 평가기준을 엄격하게 변경하였으며, 평가지표들의 배점을 원고들에게 현저히 불리하게 변경하였던 것으로 판단된다. 더욱이 위와 같이 신설·변경한 평가지표들의 내용이 이 사건 학교들의 자사고 지정목적 달성 가능 여부를 심사하기에 적합하다고 보이지도 않는다. 이 사건 학교들은 위와 같이 신설.변경한 평가지표에 따른 평가에서 낮은 점수를 받았고, 그로 인하여 자사고 지정취소 기준점수인 70점에 미달하게 되었으므로, 이를 이유로 피고가 이 사건 학교들의 자사고 지정을 취소하는 것은 갱신여부에 대하여 합리적인 기준에 따른 공정한 심사를 요구할 원고들의 권리를 침해한 것에 해당한다. 따라서 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

(1) 사전 고지 없는 평가지표의 신설.변경

2019년 평가계획에는 위에서 본 ① ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’(4점) 및 ② ‘교실수업 개선 노력 정도’(5점) 지표가 신설된 외에도, ③ 공통지표인 ‘교원 전문성 신장을 위한 노력’(3점)에 관한 평가기준이 크게 변경되었고, 서울특별시교육청의 재량평가 지표로서 ④ ‘학생참여 및 자치문화 활성화’(3점), ⑤ ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력’(3점), ⑥ ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’(3점), ⑦ ‘학교업무정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성’(3점)이 선정되었으며, ⑧ 감점 평가지표인 ‘감사 등 지적사례’의 배점이 최대 -12점까지 확대되었다. 위 각 평가지표와 관련하여 □□고는 -17.8점의, ▣▣▣고는 -14.6점의 감점을 받았고, ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 및 ‘교실수업 개선 노력 정도’ 지표를 제외하더라도 □□고는 .14점, ▣▣▣고는 -13.6점의 감점을 받았는데, 지정취소의 기준점수(70점)와 이 사건 학교들이 받은 평가점수(□□고 65.8점, ▣▣▣고 65.4점)를 고려할 때, 위 평가지표들을 신설.변경한 것은 이 사건 학교들에 대한 지정취소 여부를 좌우할 정도로 중대한 영향을 미쳤다.

교육의 지방자치 제도에 따른 교육감 역점사업의 반영 필요성이나 교육정책의 변화 등을 고려하더라도, 이 사건 학교들은 2009년 자사고 지정 이후 2014년 운영성과 평가를 거쳐 계속 자사고로 운영되어 왔으므로, 자사고 지정취소가 원고들과 학생, 학부모를 비롯한 그 이해관계인들에게 미칠 영향력, 그 의미와 중요성 등을 고려할 때, 지정취소 여부를 평가하기 위한 주요 평가지표를 신설.변경하는 것은 신중하여야 하고, 변경하더라도 그 내용을 사전에 고지하여야 한다. 또한 이 사건 취소규정은 원칙적으로 ‘이 사건 평가대상기간의 운영성과’를 바탕으로 지정목적의 달성 가능 여부를 평가하려는 것이므로, 원고들이 평가지표를 인지하고 이를 기반으로 이 사건 학교들을 운영할 수 있었다는 전제 역시 충족되었어야 할 것인데, 이 사건 평가대상기간이 2015. 3. 1.부터 2020. 2. 29.까지임에도 서울특별시교육청의 평가대상 자사고에 대한 2019년 평가계획 안내는 2018. 12. 27.에야 이루어졌고, 사실상 소급하여 이 사건 평가 대상기간 전체의 운영성과를 평가하는 데에 적용되었다. 피고는 2015년, 2018년, 2019년 표준안(갑 제11호증, 을 제17, 34호증)을 통해 원고들이 2019년 평가계획의 내용을 충분히 인지할 수 있었다고 주장하나, 위 자료들은 주무부처인 교육부가 시·도교육청에 평가계획 마련을 위해 시달한 내부 자료에 불과하고, 원고들에게 그 내용이 공지되었다거나 그와 동일한 내용으로 이 사건 학교들에 대한 2019년 평가가 이루어질 것이라는 점이 고지되었다고 인정할 만한 자료가 없다. 더구나 2014년 2차 평가지표 및 배점(갑 제27호증, 을 제49호증)은 ‘자사고 지정취소를 토대로 일반고 전성시대의 기반 확보’를 평가의 목적으로 삼아 그러한 목적 달성에 적합하도록 2014년 1차 평가기준을 수정한 것이었는데, 위와 같이 수정된 평가기준에 따른 피고의 자사고 지정취소 처분은 교육부장관에 의하여 취소되었을 뿐만 아니라 앞서 본 대법원 판결에서도 그 위법성이 인정된 바 있으므로, 원고들에게 2019년 평가기준에 대한 예측가능성을 부여하는 근거로 볼 수 없을 따름이다. 또한 이 사건 학교들은 2009년에 자사고로 지정되어 2014년 및 2019년에 운영성과 평가대상이 되었으므로, 2010년 지정된 다른 자사고에 대한 2015년 평가나 2017년 재평가의 평가계획이 서울특별시교육청 홈페이지에 게시되었다 하더라도 그 평가계획이 원고들에 대한 2019년 평가계획의 예측가능성을 담보한다고 보기도 어렵다. 학교평가 가이드북(을 제12, 13, 75호증)과 이 사건 학교들의 학교자체평가서(을 제50, 51호증)는 이 사건 취소규정이 아니라 초·중등교육법 제9조 제2항, 제3항에 근거하여 이루어지는 학교평가에 관한 것이고, 서울특별시교육청의 주요업무계획(을 제14호증), 2016년 학생자치활동 활성화 지원계획(을 제15호증), 학교업무정상화 매뉴얼(을 제16호증) 등 피고가 제출한 나머지 증거들은 피고가 추진하는 정책 실현에 관한 자료이거나 일반적인 학교운영을 지원하는 업무표준안에 불과하다.

(2) 신설된 평가지표의 부적합성 및 그로 인하여 원고들이 입은 불이익

2014년 1차 평가의 교육청 재량지표는 ‘우수 운영사례 등’(7점), ‘감사 등 지적사례’(3점) 평가지표로 구성되어 합계 10점이 배정되었으나, 피고는 2019년 평가에서 교육청 재량지표로 ‘학생참여 및 자치문화 활성화’(3점), ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력’(3점), ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’(3점), ‘학교업무정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성’(3점)을 신설하였고, 배점도 변경하였다. 아래에서는 위와 같이 신설된 평가지표가 이 사건 학교들의 자사고 지정목적 달성 가능 여부를 심사하기에 적합한지에 대하여 검토하고, 평가지표 신설로 원고들이 입은 불이익에 대하여 본다.

① 재량평가 지표 중 ‘학생참여 및 자치문화 활성화’는, 9개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 8개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 5개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다.

그런데 위 평가지표의 평가요소에는 ‘학급자치 활성화를 위한 학급운영비가 학급당 20만 원 이상’, ‘학생회와 학교장 간담회를 학기별 2회 이상 운영’ 등 자사고 지정목적과 밀접한 관련이 있다고 보기 어려움에도 세부적으로 등급을 구분하여 점수를 부여하는 평가요소들이 포함되어 있다. 더욱이 피고는 이 사건 학교들의 위 평가요소 충족 여부를 판단함에 있어 □□고가 학칙 개정에 관한 학생들의 설문조사만을 거치고 토론회, 공청회를 거치지 않은 점을 문제 삼아 ‘학교공동체 의견 수렴을 통한 학교규칙 제·개정’ 항목을 충족하지 못하였다고 판단하였고, ▣▣▣고가 2019년부터 학급당 20만 원의 학급운영비를 편성하였음에도 2017년, 2018년의 학급운영비가 학급당 10만 원이었다는 점을 문제 삼아 ‘학급자치 활성화를 위한 학급운영비 확보’ 항목을 충족하지 못하였다고 판단하는 등 자사고 지정목적 달성과 별다른 관련이 없어 보이는 부분까지 모두 문제삼아 낮은 점수를 부여하였던 것으로 보인다.

□□고는 ‘학생회와 학교장 간담회 확대가 필요하고, 학교운영위원회 개최 시 학생 관련 주요 안건 논의에 학생참여가 필요하며, 학칙 재.개정 시 설문조사, 주체별 합동 토론회 등 적극적 의견수렴이 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 9개의 평가요소 중 4개를 충족하지 못하여 1.2점을 받았다. ▣▣▣고는 ‘학생회와 학교장 간담회 등 소통을 위한 공식적인 기회들이 부족하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 9개의 평가요소 중 6개를 충족하지 못하여 0.6점을 받았다. 그러나 위와 같은 사항은 학교 운영에 쉽게 반영할 수 있는 내용이고, 원고들이 위와 같은 평가요소들에 따라 2019년 평가가 이루어질 것임을 예측할 수 있었다면, 이 사건 평가대상기간 동안 충분히 그 평가요소들을 학교운영에 반영하고 증빙자료도 구비하였을 것으로 보인다. 결국 이러한 평가지표의 신설과 소급적용 역시 원고들의 예측가능 범위를 넘어 평가결과에 큰 불이익을 주었다고 할 것이다.

② 재량평가 지표 중 ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력’ 지표는 8개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 8개 항목 모두에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 5개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다.

그러나 위 평가지표에서 평가요소로 삼은 항목들은 교육기관이라면 보편적으로 추구하여야 할 일반적 내용일 뿐, 자사고 지정목적 달성과 특별히 밀접한 관련이 있다고 보기 어렵다. 더욱이 피고는 2019년 평가기준에서 자사고의 도입 취지와 밀접하게 관련되어 있다고 보이는 평가지표인 ‘인성/진로교육 등 다양한 교과 외 프로그램 편성.운영의 적절성’에는 3점, ‘건학이념과 지정취지를 반영한 특성화 교육프로그램 운영’에는 4점, ‘교원 전문성 신장을 위한 노력’에는 3점, ‘자사고 특성에 맞는 시설 활용도’에는 2점을 각 부여하였는데, 이러한 지표들과 비교하여 볼 때 ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방.근절 노력’에 3점을 부여한 것은 지나치게 과다한 배점으로 보인다. 게다가 위 평가지표의 평가요소에는 ‘학생 안전교육 51차시 이상 실시’, ‘교직원 3년 주기 15시간 안전교육 이수비율 100% 이상’, ‘모든 교직원 대상 매년 심폐소생술 교육이수비율 100% 이상’ 등 정량평가의 구체적인 수치가 포함되어 있으므로, 적어도 해당 정량평가 기준이 사전에 제시되었어야 하고, 이를 제시하지도 않은 채 이 사건 학교들이 위와 같은 수치에 미달하였다는 이유로 상당한 감점(평가요소 하나를 충족하지 못할 때마다 0.6점이 감점됨)을 한 것은 적정한 평가기준이라고 볼 수 없다.

□□고는 ‘안전교육의 체계적 실천을 위하여 연간 계획 수립이 필요하고, 교직원 심폐소생술 교육 이수 비율 제고가 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 8개의 평가요소 중 2개를 충족하지 못하여 1.8점을 받았다. ▣▣▣고는 ‘학교폭력예방을 위한 다양한 인성교육 프로그램이 부족하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 8개의 평가요소 중 3개를 충족하지 못하여 1.2점을 받았다. 그러나 만일 원고들이 이러한 평가요소들에 대하여 미리 고지 받았더라면, 비교적 용이하게 위와 같은 사항을 학교운영에 반영하여 정량적 평가요소의 준수율을 높이거나 정성평가를 위한 각종 증빙자료를 구비할 수 있었을 것이므로, 위 평가지표를 신설한 후 사실상 소급하여 운영성과 평가에 적용한 것은 원고들의 평가결과에 큰 불이익을 주었다고 할 것이다.

이에 대하여 피고는, 이 사건 학교들이 안전교육을 철저히 시행하고, 학교폭력의 예방 체계를 구축하는 것이 바람직한 학교 운영이고, 「학교안전교육 실시 기준 등에 관한 고시」 등에 의하여 평가지표를 예측할 수 있었으므로, 위 평가지표를 신설한 것이 적법하다고 주장한다. 그러나 한정된 인적.물적 자원으로 이 사건 학교들을 운영하는 원고들로서는 자사고 지정목적에 부합하는 학교운영을 위해 우선순위를 평가하여 운영방향을 정하게 될 것으로 보이고, 그 우선순위를 정함에 있어서는 자사고 운영성과의 평가기준에 크게 영향을 받는다고 봄이 타당하다. 그런데 원고들이 피고의 일반적 교육 정책안이나 업무 가이드라인 등을 검토하여 바람직한 학교운영에 필요한 요소들을 반영하였다 하더라도, 구체적으로 어떠한 평가요소들에 대해 어느 정도의 심사기준을 적용한 평가계획이 적용될 것이라는 점을 예측할 수 있었다고 보기는 어렵다. 원고들이 지적받은 사항에 대해 살펴보더라도, 피고가 위 안전교육 실시 등의 근거로 제시하는 「학교안전교육 실시 기준 등에 관한 고시」는 이 사건 평가대상기간 도중인 2016. 3. 15. 교육▣고시 제2016-90호로 제정되어 같은 날 시행되었고, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 시행규칙」의 위임에 따라 교육부장관이 학교안전교육의 구체적 실시 기준 등에 관한 사항을 고시한 것으로, 자사고의 지정목적과는 구별되는 학교안전사고 예방 등의 목적에서 안전교육 등의 이수 의무를 정하고 있을 따름인바, 위 고시가 시행되었다는 등의 사정만으로 2019년 평가계획에 반영된 평가요소와 심사기준에 대한 예측가능성이 있었다고 할 수 없다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

③ 재량지표 중 ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’ 지표는 7개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 6개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 3개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다.

그러나 위 평가지표의 개별 평가요소들은 피고가 추진하는 ‘2019년 서울형 혁신학교 운영 기본계획’과 흡사한 내용일 뿐이고, ‘학부모회 활동 지원예산을 편성 및 집행의 적절성’, ‘학부모의 요구를 반영한 맞춤형 학부모교육 실시’, ‘학부모 동아리 활성화’ 등의 평가요소들이 자사고 지정목적 달성과 특별히 밀접한 관련이 있다고는 보기 어렵다.

□□고는 ‘학부모회 자율활동 활성화를 위한 적절한 예산 지원이 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 7개의 평가요소 중 4개를 충족하지 못하여 1.2점을 받았다. ▣▣▣고는 별다른 보완사항이 지적되지 않은 채 7개 평가요소 중 4개 요소를 충족하지 못하여 1.2점을 받았다. 위 평가요소들은 특정한 정책적 목표를 담고 있어 이를 충족하기 위해서는 이 사건 학교들이 사전에 계획을 세워 업무를 추진하여야 하므로, 이 사건 학교들이 사전 고지를 받지 않은 상태에서 위 평가요소들을 충족하는 것은 매우 어렵다. 사정이 이러함에도 위 평가지표를 신설한 후 사실상 소급하여 운영성과 평가에 적용한 것은 원고들의 평가결과에 큰 불이익을 주었다고 할 것이다.

이에 대하여 피고는, 구 .서울특별시교육청 학교 학부모회 구성 및 운영 등에 관한 조례.(2019. 7. 11. 서울특별시조례 제7209호로 개정되기 전의 것)을 근거로 원고들이 위 평가지표의 신설을 예측할 수 있었다고 주장한다. 그러나 위 조례에 의하더라도 ‘서울특별시교육감 관할 공립학교에는 학부모회를 두고, 사립학교의 경우에는 학교법인의 정관 또는 해당 학교의 규칙으로 정한다.’(제3조 제1항)라고 규정하고 있을 뿐이므로, 이를 자사고에 대한 평가기준으로 삼을 것이라고 예측할 수는 없었을 것으로 보인다.

④ 재량평가 지표 중 ‘학교업무정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성’ 지표는 7개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하고, 학교교육계획서, 업무분장표, 학교 구성원들의 의견 수렴 및 협의과정을 알 수 있는 자료, 각종 회의록 등을 평가방법으로 요구하고 있다. 6개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 3개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)에 해당한다.

그러나 위 평가지표에서 평가요소로 삼은 항목들은 교육기관이라면 보편적으로 추구하여야 할 일반적 내용일 뿐, 자사고 지정목적 달성과 특별히 밀접한 관련이 있다고 보기 어렵다. 더욱이 피고는 앞서 본 바와 같이 2019년 평가기준에서 자사고의 도입 취지와 밀접하게 관련되어 있다고 보이는 평가지표들에 대하여 각 2 내지 4점을 각 부여하였는데, 이러한 지표들과 비교하여 볼 때 ‘학교업무정상화 및 참여.소통.협력의 학교문화 조성’에 3점을 부여한 것은 지나치게 과다한 배점으로 보인다.

□□고는 ‘위임전결규정을 정비하여 학교업무 간소화 지원이 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 7개의 평가요소 중 2개를 충족하지 못하여 2.4점을 받았다. ▣▣▣고는 ‘학년부 운영 지원을 통한 담임의 업무 경감 노력이 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었고, 7개의 평가요소 중 4개를 충족하기 못하여 1.2점을 받았다. 그러나 위와 같은 사항은 학교 운영에 쉽게 반영할 수 있는 내용이고, 만일 원고들이 이러한 평가요소들에 대하여 미리 고지 받았더라면, 위와 같은 사항을 학교운영에 반영하여 정량적 평가요소의 준수율을 높이거나 정성평가를 위한 각종 증빙자료를 구비할 수 있었을 것이므로, 위 평가지표를 신설한 후 사실상 소급하여 운영성과 평가에 적용한 것은 원고들의 평가결과에 큰 불이익을 주었다고 할 것이다.

(3) 변경된 평가지표의 부적합성 및 그로 인하여 원고들이 입은 불이익

① ‘감사 등 지적사례’ 지표는 2014년 2차 평가 당시 감점 요소로 반영되었고, 2019년 평가계획에서는 감점 한도가 최대 -12점으로 크게 확대되었다. 위 지표의 감점 한도 등이 결정될 무렵에는 이미 이 사건 학교들에 대한 감사 등 지적사례의 내용과 조치 정도가 결정된 상태였으므로, 원고들에 대해 ‘감사 등 지적사례’ 지표에 있어 감점되는 폭이 확대되고 엄격한 기준이 적용되는 등의 변경된 평가기준을 학교운영에 반영하거나 고려할 수 있는 기회가 부여되지 않았다. 교육부 행정감사기준에 따른 주의 또는 경고는 징계에 이르지 않을 정도의 위반행위에 대한 조치인데, 피고는 자사고의 지정목적과 관련이 있는지 여부를 구분하지 않은 채 일률적으로 모든 주의나 경고에 대해 학교의 경우 -1점 또는 -2점, 교직원 징계의 경우 -0.5점 내지 -1점을 부과하여 최대 .12점을 감점하였다. 이는 평가영역을 구분하여 평가지표를 바탕으로 점수를 산정하고 총점을 합산하여 일정한 기준(70점)에 도달하였는지에 따라 지정목적 달성 여부를 평가하도록 하는 2019년 평가기준에 중대한 사실상의 차이를 가져오는 변경이다. 사정이 이러하다면, 피고가 2019년 평가계획을 확정하는 과정에서 동일 사안에 여러 교직원이 관련된 경우 주의.경고를 1회만 인정하여 감점에 반영하기로 보완하였다는 사정만으로는 이러한 부적합성이 해소되었다고 볼 수 없다.

실제로 이 사건 학교들이 대한 감사 지적사항에는 ‘발전기금 조성 집행 및 운동부 운영 부적정’, ‘학교폭력 사안 비밀누설금지 위반’, ‘학교폭력대책자치위원회 업무처리 부적정’, ‘학교운영위원회 운영 소홀’, ‘통학버스 운송용역 부당 수의계약 및 어린이 통학버스 미신고 운행’, ‘신규교원 채용 업무 부당처리’ 등과 같이 자사고의 지정 목적과 직접적인 관련이 없는 일반적인 학교행정에 관한 사항들이 다수 포함되어 있다. 이러한 지적사항이 감사 관련 규정 등에 따라 엄정히 조치하여야 할 문제이기는 하나, 자사고 지정목적 달성 여부를 판단함에 있어 최대 -12점에 이르는 감점 요소로 반영할 성질의 것으로 보이지는 않고, 원고들이 위와 같은 지적사항으로 말미암아 자사고 지정취소를 당할 정도의 불이익을 받을 것이라고 예측할 수는 없었을 것으로 보인다. ‘감사 등 지적사례’ 지표에서 □□고는 .6.5점, ▣▣▣고는 -4점의 감점을 적용받았으므로, 원고들은 위 평가지표의 변경으로 인하여 상당한 불이익을 받았다고 할 것이다.

② 공통지표 중 ‘교원의 전문성 신장을 위한 노력’(3점)은 2014년 평가 당시 정량평가의 방식으로 평가되었고(당시 4점) 교원 1인당 평균 연수 이수시간이 연 40시간 이상(직무연수 및 자율연수)인 경우 만점(S등급)인 4점을 받았다. 그러나 2019년 평가계획에서는 NEIS에 등재된 직무연수만을 평가에 반영하도록 하였고, 교원 1인당 직무연수 이수시간도 연평균 60시간 이상이어야 만점(S등급)인 3점을 받는 것으로 변경되었으며, 교원 1인당 직무연수 이수시간이 연평균 42시간 미만인 경우 최하점인 0.6점만 받게 된다(D등급). 평가기준을 강화할 필요가 인정되더라도 종전 평가기준에 의할 때 최고 등급을 받을 수 있는 평가사항을 갑작스럽게 최저 등급을 받을 정도로 변경하여 이미 지나간 평가대상기간의 운영성과에 소급하여 적용하는 것은 예측 가능한 범위를 넘는 것으로 받아들이기 어렵다.

이 사건 학교들은 2014년 평가기준에 의할 경우 위 평가지표에서 각 3점을 받을 수 있었으나, 위와 같은 평가기준 변경으로 인하여 □□고는 0.9점을, ▣▣▣고는 1.2점을 받게 되었으므로, 원고들은 위 평가지표의 변경으로 인하여 상당한 불이익을 받았다고 할 것이다.

③ 2019년 평가기준 중 ‘학교 만족도’ 평가영역은 ‘학생의 학교 만족도’, ‘학부모의 학교 만족도’, ‘교원의 학교 만족도’ 평가지표로 구성된 항목으로서 이 사건 학교들이 학생과 학부모의 요구에 부합하는 교육을 실시하고 있는지, 학생들의 적성에 맞는 교육을 실시하고 있는지를 평가하는 중요한 지표이고, 2014년 평가 당시 이 사건 학교들이 높은 점수를 받은 평가영역이었다. 그런데 피고는 특별한 사정변경 없이 위 평가영역의 배점을 15점에서 8점으로 크게 감소시켰고, 그로 인하여 이 사건 학교들은 위 평가영역에서 만점을 받았음에도 기존의 15점이 아닌 8점만을 획득하게 되었으므로, 원고들은 위와 같은 배점의 변경으로 인하여 상당한 불이익을 받았다고 할 것이다.

(4) 재량권의 한계 일탈

한편 피고는, 교육기본법이 정한 교육이념(제2조)과 학교교육의 방향성(제9조 제2항, 제3항) 등에 비추어 볼 때, 피고가 평가지표를 신설하고 평가기준과 배점을 변경한 것이 피고의 재량범위 내에 있다고 주장한다. 그러나 국가교육의 정책 방향을 바탕으로 교육감으로서의 재량을 발휘하여 운영성과를 평가할 기준을 수립.설정하는 권한은 피고에게 있고, 원고들은 교육현장에서 피고가 기존에 결정.수립한 평가기준을 바탕으로 운영성과를 평가받으며 실질적으로 종전 평가기준을 참조하여 자사고를 운영할 지위에 있는 처분상대방이므로, 교육기본법이 표명한 교육이념이나 학교교육의 방향성 등을 근거로 공표되지도 않은 평가기준까지 예측하여 원고들이 학교를 운영할 것을 기대할 수는 없다. 위 평가지표들은 해당 기준에 대한 예측가능성이 부여되지 않았음에도 피고가 소급하여 운영성과를 평가하는 기준으로 삼았다는 점에서 자의적으로 평가기준을 수립한 것과 본질적으로 다르지 않고, 일부 평가지표들이 사후적으로 보았을 때 그 자체로는 나름 합리적이라는 이유로 정당성이 상실되지 않았다고 하는 것은 사실상 자의적 심사를 용인하는 셈이 되므로 수긍할 수 없다.

교육과 학교제도에 관하여 어떠한 제도를 도입하여 시행하여 왔다 하더라도 그 제도의 예상치 못한 부작용 등이 발견될 경우 이를 시정하여야 하는 것은 교육정책을 수립하는 국가의 의무이며, 정책 변경이 필요한 경우에도 기존 정책을 신뢰한 당사자들의 신뢰보호를 위하여 잘못된 정책을 반드시 유지하여야 한다고 할 수는 없다. 그러나 법령에 따른 개인의 행위가 단지 법령이 반사적으로 부여하는 기회의 활용을 넘어서 국가에 의하여 일정 방향으로 유인된 것이라면 특별히 보호가치가 있는 신뢰이익이 인정될 수 있다(헌법재판소 2007. 4. 26.자 2003헌마947 전원재판부 결정 등 참조). 앞서 보았듯이 자사고의 도입 기반이 된 학교 자율화 및 다양화의 정책기조는 1995년 무렵부터 교육정책의 방향으로 제시되었고, 2009. 3. 27. 초·중등교육법 시행령이 개정되어 자사고 제도가 도입되었으며, 이 사건 학교들은 피고로부터 자사고 지정을 받아 2010학년도부터 국가 및 지방자치단체로부터 재정적으로 독립하는 대신 일반 사립고등학교보다 폭넓은 자율권을 향유하여 왔다. 이 사건 학교들이 자사고로 지정되어 운영되어 온 것이 장기간 국가의 교육정책 방향에 따라 유인되었던 것임은 충분히 고려되어야 한다.

(5) 합리적인 기준에 따른 공정한 심사를 요구할 원고들의 권리 침해

이 사건 학교들은 2014년 평가를 받은 후 피고의 지정취소 처분이 교육부장관에 의하여 취소됨에 따라 2019학년도까지 자사고의 지위를 유지하였으므로, 이 사건 평가대상기간 동안 종전에 받았던 2014년 평가의 평가기준을 참조하여 운영되어 올 수밖에 없었다. 그런데 2019년 평가계획은 평가지표와 평가기준에 있어 모두 중대한 변경이 이루어졌고, 특히 이 사건 평가대상기간의 대부분이 경과한 시점에서 그와 같이 변경되었으며, 이 사건 학교들을 비롯한 평가대상 학교들에 대한 통지는 2018.12. 27.에 이르러서야 이루어졌다. 그리고 피고는 변경된 내용을 소급하여 이 사건 평가대상 기간에 대해 적용한 후 이 사건 학교들에 대해 자사고 지정목적 달성이 불가능하다고 평가하였는바, 이는 합리적인 기준에 의한 공정한 심사라고 보기 어렵다. 위에서 본 바와 같이 2020. 2. 28. 대통령령 제30494호로 개정된 초·중등교육법 시행령에서 자사고 지정의 근거법령인 제91조의3 등이 삭제되었으나, 위 개정은 이 사건 각 처분 이후에 이루어진 것이고, 또한 부칙 조항에서는 2025년까지 자사고 제도를 한시적으로 유지하도록 규정하고 있다. 따라서 종전의 평가기준을 신뢰한 학교법인들에 대하여 변경된 평가기준을 소급 적용함으로써 예측하지 못한 불이익을 가할 중대한 공익상 필요가 있다거나, 평가기준을 변경할 수밖에 없는 관계 법령의 제.개정이 있다는 등의 특별한 사정이 있다고 보기도 어렵다.

라. 소결론

따라서 개별 평가지표들의 평가 위법 등 원고들의 나머지 주장에 대해 더 나아가 살필 필요 없이, 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.