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판시사항
국유지에 지어진 무허가 미등기 건물을 양수하여 건물의 부지로 국유지를 무단점용하고 있던 갑이 위 건물을 ‘본인의 주거용’으로만 사용하겠다며 위 국유지의 사용허가를 신청하자 관리청인 시장이 갑에게 한시적으로 국유지 사용허가를 하였는데, 현장조사에서 갑이 위 건물을 다른 사람들에게 임대하여 식당 등으로 사용하고 있는 사실을 파악하고 ‘갑이 위 건물 임대를 통해 위 국유지를 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여 국유재산법 제30조 제2항 을 위반하였다’는 사유로 갑에게 위 사용허가를 취소하고 국유지를 원상회복할 것을 명하는 처분을 한 사안에서, 위 건물 임대는 국유재산법 제36조 제1항 제2호 에서 사용허가 취소사유로 정한 ‘사용허가 받은 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당한다고 한 사례
판결요지
국유지에 지어진 무허가 미등기 건물을 양수하여 건물의 부지로 국유지를 무단점용하고 있던 갑이 위 건물을 ‘본인의 주거용’으로만 사용하겠다며 위 국유지의 사용허가를 신청하자 관리청인 시장이 갑에게 한시적으로 국유지 사용허가를 하였는데, 현장조사에서 갑이 위 건물을 다른 사람들에게 임대하여 식당 등으로 사용하고 있는 사실을 파악하고 ‘갑이 위 건물 임대를 통해 위 국유지를 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여 국유재산법 제30조 제2항 을 위반하였다’는 사유로 갑에게 위 사용허가를 취소하고 국유지를 원상회복할 것을 명하는 처분을 한 사안에서, 갑은 위 건물을 본인의 주거용으로만 사용하겠다는 뜻을 밝혀 위 국유지의 사용허가를 받고도 위 건물을 제3자에게 임대함으로써 시장이 사용허가 당시 예정하였던 목적과 취지에 반하여 건물 임차인으로 하여금 건물의 점유ㆍ사용에 수반하여 국유지를 사용ㆍ수익하게 하였으므로 위 건물 임대는 국유재산법 제36조 제1항 제2호 에서 사용허가 취소사유로 정한 ‘사용허가 받은 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당하는데도, 이와 달리 본 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다고 한 사례.
참조조문
원고,피상고인
원고 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 이광민 외 1인)
피고,상고인
광명시장 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조민현 외 1인)
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 사안의 개요 및 쟁점
가. 원심판결 이유와 기록에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
1) 국유의 행정재산으로서 공공용 재산인 광명시 (주소 생략) 도로 336㎡(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)는 왕복 8차선 대로에 접하여 인근 주민의 통행에 제공된 사실상의 도로(골목길)이다. 정확한 시점은 파악하기 어려우나 어떤 사람이 이 사건 도로의 경계를 침범하여 그중 87㎡ 부분(이하 ‘이 사건 국유지’라고 한다)에 무허가 미등기 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)을 지었고, 원고가 1982년경 이를 양수하였다.
2) 이 사건 도로의 관리청인 피고는 이 사건 국유지가 이 사건 건물의 부지로 무단점용되고 있는 사실을 파악하였으나, 원고가 이 사건 건물을 ‘본인의 주거용’으로만 사용하겠다는 뜻을 밝히면서 이 사건 국유지의 사용허가 신청을 하자 1990. 1. 1. 원고에게 이 사건 건물에서 거주하는 것을 한시적으로 허용하는 취지에서 사용기간을 3년으로 정하여 이 사건 국유지 사용허가를 하고, 그 후 3년마다 새로 사용허가를 하여 오다가 2016. 12. 29. 다시 사용기간을 2017. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지로 정하여 사용허가를 하였다(이하 ‘이 사건 사용허가’라고 한다).
3) 피고는 2018. 1. 19. 현장조사에서 원고가 이 사건 건물을 다른 사람들에게 임대(이하 ‘이 사건 건물 임대’라고 한다)하여 식당과 옷가게로 사용하고 있는 사실을 파악하였다. 피고는 ‘원고가 이 사건 건물 임대를 통해 이 사건 국유지를 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여 국유재산법 제30조 제2항 을 위반하였다’는 점을 처분사유로 삼아, 2018. 4. 4. 원고에 대하여 국유재산법 제36조 제1항 제2호 에 따라 이 사건 사용허가를 취소하고, 이 사건 국유지를 2018. 4. 30.까지 원상회복할 것을 명하였다.
나. 이 사건의 쟁점은 이 사건 건물 임대가 국유재산법 제30조 제2항 에서 금지하는 ‘사용허가 받은 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당하는지 여부이다.
2. 원심의 판단
원심은 아래와 같은 이유로 이 사건 건물 임대가 ‘사용허가 받은 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당하지 않는다고 판단하였다.
가. 이 사건 국유지는 이 사건 건물 임대에도 불구하고 건물 소유자인 원고가 점유ㆍ사용하고 있다.
나. 피고가 이 사건 국유지에 대하여 사용허가를 할 때 원고가 직접 이 사건 건물을 사용ㆍ수익하여야 한다고 제한하지 않았다. 따라서 원고가 이 사건 건물을 임대하는 것은 피고로서도 예상할 수 있었던 건물의 사용ㆍ수익 방법에 해당한다.
다. 원고가 이 사건 건물을 제3자에게 임대하더라도 원고가 이를 직접점유하며 사용하는 경우와 비교하여 국가가 더 불리한 지위에 놓인다고 볼 수 없다.
3. 대법원의 판단
그러나 원심의 판단은 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
가. 개별 법령에서 사용하는 용어는 각 법령의 입법 목적과 취지에 따라 개별적으로 해석하여야 한다( 대법원 2007. 10. 25. 선고 2007두6427 판결 참조). 침익적 행정처분의 근거 규정은 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 처분상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되지만, 그 규정의 해석에서 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 목적과 취지 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니다( 대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두23337 판결 등 참조).
나. 통상적으로 건물을 임차하면 당연히 그 부지 부분의 이용을 수반한다. 이때 토지 소유자는 일반적으로 건물 임차인의 위와 같은 부지 사용을 용인한다고 볼 수 있지만 다른 특별한 사정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
다. 국유재산법에 의하면, 행정재산 중 공공용재산은 관리청이 직접 사용ㆍ보존하는 것이 원칙이며( 제6조 제2항 제2호 , 제27조 ), 예외적으로 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 사용허가를 할 수 있다( 제30조 제1항 제1호 ). 관리청이 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 원칙적으로 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 하나, 사용허가의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(수의)의 방법으로 할 수 있고( 제31조 제1항 ), ‘주거용’으로 사용허가를 하는 경우에는 수의의 방법으로 할 수 있다( 국유재산법 시행령 제27조 제3항 제1호 ).
행정재산 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 되고, 다만 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 포괄승계인인 경우에는 관리청의 승인을 받아 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다( 제30조 제2항 ). 행정재산 사용허가를 받은 자가 ‘사용허가 받은 재산을 제30조 제2항 을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’ 및 ‘그 사용목적을 위배한 경우’에는 관리청은 그 사용허가를 취소하거나 철회할 수 있다( 제36조 제1항 제2호 및 제3호 ).
라. 앞서 본 사실관계를 관련 법령의 규정 내용과 관련 법리에 비추어 보면, 원고는 이 사건 건물을 본인의 주거용으로만 사용하겠다는 뜻을 밝혀 이 사건 국유지의 사용허가를 받고도 이 사건 건물을 제3자에게 임대함으로써 피고가 사용허가 당시 예정하였던 목적과 취지에 반하여 건물 임차인으로 하여금 건물의 점유ㆍ사용에 수반하여 국유지를 사용ㆍ수익하게 하였다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 건물 임대는 국유재산법 제36조 제1항 제2호 에서 사용허가 취소사유로 정한 ‘사용허가 받은 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우’에 해당한다.
마. 그런데도 원심은 그 판시와 은 이유만으로 원고가 이 사건 국유지를 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 국유재산법 제30조 제2항 에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.
4. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.