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판시사항
[1] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시계획시설사업으로 도로를 건설하는 경우, 그 사업이 4km 이상의 도로를 신설하는 사업으로서 환경영향평가 대상에 해당하는지 여부의 결정 기준
[2] 구 환경정책기본법 제25조 제1항 에서 환경영향의 검토에 관한 협의를 거치도록 한 개발사업의 의미
[3] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도로 설치 사업이 구 환경정책기본법 시행령 제7조 제1항 [별표 2] 제2호에 의한 사전환경성검토 협의의 대상인지 여부(소극)
참조조문
원고, 상고인
원고 1외 4인{소송대리인 법무법인(유) 태평양 담당변호사 송진훈외 2인}
피고, 피상고인
대전광역시 대덕구청장
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조 , 제43조 , 제87조 , 제88조 에 의하면, 도로와 같은 기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 하고, 도시계획시설사업, 즉 도시관리계획으로 결정된 기반시설인 도시계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업의 시행자는 당해 사업에 관한 실시계획을 작성하여 인가를 받은 후 그 사업을 시행하여야 하며, 사업의 효율적인 추진을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 사업시행대상지역을 2 이상으로 분할하여 사업을 시행할 수 있다. 한편, 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(이하 ‘환경등영향평가법’이라 한다) 제2조 , 제5조 , 제17조 , 제20조 , 제21조 에 의하면, 환경영향평가를 실시하여야 하는 사업의 사업자가 그 사업을 시행하고자 하는 때에는 환경영향평가서를 작성하여 대상사업 또는 그 사업계획에 대한 승인이나 인가 등을 행하는 기관의 장에게 제출하여야 하고, 승인 등을 행하는 기관의 장은 관계중앙행정기관의 장 등에게 위 평가서에 대한 협의를 요청한 후 사업자로 하여금 그 협의내용에 따른 필요한 조치를 하도록 하고, 사업계획 등에 대하여 승인 등을 하고자 하는 때에는 협의내용이 사업계획 등에 반영되었는지의 여부를 확인하여야 한다. 그리고 환경등영향평가법 제4조 제3항 , 제17조 제4항 은 환경영향평가를 실시하여야 하는 사업의 범위와 환경영향평가서의 제출시기 및 협의요청시기는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바, 구 환경등영향평가법 시행령(2006. 2. 3. 대통령령 제19317호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제3항 , [별표 1] 제1호 (마)목은 환경영향평가 대상사업으로 국토계획법에 의하여 4㎞ 이상의 도로를 신설하는 사업 중 일정한 경우를 규정하면서, 평가서 제출시기 또는 협의요청시기에 관하여 위 사업의 경우 국토계획법 제88조 제2항 의 규정에 의한 실시계획의 인가 전이라고 규정하고 있으며, 위 [별표 1] 비고 제1호는 환경영향평가 대상사업의 범위 중 사업의 규모는 평가서 제출시기 또는 협의요청시기란 중 ‘인가·허가·승인 등을 받고자 하는 사업의 규모’를 말한다고 규정하고 있다.
위와 같은 규정들을 종합해 보면, 국토계획법에 의한 도시계획시설사업으로 도로를 건설하는 경우 그 사업이 4㎞ 이상의 도로를 신설하는 사업으로서 환경영향평가 대상에 해당하는지 여부는 인가를 받고자 하는 실시계획상의 사업의 규모에 따라 결정된다고 봄이 상당하며, 이는 위 사업이 국토계획법 제87조 에 따라 분할되어 시행되는 경우에도 마찬가지라 할 것이다.
원심이 적법하게 확정한 사실관계 및 제출된 증거에 의하면, 피고는 1996. 7.경 대전 대덕구 장동 지역에 길이 2,190m의 중로 3-167호선 도로(이하 ‘이 사건 제1도로’라 한다)를 신설하기로 하는 내용의 도시계획시설결정을 하고 이를 고시하였다가 1999. 3.경 위 도로의 길이를 4,202m로 연장하여 신설하기로 하는 것으로 도시계획시설변경결정을 하고 이를 고시하였으며, 다시 2004. 11.경 위 도로의 길이를 4,306m로 연장하여 신설하기로 하는 것으로 도시계획시설변경결정을 한 후 이를 고시한 사실, 피고는 또한 2004. 11.경 위 장동 지역에 길이 207m의 중로 3-234호선 도로(이하 ‘이 사건 제2도로’라 한다)를 신설하기로 하는 내용의 도시계획시설결정을 하고 이를 고시한 사실, 그 후 피고는 이 사건 제1도로의 신설사업을 분할하여 시행하기로 하고 2005. 11. 25. 국토계획법 제88조 , 제91조 의 규정에 의하여 위 도로 중 ‘장동 보건진료소 ~ 진골 구간 833m’ 신설사업에 대한 실시계획을 인가함과 동시에 이 사건 제2도로 신설사업에 대한 실시계획을 인가하고 이를 고시하는 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있다.
사정이 이와 같다면, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 위 실시계획상의 사업규모를 기준으로 환경영향평가 대상사업이 되는지 여부를 결정해야 하는데, 위 실시계획상의 사업규모는 이 사건 제1도로의 신설사업이 833m이고, 이 사건 제2도로의 신설사업이 207m인바, 위 실시계획상의 각 도로신설사업을 구 환경등영향평가법 시행령 [별표 1] 비고 제4호 (가)목 소정의 ‘동일한 사업자가 동일영향권역에서 같은 종류의 사업을 시행하는 경우’라고 보아 그 사업의 규모를 합하더라도 1,040m(833m + 207m)에 불과하므로 위 사업들은 위 [별표 1] 제1호 (마)목에서 환경영향평가 대상사업으로 정한 ‘4㎞ 이상의 도로의 신설’에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분 이전에 환경영향평가가 이루어지지 않았다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.
같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 환경영향평가 대상사업의 범위에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
구 환경정책기본법(2005. 5. 31. 법률 제7561호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제1항 은 관계행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가 등을 하고자 할 경우에는 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가 등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 환경영향의 검토에 관한 협의를 하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 행정계획의 수립이 요구되는 개발사업의 경우에는 그 행정계획을 수립·확정함에 있어서 환경영향의 검토에 관한 협의를 하게 될 것이므로 구 환경정책기본법 제25조 제1항 에서 환경영향의 검토에 관한 협의를 거치도록 한 개발사업이란 행정계획의 수립이 요구되지 않는 개발사업만을 의미한다고 봄이 상당하다.
한편, 구 환경정책기본법 시행령(2005. 1. 31. 대통령령 제18693호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1항 [별표 2]는 제1호에서 사전환경성검토 협의대상이 되는 행정계획에 관하여, 제2호에서 사전환경성검토 협의대상이 되는 개발사업에 관하여 각 규정하면서, 제1호 (바)목에서 사전환경성검토 협의대상이 되는 행정계획 중의 하나로 ‘국토계획법에 의한 도로건설공사 계획’을 규정하고 있다. 그런데 국토계획법에 의한 도로의 설치사업을 하기 위해서는 도시관리계획이나 실시계획 등의 행정계획의 수립·확정이 요구되므로 위 사업이 구 환경정책기본법 제25조 제1항 에서 규정하는 개발사업에 해당하지 않으며, 따라서 국토계획법에 의한 도로의 설치사업은 위 [별표 2] 제1호 (바)목에 의하여 사전환경성검토 협의대상이 될 뿐 제2호에 의하여 사전환경성검토 협의대상이 된다고 볼 수 없다.
이 부분 상고이유의 주장은, 이 사건 제1도로를 설치하는 사업이 구 환경정책기본법 제25조 제1항 에 의한 개발사업으로서 구 환경정책기본법 시행령 제7조 제1항 [별표 2] 제2호 (나)목에 의하여 사전환경성검토 협의대상이 됨을 전제로 원심판결에 그 주장과 같은 판단누락이나 법리오해의 위법이 있다는 것이다. 그러나 위 사업은 앞서 본 바와 같이 국토계획법에 의하여 도로를 설치하는 도시계획시설사업으로서 구 환경정책기본법 시행령 제7조 제1항 [별표 2] 제1호 (바)목에 의하여 사전환경성검토 협의대상이 될 뿐 위 [별표 2] 제2호 (나)목에 의하여 사전환경성검토 협의대상이 되는 것은 아니므로 이 부분 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
3. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자인 원고들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.