국방부장관이 환경영향평가 대상사업에 해당하는 군부대 이전사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 그 사업의 실시계획을 승인하는 처분을 한 사안에서, 그 처분에 중대하고 명백한 하자가 존재하여 당연무효에 해당한다고 한 사례

국방부장관이 환경영향평가 대상사업에 해당하는 군부대 이전사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 그 사업의 실시계획을 승인하는 처분을 한 사안에서, 그 처분이 환경영향평가제도를 둔 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정되기 전의 것)의 입법 취지에 정면으로 위배될 뿐만 아니라 사업부지에 거주하고 있는 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하는 것으로서 중대하고 명백한 하자가 존재하여 당연무효에 해당하고, 그 무효 사유의 하자는 위 처분 후 환경영향평가를 실시하고 공사에 착수하였다고 하여 치유될 수 없다고 한 사례.

국방·군사시설 사업에 관한 법률 제4조 , 국방·군사시설 사업에 관한 법률 시행령 제3조 , 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부 개정되기 전의 것) 제1조 , 제3조 , 제6조 (현행 환경영향평가법 제14조 참조), 제17조 (현행 환경영향평가법 제16조 참조), 제19조 (현행 환경영향평가법 제17조 참조), 제28조 (현행 환경영향평가법 제14조 참조)

원고 1외 41인 (소송대리인 변호사 정남순)

국방부장관

전주시 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 김중곤)

2009. 9. 4.

1. 피고가 2007. 4. 20. ○○사단 이전사업과 관련하여 한 국방·군사시설사업 실시계획 승인처분은 무효임을 확인한다.

2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’)은 그 관할구역 내에 있는 ○○사단의 이전사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 추진하는 과정에서 2005. 12. 30. 피고로부터 위 사업의 시행자로 지정되었다.

나. 참가인은 아래와 같은 내용이 포함된 이 사건 사업의 실시계획을 작성하여 피고에게 그 승인을 신청하였고, 피고는 2007. 4. 20. 국방·군사시설 사업에 관한 법률(이하 ‘국방사업법’) 제4조 에 따라 위 실시계획에 대한 승인을 한 후(이하 ‘이 사건 처분’), 국방부 고시 제2007-13호로 이를 고시하였다.

o 사업의 명칭 : 국방·군사시설사업

o 사업의 개요 : 군부대 이전사업

o 시행기간 : 2007. 4.경 ~ 2010. 12. 31.

o 사업시행청과 그 주소

시행청 : 참가인

주소 : 전주시 완산구 노송광장 1길 1

o 토지의 세목 : 전북 임실군 임실읍 (이하 지번 생략) 외 1,784필지 7,105,464.2㎡

다. 원고들은 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 주민들이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1호증의 2, 을가 제3호증의 12의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 사유로 이 사건 처분은 중대하고 명백한 하자가 존재하므로 무효에 해당한다고 주장한다.

1) 이 사건 사업은 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경 등 영향평가법’)상의 환경영향평가 대상사업에 해당함에도 불구하고, 피고는 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분을 하였다.

2) 피고는 이 사건 사업에 관하여 중대한 이해관계를 가지고 있는 임실군이 이 사건 사업의 시행자에서 제외된 상태에서 이 사건 처분을 하였을 뿐만 아니라 이 사건 처분을 하는 과정에서 국방사업법 제5조 제1항 에 정한 임실군수와의 협의 절차와 행정절차법 제22조 제1항 , 제2항 , 제46조 제1항 에 정한 의견청취·수렴 및 행정예고 절차를 모두 거치지 않았다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 먼저 피고가 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분을 함으로써 이 사건 처분에 중대하고 명백한 무효 사유의 하자가 존재하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

2) 환경 등 영향평가법 제1조 , 제3조 , 제6조 , 제17조 , 제19조 , 제28조 등의 규정 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다. 그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는바, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분의 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이고 객관적으로도 명백한 것이라고 하지 않을 수 없어, 이와 같은 행정처분은 당연무효이다( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조).

3) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 관계 법령의 각 규정에다가 갑 제1호증, 을가 제3호증의 25의 각 기재와 이 법원의 전주시장에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지를 보태어 살펴볼 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관하여 환경영향평가가 실시되지 않은 상태에서 이 사건 사업의 실시계획을 승인한 이 사건 처분은 환경영향평가제도를 둔 환경 등 영향평가법령의 입법 취지에 정면으로 위배되는 것일 뿐만 아니라 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 원고들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하는 것으로서 중대하고 명백한 하자가 존재하여 무효에 해당한다 할 것이고, 위와 같은 무효 사유의 하자는 참가인이 피고의 이 사건 처분 이후 이 사건 사업에 관한 환경영향평가를 실시하고 공사에 착수하였다는 사정만으로 치유될 수 있는 성질의 것이 아니라고 할 것이다.

가) ① 국방사업법 시행령 제3조 제1항 제2호 가 사업시행자에게 국방·군사시설 사업의 실시계획에 대한 승인신청시 그 신청서에 ‘사업계획을 표시하는 도면’을 첨부하여 제출하도록 규정하고 있는 점, ② 환경 등 영향평가법 시행령(2007. 6. 1. 대통령령 제20077호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘환경 등 영향평가법 시행령’) [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 “ 국방사업법 제2조 제2항 의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”에 관하여 그 평가서의 제출시기 및 협의요청시기를 국방사업법령상에 규정되어 있지 않은 ‘기본설계의 승인 전’으로 규정하고 있는 것은 단지 국방사업법령상 피고의 실시계획승인 대상사업에 해당하지 않는 “ 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제2조 제1호 의 규정에 따른 체육시설 중 면적이 26만㎡ 이상 33만㎡ 미만인 골프장의 설치·이전 및 변경에 관한 사업”이 국방사업법령상 피고의 실시계획승인 대상사업에 해당하는 위 “ 국방사업법 제2조 제2항 의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”과 동일한 항목에 함께 규정된 것에서 비롯된 것으로 보이고, 특별히 위 “ 국방사업법 제2조 제2항 의 규정에 의한 국방·군사시설 사업 중 면적이 33만㎡ 이상인 것”에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기를 대부분의 다른 법률 규정에 의하여 시행되는 환경영향평가 대상사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기인 ‘실시계획의 승인 전’보다 이후의 시점으로 정하여야 할 합리적인 사유를 발견할 수 없는 점, ③ 이 사건 사업의 실시계획을 승인하는 이 사건 처분이 이루어지게 되면 이 사건 사업의 시행자인 참가인이 국방사업법 제6조 에 따라 이 사건 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있게 되므로, 이 사건 처분 이전에 이 사건 사업부지에서 거주하고 있는 원고들에게 이 사건 사업의 시행과 관련된 의견제출의 기회가 보장되어 그 과정에서 제출된 원고들의 의견이 이 사건 사업에 관한 평가서에 포함되어야 하는 점, ④ 만일 피고측이 주장하는 바와 같이 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기로 규정하고 있는 ‘기본설계의 승인 전’을 이 사건 처분 이후의 시점으로 해석하게 되면, 피고측이 이 사건 사업에 관한 기본설계의 승인 이전에 환경영향평가를 실시하지 않더라도, 원고들로서는 이 사건 처분을 다툴 수 없게 되어 원고들의 권리구제에 공백이 발생하게 되는 점(위와 같은 기본설계의 승인 자체는 국방사업법령상의 개념규정이 아니어서 원고들의 권리의무에 직접 영향이 있는 구체적 사실에 관한 법집행행위로서의 행정처분이라고 볼 수 없다) 등에 비추어 보면, 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1]이 1의 너항에서 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서의 제출시기 및 협의요청시기로 규정하고 있는 ‘기본설계의 승인 전’은 이 사건 사업의 실시계획승인 이전의 시점을 가리키는 것으로 봄이 상당하므로, 이 사건 사업의 시행자인 참가인은 환경 등 영향평가법령에 따라 위와 같이 이 사건 처분 이전으로 예정되어 있는 기본설계의 승인 전에 피고에게 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서를 제출하여, 피고가 환경부장관에게 그 평가서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하여야 하는 것으로 보인다.

나) 이 사건 사업의 시행자인 참가인이 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청을 하기 이전에 기본설계를 마친 후 2006. 4. 26. 피고에게 그 심의를 요청하여, 위 기본설계가 2006. 9. 1. 국방부 산하 특별건설기술심의위원회에 의해 조건부 채택되었는데, 참가인이 그 후인 2006. 10. 19. 임실군에 “국방부로부터 기본설계가 승인됨에 따라 이 사건 사업을 붙임 사업계획과 같이 추진하고자 한다”는 내용이 기재된 공문을 발송한 바 있고, 환경 등 영향평가법 시행령 [별표 1] 1의 너항이 기본설계의 승인과 확정을 구별하여 달리 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 기본설계의 조건부 채택은 기본설계의 조건부 승인을 의미하는 것으로 보인다.

다) 그런데 참가인은 위와 같은 기본설계의 조건부 채택이나 이 사건 처분 이전에 피고에게 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업에 관한 평가서를 제출하여 피고가 환경부장관에게 그 평가서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하는 등의 환경영향평가를 전혀 실시한 바 없다.

라) 피고측은, 참가인이 이 사건 처분 이전에 피고에게 제출하여야 하는 것은 환경 등 영향평가법령에 정한 환경영향평가서가 아니라 환경정책기본법령에 정한 사전환경성검토서이고, 참가인은 이 사건 처분 이전에 이미 피고에게 위와 같은 사전환경성검토서를 제출하여 피고가 환경부장관에게 그 검토서에 대한 협의를 요청할 수 있도록 하였으므로, 이 사건 처분에는 아무런 하자도 존재하지 않는다고 주장하나, 이는 환경영향평가 대상사업에 해당하는 이 사건 사업을 사전환경성검토 대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있는 환경정책기본법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되기 전의 것) 제25조 제2항 , 같은 법 시행령(2006. 12. 4. 대통령령 제19745호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항 제1호 에 반하는 주장으로서 받아들일 수 없다.

3. 결론

따라서 원고들의 나머지 주장에 관하여는 따로 살필 필요 없이 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있으므로 인용한다.

[[별 지] 관계 법령 : 생략]