대전고등법원 청주재판부 2013.7.17. 선고 2012누905 판결

가. 피고는 2009. 8. 7. 여객자동차운수사업법 제5조, 같은 법 시행령 제5조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정(이하 '이 사건 업무규정'이라 한다) 제3조, 제5조, [별표1]에 따라 아래와 같은 내용으로 개인택시운송사업면허신청자 모집공고(이하 '이 사건 모집공고'라 한다)를 하였다.

○ 면허예정대수 : 31대(2008년도분 17대, 2009년도분 14대) (부문별 면허 배정대수 : 택시 분야 25대, 버스 분야 2대, 모범운전자 4대)

○ 면허방법

개인택시운송사업면허 신청자격이 있는 자 중 면허 신청자의 운전경력을 면허발급 우선순 위에 따라 심사하여 순위에 따라 면허 처분한다. (이하 생략)

○ 신청 자격

가, 면허신청 공고일로부터 기산하여 청주시에 과거 2년간 계속하여 실제로 거주한 자로 주민등록이 되어 있어야 하고 같은 기간 중 2년간 청주시 소재 업체에서 운전한 경력이 있는 자 (이하 생략)

○ 개인택시운송사업면허 발급 우선순위

가. 택시 분야 (중략)

나. 버스 분야

1순위: 사업용 버스를 무사고로 18년 이상 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속 중인 자

2순위: 사업용 버스를 16년 이상 무사고로 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 12년 이상 근속 중인 자

3순위: 사업용 버스를 14년 이상 무사고로 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 10년 이상 근속 중인 자

4순위: 가. 사업용 버스를 무사고로 14년이상 운전한 자로서 「상훈법」에 의하여 훈장·포장을 받은 자

나. 사업용 버스를 무사고로 14년이상 운전한 자로서 대통령, 국무총리, 행정안전부장관, 국토해양부장관 노동부장관, 경찰청장(교통사고 야기 도주차량 검거유공)표창을 받은 자

다. 모범운전자 (중략)

라. 우선순위 적용

우선순위는 1, 2, 3, 4, 5순위 순서로 정하고, 동일 순위 내에서는 가, 나, 다, 라 순으로 면허한다. (단, 동일순위 동일 항에서도 경합이 있을 경우에는 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정 제4조 제3항의 규정에 따라 처리한다)

나. 원고는 2009. 9. 8. 이 사건 모집공고에 따라 피고에게 버스운전경력자에 대하여 배정된 개인택시운송사업면허의 발급을 신청하였으나, 피고는 2009. 10, 23. 버스분야 신청자 중 우선순위 1순위 2명{2위는 무사고 운전경력 7,626일(20년 326일)임}을 개인 택시운송사업면허 대상자로 확정한 뒤, 원고에게 "원고가 본점 소재지가 화성시인 주식회사 B(이하 'B'이라 한다)의 청주영업소에 소속되어 있으면서 근무한 운전경력 5,210일은 청주시 소재 버스회사에서 근속한 것으로 볼 수 없어 이를 제외한 나머지 무사고 운전경력 3,687일(10년 37일)만으로는 면허발급 우선순위 3순위로 전체 9위에 해당한다"는 이유로 개인택시운송사업면허 발급대상에서 제외하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

다. 한편, 원고는 1978. 2. 24. 청주시 C으로 전입한 이래 현재까지 음성군과 청원군에서 거주한 기간을 제외한 대부분의 기간을 청주시에서 거주하였다. 또한, 원고는 아래 표 기재와 같이 1980. 4. 15. D에서 시내버스를 운전하기 시작하였고, 1991. 10. 28. B에 입사하여 청주영업소에서 고속버스를 운행하다가 2006. 2. 21. E 주식회사로 이직하여 시외버스를 운전하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7, 12호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같음)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 관계 법령

별지 기재와 같다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

(1) 이 사건 업무규정은 청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속한 자에게 우 선순위를 부여하고 있으나, 위 '청주시 소재'라는 것이 무슨 의미인지 불분명하므로 이 사건 업무규정은 무효이고, 따라서 이 사건 업무규정에 따른 이 사건 처분은 무효이다.

(2) 여객자동차운수사업법 시행규칙 제19조 제6항 제1호(이하 '이 사건 규칙'이라 한다)는 "관할관청은 지역실정을 고려하여 '면허신청 공고일 이전 2년 이내의 해당지역 거주기간' 등의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다"고 규정하고 있고, 이 사건 규칙에 따라 이 사건 업무규정은 제5조에서 "신규면허는 면허신청공고 일로부터 기산하여 청주시에서 과거 2년간 계속하여 실제로 거주한자로 주민등록이 되어 있어야 하고 같은 기간 중 2년간 청주시소재 업체에서 운전한 경력이 있어야 한다"고 규정하고 있음에도, 이 사건 모집공고에서는 위와 같은 거주지 등 요건보다 더 가 중된 '청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속 중인 자'에게 1순위를 부여하고 있는바, 따라서 이 사건 모집공고는 이 사건 규칙 및 이 사건 업무규정에 위배되는 것으로 위법하다.

(3) 이 사건 우선순위 규정 중 '청주시 소재'를 '본점 소재지가 청주시인 경우'로 제한한다면, B의 경우와 같이 청주기점 노선을 운행하나 영업소만 청주에 있는 버스회사 소속 운전기사를, 청주기점이나 청주경유 노선을 운행하지 않으면서 본점이 청주시에 있는 버스회사 소속 운전기사에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 결과가 되므로 평등의 원칙에 위배되고, 버스분야 개인택시면허를 발급받기 위해서는 사실상 본점 소재지가 청주시인 버스회사에서의 장기간 근속을 강제하여 개인택시운송사업면허 발급신청자의 직업선택 및 거주이전의 자유를 과도하게 제한하게 되어 위법하다.

(4) 구 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정(2009. 7. 24. 청주시 훈령 제615호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 업무규정'이라 한다)에서는 버스분야 면허발급 우선순위 기준으로 이 사건 우선순위 규정 대신 '동일 회사에서 일정기간 근속 중인 자'를 두고 있었고, 이러한 구 업무규정에 의하면 원고는 우선순위 1순위에 해당하여 개인택시면허를 발급받을 수 있었다. 그러나 피고는 구 업무규정을 개정하면서 아무런 경과규정 없이 이 사건 업무규정을 시행함으로써 원고의 구 업무규정 존속에 대한 신뢰이익을 침해하였으니, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 반하여 위법하다.

나. 판단

(1) 원고의 첫 번째 주장에 대한 판단

(가) 이 사건 업무규정은 행정청이 재량행위를 발령함에 있어 필요한 기준을 정한 재량준칙에 불과하므로 그 규정의 내용이 명확하지 않다고 하여 무효가 된다고 볼 수 없고, 설령 그 문언의 해석상 불명확한 점이 생길 수가 있다고 하더라도 합리적으로 해석의 통일을 기함으로써 이를 모든 면허신청자에게 동일하게 적용한다면 객관적으로 합리적이 아니라고 할 수도 없다(대법원 1989. 12. 8. 선고 89누3984 판결 등 참조).

(나) 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 업무규정상 '청주시 소재 버스회사'는 용어의 의미가 의문의 여지없이 명료한 것은 아니지만, 그 문언의 일반적인 사용례와 위 규정을 둔 취지 등을 감안할 때 이는 회사의 주된 사무소 또는 본점소재지가 청주시인 경우만을 가리키는 것으로 해석함이 상당하고, 또 실제로 피고는 원고를 포함한 모든 면허신청자에게 위와 같은 통일적인 해석 기준에 의해 그 순위를 산정하였는바, 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 두 번째 주장에 대한 판단

살피건대, 이 사건 업무규정이 이 사건 규칙의 위임에 따라 제정되었음은 원고도 인정하고 있는 바와 같고, 한편 이 사건 업무규정 별표 1에 의하면 이 사건 모집공고에서와 같이 '청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속 중인 자'를 면허발급 우선순 위 1 순위로 규정하고 있음이 명백한바, 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 역시 이유 없다.

(3) 원고의 세 번째 주장에 대한 판단

(가) 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정청의 재량행위이고 위 법과 그 시행규칙의 범위 내에서 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 등 참조).

(나) 이 사건 업무규정 제5조에서 신규 면허의 요건으로 면허신청공고일로부터 역산하여 2년간 청주시에 주민등록을 두고 실제로 거주한 자로서 청주시 소재 업체에서 운전한 경력이 있을 것을 요하는 취지는, 개인택시운송사업의 특성상 사업구역의 지리에 밝고 피고의 관할구역 내에서 일정 기간 거주하면서 그 지역에 소재한 업체에서 근무하여 온 운전자들을 보호하기 위한 취지에서 필수적으로 요구되는 최소한의 거주요건을 정한 것이다.

(다) 개인택시운송사업면허 발급 우선순위를 정할 때 '청주시 소재 버스회사에서 일정 기간 이상 근속 중인 자'를 우대하려는 이 사건 우선순위 규정의 취지는, 비록 이 사건 업무규정 제5조에서 정한 최소한의 거주요건에는 해당한다고 하더라도 그 요건을 충족하는 신청인이 다수인 경우 다시 그 중에서 면허발급 대상자를 정하려면 일정한 기준에 따라 우선순위를 가릴 필요가 있으므로 이에 관하여 지역 업체에서 장기간 근무한 순서에 따라 면허발급의 우선권을 부여하겠다는 것으로서 이 사건 업무규정 제5조와는 기능과 목적이 다르다.

(라) 나아가 여객자동차운수사업법 시행규칙 제19조 제6항은 관할관청이 지역 실정을 고려하여 면허발급 요건 또는 우선순위를 따로 정하여 면허할 수 있다고 규정하고 있고, 피고의 주장에 의하면, 피고가 우선순위 요건을 '청주시 소재 버스회사', 즉 청주시에 본점을 둔 버스회사'에 일정기간 근속한 자만으로 한정한 이유는, 청주시 지역실정을 반영한 것으로서 청주시 관할구역인 개인택시운송사업구역의 지리에 밝고 관할구역 내에 장기간 거주하면서 청주시에 본점을 둔 버스회사에서 근무하여 온 운전자들의 장기적 근속을 유도함과 더불어 이를 통해 청주시에 본점을 둔 버스회사를 보호하여 청주시에서 안정적인 여객운송서비스업이 유지되도록 하고, 특히 버스분야에 배당되는 면허비율이 12%에 불과하여(이 사건 2008년도, 2009년도 모집공고에 의하면 총 31대 중 2대에 불과하다) 청주시에 본점을 둔 버스회사에 근속한 버스운전자만으로 우선순위 범위를 한정한 것이라고 한다.

(마) 이러한 지역실정을 고려한 규정취지와 함께 매년 상황에 따라 적절히 면허 숫자를 조절하여야 할 필요성이 있는 개인택시 면허제도의 성격, 택시운송사업의 공익성, 지역실정에 따라 근로자의 이동을 억제하고 지역에서의 장기간 근속을 장려함으로써 안정적인 여객운송서비스를 제공할 일반적 필요성 등 제반 사정에 비추어 보면, 이 사건 우선순위 규정 자체를 이중의 자격요건을 추가로 요구하는 불합리한 차별이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 우선순위 규정이 청주시에 본점을 둔 버스회사에 근속한 자만을 우대함으로써 결과적으로 원고와 같이 다른 지역에 본점을 둔 버스회사 소속 신청자에게 불리한 결과를 초래하였다고 하더라도, 이를 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 보기 어려우므로, 따라서 피고가 본점 소재지가 청주시가 아니라는 형식적인 이유만 가지고 다른 합리적인 이유 없이 원고를 부당하게 차별대우하였다거나 본점 소재지가 청주시인 버스회사에서의 장기간 근속을 강제하여 직업선택 내지 거주이전의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다. 결국 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

(4) 원고의 네 번째 주장에 대한 판단

(가) 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001두274 판결 등 참조).

(나) 위 법리에 비추어 이 사건에 대하여 살펴보면, 이 사건 처분 역시 그 당시 시행되던 이 사건 업무규정(이 사건 우선순위 규정)에 의하는 것이 원칙이었고, 원고가 구 업무규정의 존속에 대하여 주관적 신뢰를 가졌다 하더라도, 갑 제12호증, 을 제10, 11호증의 각 기재에 의하면 이 사건 업무규정은 1995. 9. 22. 제정 이래 총 7회의 개정을 거치는 동안(그 중에는 개인택시면허발급에 필요한 거주 요건 및 운전경력 산정에 대한 개정도 포함되어 있다) 단 한 차례도 경과 규정을 둔 바 없이 개정 규정이 그 발령일로부터 즉시 시행된 사실이 인정되어 이 사건 우선순위 규정의 시행에 앞서 원고가 주장하는 바와 같은 경과 규정의 배려를 기대할 만한 객관적 정황이 없었던 점과 위 (3)항에서 그 정당성 내지 합리성이 인정된 이 사건 우선순위 규정의 개정취지 등에 비추어 볼 때, 원고의 구 업무규정 존속에 관한 신뢰가 이 사건 업무규정의 적용에 관한 공익상의 요구와 비교·형량하여 더 보호가치가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.