(청주)2010누451 개인택시운송사업면허제외처분취소

A

청주시장

청주지방법원 2010. 6. 3. 선고 2009구합2325 판결

2011. 3. 16.

2011. 4. 13.

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2009. 10. 23. 원고에 대하여 한 개인택시운송사업면허 제외처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2009. 8. 7. 여객자동차운수사업법(이하 '여객운수법'이라 한다) 제5조, 같은 법 시행령 제5조, 같은 법 시행규칙 제19조 및 청주시 개인택시운송사업면허 업무 규정(이하 '이 사건 업무규정'이라 한다) 제3조, 제5조, [별표1]에 따라 아래와 같은 내용으로 개인택시운송사업 면허신청자 모집공고를 하였다.

○ 면허예정대수 : 31대(2008년도분 17대, 2009년도분 14대)

(부문별 면허 배정대수 : 택시 분야 25대, 버스 분야 2대, 모범운전자 4대)

○ 면허방법

개인택시운송사업면허 신청자격이 있는 자 중 면허 신청자의 운전경력을 면허발급 우선순 위에 따라 심사하여 순위에 따라 면허 처분한다. (이하 생략)

○ 신청 자격

가. 면허신청 공고일로부터 기산하여 청주시에 과거 2년간 계속하여 실제로 거주한 자로 주민등록이 되어 있어야 하고 같은 기간 중 2년간 청주시 소재 업체에서 운전한 경력이 있는 자 (이하 생략)

○ 개인택시 운송사업 면허발급 우선순위

가. 택시 분야 (중략)

나. 버스 분야

1순위: 사업용 버스를 무사고로 18년 이상 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속 중인 자

2순위: 사업용 버스를 16년 이상 무사고로 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 12년 이상 근속 중인 자

3순위: 사업용 버스를 14년 이상 무사고로 운전한 자로서 청주시 소재 버스회사에서 10년 이상 근속 중인 자

4순위: 가. 사업용 버스를 무사고로 14년이상 운전한 자로서 「상훈법」 에 의하여 훈장·포장을 받은 자

나. 사업용 버스를 무사고로 14년이상 운전한 자로서 대통령, 국무총리, 행정안전부장관, 국토해양부장관 노동부장관, 경찰청장(교통사고 야기 도주차량 검거유공)표창을 받은 자

다. 모범운전자 (중략)

라. 우선순위 적용

우선순위는 1, 2, 3, 4, 5순위 순서로 정하고, 동일 순위 내에서는 가, 나, 다, 라 순으로 면허한다. (단, 동일순위 동일 항에서도 경합이 있을 경우에는 청주시 개인택시 운송사업면허 업무규정 제4조 제3항의 규정에 따라 처리한다)

나. 원고는 2009. 9. 8. 위 공고에 따라 피고에게 버스운전경력자에 대하여 배정된 개인택시운송사업 면허의 발급을 신청하였으나, 피고는 2009. 10. 23. 버스분야 신청자 중 우선순위 1순위 2명{2위는 무사고 운전경력 7,626일(20년 326일)임}을 개인택시운송사업 면허대상자로 확정한 뒤, 원고에게 "원고가 본점 소재지가 화성시인 주식회사 중앙고속(이하 '중앙고속'이라 한다)의 청주영업소에 소속되어 있으면서 근무한 운전경력 5,210일은 청주시 소재 버스회사에서 근속한 것으로 볼 수 없어 이를 제외한 나머지 무사고 운전경력 3,687일(10년 37일)만으로는 면허발급 우선순위 3순위로 전체 9위에 해당한다"는 이유로 개인택시운송사업 면허발급대상에서 제외하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 갑 제1 내지 3, 12호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장 요지

(1) 원고의 주장

이 사건 업무규정의 버스분야 면허발급 우선순위 규정 중 '청주시 소재'를 '본점 소재지가 청주시인 경우'로 제한한다면, 중앙고속의 경우와 같이 청주기점 노선을 운행하나 영업소만 청주시에 있는 버스회사 소속 운전기사를, 청주기점이나 청주경유 노선을 운행하지 않으면서 본점이 청주시에 있는 버스회사 소속 운전기사에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 결과가 되므로 평등의 원칙에 위배되고, 버스분야 개인택시면허를 발급받기 위해서는 사실상 본점 소재지가 청주시인 버스회사에서의 장기간 근속을 강제하여 개인택시운송사업 면허발급신청자의 직업선택 및 거주이전의 자유를 과도하게 제한하게 되어 위법하다.

(2) 피고의 주장

이 사건 업무규정의 취지 등에 비추어 볼 때, '청주시 소재'를 '청주시 본점 소재지'로 제한하더라도 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. 또한, 중앙고속에 소속된 운전기사들은 청주시 본점 소재지 버스회사의 운전기사보다 2배 이상 높은 연봉을 받고 있으므로 회사로 옮기지 않더라도 중앙고속에서 3~4년만 근무하면 그 연봉의 차액만으로 개인택시면허를 양수하여 운행할 수 있고, 오히려 중앙고속에서의 운전경력을 인정하여 개인택시면허를 발급한다면 청주시 본점 소재지 회사에서 저소득의 열악한 근무여건을 감수하며 경력을 축적한 운전기사들의 면허발급 기회를 박탈하게 되어 부당하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 업무규정 [별표1]의 개정 경위

피고는 1996. 6. 13. 여객운수법 시행규칙에 따라 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정을 제정·시행하였는데, 구 청주시 개인택시운송사업면허 업무규정(2009. 7. 24. 청주시 훈령 제615호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 업무규정'이라 한다) [별표1]에서는 버스운전경력자에 대한 면허발급 우선순위 내용으로 '사업용 버스를 일정기간 이상 무사고로 운전한 자로서 동일회사에서 일정기간 이상 근속 중인 자'라고만 규정하였다.

그런데 위 구 업무규정에서, 동일회사에서 일정기간 근속할 것을 요구하는 외에 근속기간을 '면허신청 공고일 현재 근무 중인 회사'에 계속하여 근무한 경력으로만 산정함으로써 근속요건을 과거에 소속되었던 회사에서 충족하였는지 또는 현재 소속된 회사에서 충족하였는지에 따라 차등을 두는 것은, 합리적 근거 없이 차별대우를 하는 것으로서 평등의 원칙에 반하고 직장선택의 자유를 침해하는 결과를 초래하여 객관적인 타당성이나 합리성이 있다고 보기 어렵다는 취지의 판결이 선고되었고(대법원 2009. 5. 28. 선고 2008두23252 판결 참조), 이를 계기로 피고는 2009. 7. 24. 면허발급 우선순 위에 관하여 동일회사에서의 근속요건을 규정하고 있던 구 업무규정을 청주시 소재 회사에서의 근속요건으로 개정하였다.

(2) 원고의 경력 등

원고는 아래 표 기재와 같이 1978. 2. 24. 청주시 사직동으로 전입한 이래 현재까지 음성군과 청원군에서 거주한 기간을 제외한 대부분의 기간을 청주시에서 거주하였다.

한편, 원고는 1980. 4. 15. 한성운수에서 시내버스를 운전하기 시작하였고, 1991. 10. 28. 중앙고속에 입사하여 청주영업소에서 고속버스를 운행하다가 2006. 2. 21. 새 서울고속으로 이직하여 시외버스를 운전하고 있다. 원고는 위 중앙고속 청주영업소에서 청주기점 운전기사로 근무하면서 2004. 12. 5.에는 서울-마산, 2004. 12. 18.에는 서울-조치원, 2005. 9. 26.에는 서울-창원, 2005. 11. 18.에는 서울-조치원 노선을 운행한 것 외에는 서울-청주 노선만을 운행하였는데, 위 2004. 12. 18., 2005. 9. 26., 2005. 11. 18.에는 각 서울-청주 노선도 함께 운행하였다.

(3) 중앙고속 청주영업소와 속리산고속의 고속버스 운행실태

(가) 청주시에서는 수십 년 전부터 중앙고속과 주식회사 속리산고속(이하 '속리산고 속'이라 한다)이라는 두개의 고속버스회사가 경쟁관계로 영업을 하고 있고, 그 외에 새 서울고속 주식회사라는 명칭으로 청주-서울 구간이 포함된 노선을 운행하는 버스회사가 있기는 하나 이는 그 명칭과 달리 고속버스가 아니라 시외버스 회사이다. 중앙고속은 화성시 동탄면에 본점이 있는 전국적인 회사로서 운전기사가 800명가량 되며 청주시에는 영업소를 두고 있다. 반면에 속리산고속은 청주시에 본점을 두고 있고 소속 운전기사의 수는 110명가량 된다.

(나) 중앙고속 청주영업소에서는 청주-서울(강남), 청주-동서울, 청주-상봉, 조치원- 서울(강남) 4개 노선을 운행하고 있는데, 청주기점 운전기사는 28명가량 된다. 반면에 속리산고속은 청주시에 본점을 두고 있지만, 운행노선은 청주-서울, 청주-광주, 청주- 대구, 청주-부산처럼 청주와 다른 도시 사이를 운행하는 외에도 천안-광주, 천안-울산과 같이 청주를 전혀 경유하지 않는 노선도 있으며, 소속 운전기사들은 항상 일정한 노선만 운행하는 것이 아니라 운전경력에 따라 신참이 청주-서울 노선을 맡고 그 후 연륜이 쌓여감에 따라 천안-울산, 천안-광주, 청주-부산, 청주-대구, 청주-광주 순으로 운행하는 노선이 변경된다.

(다) 중앙고속은 운전기사를 채용할 때 노선별로 결원된 인원만큼 모집하면서 해당지역의 실거주자를 우대한다. 중앙고속 청주영업소의 경우 운전기사가 결원되면 본사에 보고하여 필요한 인원을 요청하고, 본사에서는 청주-서울 노선을 명시하여 모집공고를 한 후 면접 및 실기시험을 거쳐 예정한 인원을 확보하면 청주-서울 노선에 배정하여 청주영업소에서 관리하도록 하고 있다. 따라서 중앙고속 청주영업소에 소속되어 청주- 서울 노선을 운행하는 청주기점 운전기사는 모두 청주시에 거주하는 사람들이며, 이들은 특별한 사정이 없는 한 퇴직할 때까지 계속해서 청주-서울 노선을 운행하게 된다.

[인정근거] 갑 제5, 7, 12 내지 16, 23, 24호증, 을 제10, 11호증의 각 기재(가지번호 포함), 당심 증인 K의 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) '청주시 소재 버스회사' 근속기간의 판단기준

(가) 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서 운전경력 인정방법에 관한 기준을 설정하거나 변경하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하며, 설령 그 기준의 해석상 불명확한 점이 생길 수 있다고 하더라도 이를 합리적으로 해석하여 통일을 기함으로써 모든 면허신청자에게 동일하게 적용된다면 객관적으로 합리적이 아니라고 할 수 없다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 참조).

(나) 한편, 여객운수법 제5조 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제5조는 개인택시운송사업면허에 관하여 국토해양부령으로 운전 경력, 교통사고 유무, 거주지 등의 기준을 정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제19조 제1항 제1호는 개인택시운송사업 면허기준의 요건으로 면허신청공고일부터 계산하여 과거 6년 동안 국내에서 사업용 자동차를 무사고로 운전한 경력이 면허신청공고일 이전의 최종 운전종사일부터 계산하여 5년 이상인 자에 해당하는 경우 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제19조 제6항은 관할관청이 지역실정을 고려하여 제1항에 따른 면허기준 외에 ① 면허신청 공고일 이전 2년 이내에 해당지역 거주기간, ② 면허발급요건 또는 우선순위, ③ 기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항이 포함된 면허기준을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 피고는 위 관계 법령에 따라 당해 지역 거주기간에 관한 규정과는 별도로 면허발급요건 또는 우선순위, 기타 필요하다고 인정하는 사항이 포함된 면허기준에 관한 규정을 둘 수 있는바, 이에 따라 이 사건 업무규정 [별표1]에서 버스분야 면허발급 우선순위로 청주시 소재 버스회사에서의 근속요건에 관한 규정을 두고 있다.

위 관계 법령의 내용 및 앞서 살펴본 인정사실 중 "(1) 이 사건 업무규정 [별표1]의 개정 경위" 등을 고려해 보면, 피고가 관내 개인택시 면허발급의 우선순위를 정함에 있어 청주시 소재 버스회사의 근속자들을 우대하는 내용의 규정을 둔 취지는, 매년 상황에 따라 적절히 면허 숫자를 조절하여야 할 필요성이 있는 개인택시 면허제도의 성격, 지역 실정에 따라 근로자의 이동을 억제하고 지역에서의 장기간 근속을 장려함으로써 안정적인 여객운송서비스를 제공할 필요성 등에 따라 사업구역의 지리에 밝고 피고의 관할구역 내에서 장기간 거주하면서 그 지역에 소재한 업체에서 근무하여 온 운전자들을 보호하고, 피고의 관할구역과는 아무런 관련이 없는 다른 지역의 장기근속자들이 주민등록상의 주소만 등재하고 우선순위 요건만을 만족시키는 경우를 방지하기 위함이라고 할 것이다.

(다) 위와 같은 법리와 청주시 소재 버스회사 근속자 우대 규정의 입법취지 등을 종합해 보면, 이 사건 업무규정에서 말하는 '청주시 소재 버스회사'라 함은 청주시에 본점을 둔 사업체를 의미한다고 할 것이고, 중앙고속과 같이 전국적인 영업망을 갖춘 운수사업체에서 근무하는 버스운전경력자의 경우에는 원칙적으로 당해 면허발급 신청자가 소속된 버스회사 본점 소재지를 기준으로 청주시 소재 버스회사에서의 근속 여부를 판단하되, 다만 소속 버스회사 본점 소재지가 다른 지역이라고 하더라도 청주시에 거주하면서 다른 지역과 청주시 사이를 운행하는 노선을 운전하는 경우 등과 같이 청주시에 본점을 둔 버스회사에 소속되어 근무하는 경우와 사실상 동일시할 수 있는 경우에는 청주시 소재 버스회사에서 근속한 것으로 봄이 타당하다 할 것이다.

(라) 만일 이와 달리 피고의 주장과 같이 청주시에 본점을 둔 버스회사에 근속한 기간만을 '청주시 소재 버스회사'의 근속기간으로 산정한다면, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 앞서 본 청주시 소재 버스회사 근속자 우대 규정의 입법취지에 반할 뿐만 아니라, 중앙고속과 같이 본점 소재지가 청주시가 아닌 버스회사에 소속되어 있었으나 청주시에 거주하면서 청주기점 노선을 운전한 버스운전 경력자인 원고를, 청주기점이나 청주경유 노선을 운행하지 않으면서 본점이 청주시에 있는 버스회사 소속 운전기사에 비하여, 단지 소속회사의 본점 소재지가 청주시가 아니라는 형식적인 이유만 가지고 다른 합리적 이유 없이 부당하게 차별대우하는 것이 되어 평등의 원칙에도 반한다.

1) 중앙고속은 비록 본점이 청주시에 소재하고 있지는 않으나, 청주시에 영업소를 두고 청주기점 운전사는 청주지역 거주자들만을 채용하고 있으며, 청주기점 운전기사로 입사한 사람들은 특별한 사정이 없는 한 계속 청주지역에 거주하면서 노선의 변경없이 청주-서울 노선만 운행하는 반면, 경쟁관계에 있는 속리산고속의 경우 비록 청주에 본점을 두고 주로 청주지역 운전기사들을 채용하여 영업을 하고 있으나 청주시를 최종기점이나 경유지로 삼지 않는 다른 노선들도 함께 운행하고 있을 뿐만 아니라, 새로 입사한 운전기사들이 처음에는 청주-서울 구간을 담당하다가 연한이 쌓이면서 순차적으로 다른 노선으로 이동을 하게 되므로 동일한 운전자가 같은 노선을 계속 운행하는 것도 아니다.

이런 점을 감안할 때 단지 본점이 청주시에 없다는 이유만으로 중앙고속 청주영업소에서 청주기점 운전기사로 근무한 사람들을 다른 고속버스회사인 속리산고속의 운전기사들과 차별대우하는 것은 사업구역의 지리에 밝고 피고의 관할구역 내에서 장기간 거주하면서 그 지역에 소재한 업체에서 근무하여 온 운전자들을 보호하려는 이 사건 업무규정의 실질적인 취지에 부합하지 않는다.

2) 중앙고속 청주영업소의 청주기점 운전기사들은 청주시에 거주하면서 계속 청주기점 노선만 운행하기 때문에 누구보다도 청주지역의 지리에 밝고 청주시민들을 위해 오랫동안 봉사하였다고 할 수 있는바, 그럼에도 위 중앙고속에서 근무한 경력을 개인 택시면허발급 우선순위의 근속기간에서 완전히 제외시킨다면, 이는 버스 분야 경력자의 1순위에 해당하더라도 그 중 우선순위 2위 내에 들어야만 겨우 개인택시운전면허를 받을 자격이 주어지는 현 실정을 감안할 때, 아무리 장기간 청주시에 거주하면서 중앙고속 버스기사로 청주기점 노선을 운행하였더라도 그 사람이 개인택시면허를 받는 것은 사실상 불가능하게 된다.

이에 비하여 속리산고속에서 천안-광주 및 천안-울산 구간을 운행하는 버스기사의 경우 실제로는 청주시가 아닌 다른 지역에 거주하면서 청주시를 경유하지 않는 노선의 버스를 운행한다고 하더라도 주민등록상 주소를 청주시에 두기만 하면 일정 기간이 경과한 후 이 사건 업무규정에 따라 경력을 인정받아 버스 분야의 1순위로 우대를 받을 가능성이 있으므로 이는 오히려 이 사건 업무규정의 목적과 취지에 부합하지 않는다.

(2) 원고가 청주시 소재 버스회사 근속기간 요건을 충족하는지 여부

앞서 살펴본 바에 의하면, 이 사건 처분 당시 버스운전경력자 중 개인택시 면허발급 우선순위 1순위에 해당하기 위해서는 청주시 소재 버스회사에서 14년 이상 근속 중이어야 하는데, 원고의 경우 1990. 8. 1. 충북 청원군에서 청주시로 전입신고를 마친 후 1991. 10. 28.부터 2006. 1. 31.까지 5,210일간 중앙고속 청주영업소에서 근무하면서 청주기점 노선을 운전하여 왔으므로, 이는 청주시에 본점을 둔 버스회사에 소속되어 근무하는 경우와 사실상 동일시할 수 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 운전경력을 당초의 개인택시 면허심사 인정경력인 3,687일에 합산해야 하는바, 그 중 청주기점 노선을 운행하지 않은 1일을 제외하더라도 원고의 면허심사 인정경력은 8,896일(5,209일 +3,687일)이 되어 원고가 이 사건 버스 분야 1순위의 2위로 면허발급 대상이 된 사람(면허심사 인정경력 7,626일)보다 오히려 순위가 앞서게 됨이 명백하므로 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 이에 대하여 피고는, 이 사건 면허발급 우선순위 규정 중 '청주시 소재 버스회사'의 운전경력에, 청주시에 거주하면서 다른 지역과 청주시 사이를 운행하는 노선을 운전한 버스회사 근무경력까지 포함시킬 경우, 행정청으로서는 면허신청자의 운전경력을 심사함에 있어서 각 버스회사의 운행노선까지 모두 확인해야 하는데, 현실적으로 버스 회사들의 운행노선을 일일이 확인할 수 없을 뿐만 아니라 이는 과도한 심사업무를 부과하는 것으로서 부당하다는 취지로 주장한다.

그러나, 앞서 살펴 본 바와 같이 원고가 근무한 중앙고속의 경우 청주시를 최종기점으로 하여 먼 거리의 다른 지역을 운행하는 고속버스 회사이므로 청주시 및 인근 지역을 중심으로 운행하는 시내버스 회사들과는 그 성격과 실상이 다른 점, 피고는 개인택시 면허신청자의 운전경력을 심사함에 있어서 이 사건 업무규정이나 모집공고에서 정한 바에 따라 무사고 운전경력이나 결근, 휴직, 면허취소·정지 또는 노조업무를 수행하면서 운전에 종사한 경우까지 확인하고 있으므로, 운전기사의 개인별 근무실적 현황이나 버스회사의 배차현황 등을 통해 객관적으로 드러나는 운행노선을 확인하는 것이 현실적으로 어렵거나 불가능하다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 서기석

판사 김형진

판사 이흥주