2020두30788 원인자부담금부과처분무효확인의소

1. 주식회사 A (변경 전 상호: 주식회사 F)

2. 주식회사 B

원고들 소송대리인 법무법인 명성

담당변호사 김소형, 이기형

1. 강릉시장

2. 강릉시

피고들 소송대리인 변호사 심재범

서울고등법원 2019. 12. 11. 선고 (춘천)2019누1383 판결

2020. 7. 29.

상고를 모두 기각한다.

상고비용은 피고들이 부담한다.

상고이유를 판단한다.

1. 이 사건의 개요와 쟁점

가. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.

1) 한국토지주택공사는 강릉시 I, J, K 일원에서 구 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」(2014. 1. 14. 법률 제12251호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보금자리주택건설법'이라 한다)에 근거하여 'C 주택지구 조성사업'(이하 '이 사건 주택지구 조성사업'이라 한다)을 시행하였다.

2) 원고 주식회사 A(이하 '원고 A'라 한다)는 2015. 3. 11. 한국토지주택공사로부터 이 사건 택지개발사업지구 내 준주거용지인 강릉시 D 토지를 분양받아 오피스텔 및 근린상가를 건축하였다. 원고 주식회사 B(이하 '원고 B'라 한다)는 2015. 9. 22. 한국토지주택공사로부터 이 사건 택지개발사업지구 내 준주거용지인 강릉시 E 토지를 분양받아 오피스텔 및 근린상가를 건축하였다.

3) 이와 같이 오피스텔 및 근린상가를 건축하는 사업을 시행하는 과정에서 원고 A는 2015. 12.경, 원고 B는 2016. 8. 5. 피고 강릉시장에게 급수공사를 신청하였다.

4) 피고 강릉시장은 수도법 제71조 제1항, 수도법 시행령 제65조, 「강릉시 상수도 원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례」(이하 '이 사건 조례'라 한다)에 근거하여 2015. 12. 9. 원고 A에 대하여 상수도원인자부담금 44,624,000원 부과처분을, 2016. 8. 17. 원고 B에 대하여 상수도원인자부담금 44,624,000원 부과처분을 하였다(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다).

나. 이 사건의 쟁점은, 1) 택지개발사업의 시행자로부터 조성된 토지를 분양받아 건축물을 건축한 원고들이 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는지 여부, 2) 원고들이 납부의무를 부담하지 않는다고 볼 경우 상수도원인자부담금 납부의무자가 아닌 자를 상대방으로 한 이 사건 각 처분의 하자가 중대 · 명백한지 여부이다.

2. 원고들이 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는지 여부

가. 1) 수도법 제3조는 '수도'를 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), '수도시설'을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수 · 저수 · 도수 · 정수 · 송수 · 배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), '수도공사'를 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다. 수도법 제71조는 원인자부담금에 관하여 규정하면서, 제1항에서 "수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지 · 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다."라고 규정하고 있다.

2) 구 보금자리주택건설법에 의하면, 보금자리주택사업이란 보금자리주택지구 조성과 보금자리주택 건설 사업을 일괄하여 수행하는 사업 또는 주택을 매입하거나 인수하여 보금자리주택으로 공급하는 사업을 말하지만, 시행자는 주택지구의 특성상 필요한 경우에는 보금자리주택지구 조성사업과 보금자리주택 건설사업을 분리하여 시행할 수도 있고(제2조 제3호), 조성된 토지를 제3자에게 공급할 수도 있다. 보금자리주택지구 조성사업은 택지개발사업의 일종으로서, 주택지구의 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 구 보금자리주택건설법에서 특별히 정하지 아니한 사항은 택지개발촉진법을 적용한다(제32조 제1항). 시행자는 보금자리주택지구계획을 수립하여 승인을 받아야 하는데, 그 계획에는 조성되는 주택지구에 건축되는 건축물 등의 규모 및 용도가 예정되어 있다(제17조 제1항 참조), 주택지구 조성사업이 시행되는 경우, '수도시설의 신설이나 증설 등의 원인'은 주택지구가 조성되었을 때 발생하는 것이지, 주택지구 조성사업의 시행자가 직접 또는 그로부터 조성된 토지를 공급받은 건축사업자가 조성된 토지에 건축물을 건축하였을 때에 비로소 발생한다고 볼 것은 아니다.

3) 따라서 보금자리주택지구 조성사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 주택지구 조성사업의 시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 해당 건축물이 원래 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 참조).

나. 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴본다. 이 사건에서 한국토지주택공사가 이 사건 주택지구 조성사업을 시행하였고, 원고들은 이 사건 주택지구 내에서 한국토지주택공사가 조성한 토지를 분양받아 오피스텔 및 근린상가를 건축한 건축사업자이다. 따라서 위 오피스텔 및 근린상가가 원래 이 사건 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하여 건축되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 수도법 제71조 제1항 과 그 하위 법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하는 자는 이 사건 주택지구 조성사업을 시행하여 '수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자'에 해당하는 한국토지주택공사이고, 원고들은 상수도원인자부담금 납부의무자가 아니라고 보아야 한다.

다. 원심은 그 판시와 같은 사정을 들어 원고들이 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호 또는 제3호에서 정하는 원인자부담금 납부의무자에 해당하지 않는다고 판단하였다.

수도법 제71조 제2항, 수도법 시행령 제65조 제3항, 제5항, 제6항은 상수도원인자부 담금 산정과 관련한 비용의 산출에 필요한 세부기준을 조례로 정하도록 위임하였을 뿐이므로, 이 사건 조례로서 상수도원인자부담금 납부의무자의 범위를 확장할 수는 없다. 따라서 원고들이 위와 같이 수도법 제71조 제1항에서 정한 상수도원인자부담금 납부의무자에 해당하지 않는 이상, 이 사건 조례 제4조 제1항의 해석과 관계없이 이 사건 각 처분은 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는 자를 상대방으로 한 것으로서 위법하다고 보아야 한다.

원심판결 이유에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 원고들이 상수도원인자부담금 납부의무자에 해당하지 않는다고 판단한 결론만은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 수도법상 상수도원인자부담금 부과요건 등에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 이 사건 각 처분의 하자가 중대 · 명백한지 여부

가. 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것일 뿐만 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자가 중대하고 명백한지를 판단할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조).

나. 원심은 상수도원인자부담금 납부의무자가 아닌 원고들에 대하여 상수도원인자부 담금을 부과한 이 사건 각 처분은 하자가 중대 · 명백하여 당연무효라고 판단하였다.

이러한 원심 판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서 (대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결 참조) 거기에 상고이유 주장과 같이 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장 대법관 이기택

대법관 권순일

대법관 박정화

주심 대법관 김선수