2019두63515 영업정지처분취소

농심원 영농조합법 인

정선군수

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 오정면 외 2인

서울고등법원2019.11. 27.선고 (춘천)2019누786판결

2020.5. 14.

원 심판결 을 파기 하고,사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고 이유 ( 상고 이유서 제출기간이 지난 다음 제출된 상고이유보충서는 이를 보충하는 범위 에서 ) 를 판단 한다.

1. 사안 의 개요 와 쟁점

가. 원 심판결 이유 와 기록에 의하면, 피고가 2019.1.9.폐기물처리업(종합재활용 업체 인 원고 에 대하여, 아래와 같은 세 가지 처분사유를 들어 폐기물관리법 제27조 제 2 항 에 따라 3 개월의 영업정지 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였음을 알 수 있다.

( 1 ) 원고 는 2018년 4월경부터 2018년 5월경까지 양평녹화 주식회사(이하 '양평 녹화 ' 라고 한다 ) 에 , 2018년 11월경부터 2018년 12월경까지 유한회사 관동녹화(이하 '관동 녹화 ' 라고 한다 ) 에각각 폐수처리오니로 생산한 '부숙토'를 판매하여 위 업체 들 로 하여금 그 부숙 토로 ' 비탈면 녹화토'를 생산하게 함으로써 폐기물관리법 제 13조 제 1항,제 13 조의 2 에서 정한폐기물 재활용 기준을 위반하였다(이하 '제1처분사유'라고 한다). ( 2 ) 원고 는 2015년 11월경부터 2017년 6월경 사이에 약 20회 에 걸쳐 적법한 변경허 가 를 받지 아니하고 공정오니를 처리하여 폐기물관리법 제25조 제11항 을 위반 하였다 ( 이하 ' 제 2 처분 사유'라고 한다). ( 3 ) 원고 는 폐기물처리 위 ·수탁에 관한 계약서를 부실하게 작성하여 폐기물관리법 제 25 조 제 9 항 ,폐기물관리법 시행규칙 제32조 및 [별표 8]에서 정한 계약서 작성에 관한 준수 사항 을위반하였다(이하 '제 3처분사유'라고한다).

나. 이 사건 쟁점은 제1처분사유의 인정 여부와 제 1처분사유가 인정되지 않을 경우 이 사건 처분 전부를 취소하여야 하는지 여부이다.

2. 원심 의 판단

가. 원심 은 , 제 2 처분사유와 제3처분사유는 인정되지만, 제1처분사유는 다음과 같은 이유로 인정 되지 않는다고 판단하였다. ( 1 ) 폐기물 처리업자가 폐수처리오니에 생물학적 처리과정을 거쳐 매립시설 복토재 또는 토양 개량제로 활용될 수 있는 '부숙토'를 생산한 이상, 폐기물처리업자로부터 그 부숙 토 를 매수 한제3자가 이를 매립시설 복토재 또는 토양개량제로 사용하지 아니하고 ' 비탈면 녹화 토'생산 용도로 사용하였다고 하여 이를 폐기물처리업자가 폐기물 재활용 기준 을 위반 한 것으로는 볼 수 없다. ( 2 ) ① 원고 가생산하여 판매한 부숙토에는 상품명이 '000 조경토', 사용용도가 ' 정원 , 공원 , 임야 ,도로절개지, 개간지 등 토지개량제'로 기재되어 있는 점, ② 원고는 제 1 처분 사유 에서문제된 기간 동안 양평녹화, 관동녹화를 제외하고는 조경용도로 사용할 것을 예정 하고 있는 업체 들 에 부숙토 를 판매한 점, ③ 원고가 양평녹화, 관동독화 에 공급 한 부숙 토와 다른 업체에 공급된 부숙토 가 별개의 것이라고 인정할 증거 가 없고 , 양평 녹화 , 관동녹화 외에 원고로부터 부숙토 를 공급받은 다른 업체들이별도의 제조 · 가공 과정 을 거쳐야만 부숙토 를 조경용도로 활용할 수 있다고 인정할 증거도 없는 점 등 을 종합 하면, 원고가 폐수처리오니에 속하는 폐기물로 생물학적 처리과정 을 거쳐 부숙 토 를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산하지 않고 다른 유형 으로 재활용 하였다 는 사실을 인정하기에 부족하다.

나. 그런 다음 원심은, 피고는 제1처분사유를 제외하고 제2처분사유, 제3처분사유만 고려 하여 제재 의유형과 수위를 다시 결정하여야 하며, 세 가지 처분사유가 모두 인정됨 을 전제 로 한이 사건 처분은 그 전부가 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 판단 하여 이사건 처분 전부를 취소하였다.

3. 제 1 처분 사유 인정 여부(상고이유 제1점)

가. ( 1 ) 폐기물 관리법 제27조 제2항 제2 호 는 폐기물처리업자가 '제 13조 또는 제13조의 2 를 위반 하여 폐기물을 처리한 경우' 폐기물처리업 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간 을 정하여 영업의 전부 또는 일부 의 정지를 명령할 수 있다고 규정하고 있다. ( 2 ) 폐기물 관리법 제13조 제1항 은 "누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령 으로 정하는 기준과 방법 을 따라야 한다. 다만, 제 13조의2 에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수 사항 에따라 재활용을 하기 쉬운 상태로 만든 폐기물(이하'중간가공 폐기물 ' 이라 한다 ) 에 대하여는 완화된 처리기준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다. " 라고 규정 하고 ,제13조의2 제1항 은 '중금속 등 유해물질을 제거하거나 안정화하여 재활용 제품 이나 원료로 사용하는 과정에서 사람이나환경에 위해 를 미치지 아니하도록 하는 등 대통령령 으로 정하는 사항을 준수할 것'(제4호),'그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용 의 기준 을 준수할 것'(제5호) 등 을 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다고 규정 하고, 제2조의2는 폐기물의 종류 및 재활용 유형 에 관한 세부분류 는 폐기물 의 발생원 , 구성성분 및 유해성 등을 고려하여 환경부령으로 정하도록 규정하고 있다.

그 위임 에 따른 폐기물관리법 시행규칙은, 폐기물관리법 제13조의2에 따라 '폐기물 을 재활용 하는 자는 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4 의3]에 따른 폐기물의 종류별 재활용 가능 유형 에 해당 하는 유형으로 재활용하여야 한다고 규정하고 있다(제14조의3 제1 항[ 별표 5 의 3 ] 제 1 호 다.목),나아가, '폐기물의 종류별 세부분류'를 규정하면서 사업장 일반 폐기물 중 유기성 오니의 한 유형으로 '그 밖의 폐수처리오니'(이하 '폐수처리오니'라고만 한다 ) 를 정하고있고(제4조의2 제1항 [별표 4] 제2호), '폐기물의 재활용 유형별 세부 분류 ' 를 규정 하면서 유기물질을 토질개선의 목적으로 재활용하는 유형(R-6)에 관하여 ' 생물학적 처리과정을 거쳐 부숙토나 지렁이 분변토를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양 개량제 를생산하는 유형'(R-6-1)과 '비탈면 녹화토(절토·성토 공사 등으로 발생한 비탈면 의 낙석방지, 생태복원 또는 녹화에 사용하는 인공토양을 말한다)를 생산하는 유형 ' ( R - 6-2 ) 을정하고 있고(제4조의2 제2항 [별표 4의2] 제3호 나목의 1), 2)}, 폐수 처리 오니 의 재활용 가능 유형으로 'R-6-1'을 열거하고 'R-6-2'는 따로 열거하고 있지 않다 ( 제 4 조의 2제3항 [별표 4의3] 제2호). 폐기물 관리법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3] 제2호 다.목 2) 가)의 위임 에 따른 ' 유기성 오니 등을 토지개량제 및 매립시설 복토 용도로 의 재활용 방법에 관한 규정 ' ( 2016. 12. 30. 환경부고시 제2016-259호, 이하 '이 사건 고시'라고 한다)은, '부숙( 腐 熟 ) 공정 ' 을 " 원료 의 함수율을 조정하여 부숙시설 등에서 유기물을 분해하는 1차 발효 공정과 , 1 차 발효 후 남아있는 악취 또는 병원성미생물을 제거하거나 미분해 된 유기물 을 분해 하여 안정화 된 제품을 생산하는 2차 발효공정"이라고 정의하고(제2 조 제1호), '부 숙토 ' 를 " 음식물류 폐기물과 유기성오니가 부숙공정을 거친 것"으로 정의한 다음(제2 조제 3 호 ) , 그 별표 4 의"가"등급 부숙토 는 토지개량제 또는 매립시설 복토용으로 사용할 수 있고 ( 제 7 조 제 2 항), 그 별표4 의 "나"등급 부숙토 는 매립시설 복토용으로만 사용하여야 한다고 규정 하고있다(제7조 제3항). 그 [별표4] '부숙토 제품기준'은 부숙토의 유해물질 함량 , 유기물 함량, 유기물 대 질소 비율, 염분 비율, 부숙 정도 등 을 기준으로 하여 " 가 " 등급 과 " 나 " 등급으로 분류하고 있다.

나. 위와 같은 관련 규정들의 내용을 종합하면, 폐수처리오니에 생물학적 처리과정을 거쳐 ' 부숙 토 ' 를 만들어 매립시설 복토재 또는 토양개량제를 생산하는 것은 폐기물 관리 법령 이 허용 하는폐수처리오니의 재활용 방법에 해당한다. 그러나 폐수처리오니 로' 비탈면 녹화 토 ' 를 생산하는 것은 폐기물관리법령이 정한 재활용 기준을 위반하는 것이다. 나아가 폐기물 처리업자가 폐수처리오니에 생물학적 처리과정을 거쳐 일단 매립 시설 복토재 또는 토양개량제로 사용할 수 있는 부숙토 를 생산하였다고 하더라도 이를 다시 제 3 자 에게 제공하여 그로 하여금 부숙토 를 원료로 폐수처리오니의 재활용 용도로 허용 되지 않은 생산품목인 비탈면 녹화토 를 최종적으로 생산하게 하였다면, 이것 역시 폐기물 처리 업자 가폐기물관리법령이 정한 재활용 기준을 위반한 것이라고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ( 1 ) ' 침 익적 행정처분 근거규정 엄격해석의 원칙'이란 단순히 행정실무상의 필요나 입법 정책적 필요 만을 이유로 문언 의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향 으로 확장 해석 하거나 유추해석해서는 아니 된다는 것이지(대법원 2016. 11.24. 선고 2014두47686 판결 등 참조),처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용 된다 ( 대법원2018.11. 29.선고 2018두48601 판결 등 참조). ( 2 ) 폐기물 관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적 으로 처리 함으로써환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다 ( 제 1 조 ). 따라서폐기물의 재활용 허용 기준도 이러한 입법목적에 부합하도록 해석하여야 한다. ( 3 ) 폐기물 처리업자가 폐수처리오니에 생물학적 처리과정을 거쳐 매립시설 복토재 또는 토양 개량제로 사용할 수 있는 '부숙토'를 생산한 다음 이를 제3자에게 제공 하여 그로 하여금 이를원료로 하여'비탈면 녹화토'를 생산하게 한 경우'부숙토'가 폐기물 관계 법령 상 허용 되는 폐수처리오니의 재활용 생산 품목에 해당한다는 이유만으로 해당 폐기물 처리 업자 가폐수처리오니의 재활용 기준을 준수한 것으로 보게 된다면 폐수처리 오니 로 ' 비탈면 녹화토'를 생산하는 것을 효과적으로방지하기가 어렵게 된다. ( 4 ) 폐기물 관리법 제36조 제1항 제4 호 는 폐기물처리업자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 장부 를 갖추어 두고 폐기물의 발생·배출·처리상황 등 을 기록하고, 마지막으로 기록한 날 부터3년간 보존하여야 한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 폐기물관리법 시행 규칙 제 58조 제 1항 제3 호 다.목 은 폐기물 재활용업자가 기록·보존하여야 할 장부 로 그 별지제45호 서식의 '폐기물 수탁 재활용 관리대장'을 규정하고 있는데, 그 서식 의 ' 재활용 제품(중간가공 폐기물을 포함한다)의 공급 및 보관 내용' 란에는 공급처 의 상호 , 업종 , 소재지뿐만 아니라 사용용도까지 기재하도록 되어 있다. 뿐만 아니라 이 사건 고시 제9조 제2호, 제7조 제1항 [별표 5]는 부숙토 생산자는 부숙토 사용자 에게 부숙 토의 사용용도를 포장용기 견본, 계약서 등 을 통해 알려 주어야 하고, 이를 증명 하는 서류 를 3 년간 보존하여야 한다. 이러한 규정들 과 서식은 폐기물처리업자 가폐수 처리 오니 로 부숙토 를 생산한 이후에도 그 부숙토가 최종적으로 적법한 용도, 즉 매립 시설 복토 또는토양개량 용도로 사용되도록 주의를 기울여야 함 을 전제로 한다.

행정 법규위반에 대한 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로,반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령 상 책임자 로규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고 의나 과실 이 없더라도부과할 수 있다(대법원 2017.5. 11.선고 2014두8773 판결 등 참조 ) , 따라서 폐기물 처리업자가 자신이 생산한 부숙토를 폐기물관리법령이 허용하지 않는 방식 으로 직접 사용한 경우에만 폐기물관리법령에서 정한 재활용 기준 위반에 해당하는 것이 아니라 , 그부숙토 를 제3자에게 제공하여 그로 하여금 폐기물관리법령이 허용 하지 않는 방식 으로 사용하게 하는 경우에도 폐기물관리법령에서정한 재활용 기준위반 에 해당 한다고 보아야 한다(대법원 1998.9.8.선고97도2214 판결, 대법원 2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결 등 참조).

다만 폐기물 처리 업자가 자신 이 생산한 부숙토 를 제3자에게 제공하면서 그가 그 부숙토 를 폐기물 관리 법령이 허용하지 않는 방식으로 사용하리라는 점 을 예견하거나 결과 발생 을 회피 하기 어렵다고 인정할 만한 특별한 사정이 있어폐기물처리업자의 의무위반 을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 폐기물처리업자에 대하여 제재처분 을 할 수 없다고 보아야한다(대법원 2017.4. 26.선고 2016두46175 판결 등 참조).여기에서 ' 의무 위반 을 탓할 수 없는 정당한 사유'가 있는지를 판단할 때에는 폐기물처리업자 본인 이나 그 대표자의 주관적인 인식을 기준으로 하는 것이 아니라, 그의 가족, 대리인 , 피용인 등과 같이 본인에게 책임을 객관적으로 귀속시킬 수 있는 관계자 모두 를 기준 으로 판단 하여야한다(대법원 2016.7.27.선고 2016두36079 판결 등 참조).다. 원 심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다. ( 1 ) 원고 는 2018.3.23.경부터 폐수처리오니 에 생물학적 처리과정을 거쳐 '부숙토 ' 를 생산 한 다음 네 차례에 걸쳐 양평녹화에 판매하였고, 양평녹화는 이를 이용하여 ' 비탈면 녹화 토 ' 를 생산하였다. ( 2 ) 위 부숙 토판매 당시에 양평녹화는 비탈면 녹화토 생산 설비만 보유하고 있었을 뿐 매립 시설 복토재나 토양개량제 생산 설비는 갖추지 못하였고, 실제로 매립 시설 복토재 나 토양 개량제를 생산한 적도 없으며, 원고가 작성한 관련 출고일지에는 부숙 토의 사용 용도 가 비탈면을 뜻하는 '법면'으로 기재되어 있다.

라. 이러한 사실관계를 앞서 본 관련 법령의 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단 할 수 있다.

( 1 ) 원고 가 폐수처리오니를 이용하여 '부숙토'를 생산한 다음 양평녹화에 판매하였고 , 양평 녹화 가 이를 이용하여 최종적으로 폐기물관리 법령 이 폐수처리오니의 재활용 방법 으로 허용 하지않는 '비탈면 녹화토'를 생산한 이상, 원고는 폐수처리오니를 폐기물 관리 법령 에서 정한기준에 따라 재활용하였다고 볼 수 없고 특별한 사정이 없는 한 폐기물 관리 법령 에서정한 폐기물 재활용 기준을 위반하였다고 보아야 한다. ( 2 ) 위 부숙 토판매 당시 양평녹화가 보유하고 있었던 설비나 원고가 작성한 출고 일지 의 사용 용도기재 내용 등에 비추어 보면, 원고는 양평녹화가 자신으로부터 매수한 부숙 토 를 이용하여 비탈면 녹화토 를 생산하리라는 점 을 알고있었다고볼 여지 가크다. 따라서 원고 에게 폐기물 재활용 기준 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다.고 인정 하기도 어렵다.

마. 그런데도 원심은, 원고가 폐수처리오니를 이용하여 폐기물관리법령이 재활용 방법 으로 는 허용 하는'부숙토'를 생산하였을 뿐 그 부숙토 를 폐기물관리법령이 허용 하지 않는 방식 으로 직접 사용하지는 않았다는 이유만으로 폐기물관리법령에서 정한 폐기물 재활용 기준 위반에 해당하지 않으며, 양평녹화가 그 부숙토 를 이용하여 폐기물 관리 법령 이 폐수 처리오니 의 재활용 방법으로 허용하지 않는 '비탈면 녹화토'를 생산 한데 에 책임 이 없다는취지로 판단하였다. 이러한 원심 판단에는 '폐기물 재활용 허용 기준 ' 과 ' 행정 처분 근거규정 의 해석' 등에 관한 법리를 오해 하고 필요한 심리를 다하지. 아니 하여 판결 에 영향 을 미친 잘못이 있다. 이 점 을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

바. 한편 , 여러 처분사유에 관하여 하나의 제재처분을 하였을 때 그중 일부가 인정되지 않는다고 하더라도 나머지 처분사유들만으로도 그 처분의 정당성 이 인정되는 경

우에 는 그 처분 을 위법하다고 보아 취소하여서는 아니 된다(대법원 2017.6. 15.선고 2015두2826 판결 등참조).제 1 처분 사유 중 양평녹화 부분이 인정 될 여지가 있고 이 부분만으로도 '폐기물 관리법 제 13 조 또는 제 13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 중 그 밖의 재활용의 원칙 및 준수 사항 을 위반한 경우'에 해당하여 폐기물관리법 제27조 제2항 제2호 및 폐기물 관리법 시행 규칙제83조 제1항 [별표21] '행정처분기준' 제2호 개별기준 다. 4) 바)의 규정 에 따라 1 개월의 영업정지처분을 하는 것이가능하다는 점 을 지적하여 둔다.

4. 이 사건 처분 의일부 취소가 가능한지 여부(상고이유 제3점)

가. 행정청 이 여러 개의 위반행위에 대하여 하나의 제재처분을 하였으나, 위반행위별로 제재 처분 의 내용을 구분하는 것이 가능하고 여러 개의 위반행위 중 일부의 위반행위 에 대한 제재 처분 부분 만 이 위법하다면, 법원은 그 제재처분 중 위법성이 인정되는 부분 만 취소 하여야 하고 그 제재처분 전부를 취소하여서는 아니 된다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두11218 판결 등 참조).

나. 폐기물 관리법 제60조의 위임에 따른 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21 ] ' 행정 처분 기준'은 제 1호 일반기준 가.목에서 '위반행위가 둘 이상일 때에는 위반사항 에 따라 각각 처분한다'고 규정하고, 제2호 개별기준 다. 폐기물처리업자에 대한 행정 처분 기준 에서 ' 폐기물관리법 제13조 또는 제13조의2 를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 중 그 밖의 재활용의 원칙 및 준수사항을 위반한 경우'[4) 바), 이 사건 처분 중

제 1 처분 사유 에 관한개별처분기준에 해당한다], '폐기물관리법 제25조 제9항 제4 호 에 따른 폐기물 처리 업자의 준수사항 중 그 밖의 준수사항을 위반한 경우'[13) 다) (2), 이 사건 처분 중 제 3 처분사유에 관한 개별처분기준에 해당한다],'폐기물관리법 제25조 제11 항 에 따른 변경 허가를 받거나 변경신고를 하지 아니하고 허가사항이나 신고사항을 변경 한 경우 중 그밖에 변경허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우'[15) 나), 이 사건 처분 중 제 2처분사유에 관한 개별처분기준에 해당한다]에 관하여 각각 1차 위반시 영업 정지 1 개월의 처분을 하도록 규정하고 있다.

다. 기록 에 의하면, 피고는 세 가지 처분사유에 관하여 각각 1개월의 영업정지를 결정한 다음 이를 합산하여 원고에 대하여 3개월의 영업정지를 명하는 이 사건 처분 을 하였음 을 알 수 있다. 따라서 설령 원심의 판단처럼 이 사건 처분 중 제2처분사유 및 제 3 처분 사유 는 인정 되나 제1처분사유가 인정되지 않는다고 하더라도, 이 사건 처분 중

제 1 처분 사유 에 관한1개월 영업정지 부분만 취소하여야 한다. 그런데도 원심은 이 사건 처분 중 제 1 처분 사유가 인정되지 않는다는 이유만으로 이 사건 처분 전부를 취소 하였다. 이러한 원심 판단에는 '행정처분의 일부 취소'에 관한 법리를 오해하여 판결 에 영향 을 미친 잘못 도있다.

5. 결론

그러므로 나머지상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원 심판결 을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단 하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로

주문 과 같이 판결 한다.

재판장 대법관 김재형

대법관 민유숙

주 심 대법관 이동원

대법관 노태악