대법원 2016.5.12.선고 2012두15838 판결 | 리걸엔진

1. 원심은, 피고가 이 사건 농장은 46가구가 거주하는 전남 장성군 E에 있는 F마을과의 거리가 500m 이내로서 '장성군 가축사육 제한에 관한 조례'(이하 '이 사건 조례'라 한다) 제3조 제3항에 따라 가축의 사육을 제한하는 지역에 해당한다는 사유를 들어이 사건 농장 안에서 방목하는 오리의 사료로 음식물폐기물을 재활용하겠다는 원고의 폐기물재활용신고를 반려한 것에 대하여, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 조례 제3조 제3항은 상위법인 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 개정되기 전의 것, 이하 '가축분뇨법'이라 한다)의 위임 범위를 넘어 가축분뇨법이 정한 가축사육제한보다 더 넓은 범위의 제한을 하고 있으므로 무효이고, 따라서 위 조례에 의하여 원고의 폐기물재활용신고를 반려할 수는 없다고 판단하였다.

2. 그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

가. 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때에는 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정의 문언에서 그 의미를 명확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 범위를 분명히 하고 있는데도 그 의미의 한계를 벗어났는지, 위임 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소함으로써 위임 내용을 구체화하는 데에서 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 볼 수 있는지 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25077 판결 등 참조).

나. 가축분뇨법 제8조 제1항은 '시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있다'고 규정하면서, 그 각호로 '주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 수도법 제5조의 규정에 따른 상수원보호구역, 환경정책기본법 제22조의 규정에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호), 환경정책기본법 제10조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역(제3호)'을 들고 있다.

가축분뇨법 제8조의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례는 제2조에서 '가축사육 제한 지역'이란 '가축사육의 일부 또는 전부를 제한하는 지역을 말한다'(제3호), '인근주택'이란 '10가구 이상이 마을을 형성 거주하고 있는 주택을 말한다'(제4호)고 규정하고, 제3조에서는 가축사육 제한지역을 절대제한지역과 상대제한지역으로 나누고(제1항), 절대 제한지역은 도시지역인 주거지역·상업지역 · 공업지역 및 녹지지역 중 취락지구로 정한 다음(제2항), 제3항에서 '상대제한지역은 절대제한지역 외 지역에서 다음 각 호의 지역으로 한다. 이 경우 인근주택 또는 다중이용시설의 대지경계선으로부터 가축사육 시설 대지 경계선의 가장 가까운 직선거리로 한다'고 규정하면서 '돼지 · 닭·오리 · 개사육시설 : 500m 이내'(제2호)라고 정하고 있다. 나아가 이 사건 조례 제4조 제1항은 절대제한지역 및 상대제한지역에서는 축사의 신축 및 가축사육을 할 수 없다고 규정하는 한편, 제4조 제2항에서는 제1항의 규정에도 불구하고 수의사 또는 가축인공수정사가 진료 및 인공수정을 목적으로 설치한 계류장에서 사용하는 경우 등 일정한 경우에.는 가축을 사육할 수 있다고 정하고 있다.

다. 이와 같이 가축분뇨법 제8조 제1항은 그 각 호에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역으로서 일정한 구역의 지정과 그 구역에서 가축사육의 제한에 관한 사항을 지방자치단체의 조례로 규율하도록 위임하는 취지를 규정한 것으로서, 위 조항에서는 '지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전'이라는 목적을 위하여 '주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역, 상수원보호구역 등 수질환경보전이 필요한 지역, 환경기준 초과지역' 등을 대상으로 가축사육을 제한하는 구역을 지정하도록 규정함으로써 가축사육 제한구역의 실질적 기준의 대강을 정하는 한편, 가축사육 제한구역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적·기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성을 인정하여 '지역주민의 생활환경보전', '주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역'과 같은 추상적인 개념을 사용함으로써 시장·군수·구청장이 가축사육 제한구역을 지정하기 위한 구체적인 기준을 조례로 정하도록 한 것이다.

이에 따라 이 사건 조례 제2조 제4호, 제3조 제3항은 절대제한지역 외 지역에서 10가구 이상이 마을을 형성 거주하고 있는 인근주택의 대지경계선으로부터 가축 종류별로 일정 거리 이내를 상대제한지역으로 정하고, 제4조 제1항, 제2항에서는 상대제한지 역에서의 가축의 사육을 제한하면서 예외적으로 일정한 경우에는 가축사육을 허용하는 등, 가축사육 제한구역의 의미와 효력에 관하여 구체적으로 규정하고 있다.

이러한 가축분뇨법 제8조 제1항과 이 사건 조례의 입법취지, 그 각 규정 내용과 체계 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 조례 제3조 제3항에서 10가구 이상이 마을을 형성 거주하고 있는 인근주택의 대지경계선으로부터 가축 종류별로 일정 거리 이내의 지역을 상대제한지역으로 규정한 것은 그 가구 규모나 생활환경 보호에 필요한 거리 등에 비추어 가축분뇨법 제8조 제1항 제1호의 '지역주민의 생활환경보전'을 위하여 '주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역'을 그 의미 내에서 구체화한 것이라고 볼 수 있으므로, 가축분뇨법 제8조 제1항에서 정한 가축사육 제한구역 지정의 목적 및 대상에 부합하고 위 조항에서 위임한 한계를 벗어났다고 볼 수 없다.

라. 그럼에도 원심은 이와 달리 이 사건 조례 제3조 제3항이 가축분뇨법이 정한 가축사육제한보다 더 넓은 범위의 제한을 하고 있어 무효라는 취지로 판단하였으므로, 이러한 원심의 판단에는 조례에 대한 위임의 범위 및 한계에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.

3. 한편 토지이용규제 기본법은 '지역·지구 · 구역, 권역 · 단지 · 도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것'을 '지역·지구 등으로 정의 하면서(제2조 제1호), 가축분뇨법 제8조에 따라

지정되는 '가축사육 제한구역'을 '지역·지구 등'의 하나로 규정하고 있고(제5조 제1호 관련 별표), 지역·지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 토지이용규제 기본법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 토지이용규제 기본법에 따르도록 정하면서(제3 조), 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하되(제8조 제2항 본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구 등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있도록 정하는 한편(제8조 제2항 단서), 제8조 제2항에 따라

지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구 등을 명시한 도면을 고시하여야 하는 지역 · 지구 등의 지정의 효력은 위 지형도면 등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있다.

(제8조 제3항 본문).

따라서 환송 후 원심으로서는 위와 같이 토지이용규제 기본법에서 정한 바에 따라 이 사건 농장에 대하여 이 사건 조례에 의한 가축사육 제한구역 지정이 이루어졌는지를 살펴보아야 할 것임을 지적해 둔다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.