광주고등법원 2016.10.20. 선고 2016누31 판결

나. 원고는 2007. 2.경 이 사건 농장 내에 오리사육시설 용도로 비닐하우스 1동(면적 약 100㎡, 이하 '이 사건 비닐하우스'라고 한다)을 설치한 뒤, 그 무렵부터 이 사건 농장 안에 50~60마리(현재는 170여 마리 정도)의 오리를 방사하여 그 오리들이 위 농장에서 자라는 잡초를 뜯어먹거나 유해충 등을 잡아먹고, 오리의 배설물은 감나무밭의 거름이 되게 하는 방식으로 감나무를 재배하여 왔다.

다. 이후 원고는 오리의 사료가 부족해지자 인근 식당에서 음식물폐기물을 가져다가 이를 오리의 먹이로 사용하는 방식으로 재활용하기로 하고, 2010. 10. 8. 피고에게 '음식물폐기물(잔반)을 운반하여 분쇄한 뒤 이를 이 사건 농장 안에서 방목하는 오리 800 마리의 사료로 재활용하겠다'는 내용의 폐기물재활용신고를 하였다.

라. 이에 대하여 피고는 2010. 10. 19. 원고에게 '오리의 사육으로 인한 가축분뇨배 출시설 면적이 150㎡ 이상인 경우 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 개정되기 전의 것, 이하 '가축분뇨법'이라 한다)에 따라 배출시설 및 처리시설 신고를 득하여야 하고(이하 '이 사건 제1처분사유'라고 한다), 이 사건 농장은 전남 장성군 E에 있는 F마을과의 거리가 500m 이내로 장성군 가축사육 제한에 관한 조례(2009. 11. 9. 장성군 조례 제1862호로 제정된 것, 이하 '이 사건 조례'라고 한다) 제3조에 따라 가축의 사육을 제한하는 지역에 해당한다(이하 '이 사건 제2처분사유'라고 한다)'는 이유로 이를 반려하였다.

마. 원고는 2011. 3. 16. 피고에게 이의신청의 형식으로 같은 내용의 폐기물재활용신고(이하 '이 사건 폐기물재활용신고'라고 한다)를 하였으나, 피고는 2011. 3. 25. 위와 동일하게 이 사건 각 처분사유를 들어 이를 반려하였다(이하 '이 사건 반려처분'1)이라 한다).

바. 원고는 이 사건 반려처분에 불복하여 2011. 6. 16. 전라남도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2011. 9. 23. 이를 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 9 내지 13호증, 을 제5, 6호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 및 관계법령

가. 원고의 주장

원고는, 이 사건 폐기물재활용신고의 주된 취지는 음식물폐기물을 이 사건 농장안에 방목하여 키우는 오리의 먹이로 사용함으로써 이를 재활용함과 동시에 환경친화적인 농업을 하겠다는 것인 점, 그럼에도 피고는 이를 원고가 이 사건 농장 안에서 오리를 사육하겠다는 것으로 오해한 나머지 이와 관련이 없는 가축분뇨법과 이 사건 조례를 들어 이 사건 폐기물재활용신고를 반려한 점, 그런데 원고가 오리사육시설로 사용하고 있는 이 사건 비닐하우스의 면적은 100㎡에 불과하여 가축분뇨법상 신고대상 배출시설에 해당하지 아니하고, 또한 이 사건 농장이 이 사건 조례 소정의 가축사육 제한지역에 위치하고는 있으나, 이 사건 조례가 시행되기 이전부터 오리를 사육하여 왔으므로 부칙 제3조에 의하여 오리사육을 계속할 수 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 반려처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하다고 주장한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 폐기물재활용신고 수리의 법적 성격

구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되기 전의 것) 제46조 제1항 제5호, 구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 3. 31. 환경부령 제406호로 개정되기 전의 것) 제66조 제2항 제8호, 제67조 제1, 2항에 의하면, 음식물류 폐기물을 재활용하려는 자는 재활용 신고 대상임을 확인할 수 있는 서류, 폐기물의 재활용 용도 및 방법설명서, 재활용 대상 폐기물의 수집·운반계획서, 재활용시설의 설치명세서 등에 관한 구비서류를 갖추어 신고를 하기만 하면 되고, 위와 같은 신고를 받은 시·도지사는 그 신고가 적합한 경우 신고인에게 신고증명서를 내주도록 하고 있는데, 이는 일정한 계획과 시설을 갖추어 신고가 이루어진 경우 행정관청으로 하여금 당해 신고를 반드시 수리하도록 기속하는 취지라고 볼 것이어서, 위와 같은 폐기물재활용신고의 수리행위는 이른바 기속행위 내지 기속재량행위에 해당한다고 할 것이다. 따라서 시·도지사는 신고시 제출된 구비서류를 기초로 당해 신고의 내용이 위 법령에 규정된 일정한 계획과 시설을 갖추고 있는지 여부를 심사하여 적합한 경우 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 할 것이고, 신고의 목적, 경위, 공익 침해의 유형, 정도 등에 비추어 신고의 수리를 거부할 만한 중대한 공익상 필요가 인정되는 경우에 한하여 위 법령에 규정되지 않는 별개의 사유를 들어 그 수리를 거부할 수 있다고 할 것이다.

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 이 사건 각 처분사유로 내세운 사정들2)이 위와 같은 폐기물관리법령에 규정된 신고 요건과 관련이 없는 사항임은 명백하므로, 아래에서는 이 사건 각 처분사유가 이 사건 폐기물재활용신고의 수리를 거부할 만한 중대한 공익상의 필요가 있는지 여부에 관하여 본다.

나. 판단

1) 이 사건 제1처분사유에 관하여

가축분뇨법 제2조 제3호는 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장 그 밖에 환경부령이 정하는 것을 '배출시설'로 정하고 있고, 구 가축분뇨법 시행규칙(2015. 3. 25. 환경부령 제599호로 개정되기 전의 것, 이하 '가축분뇨법 시행규칙'이라 한다) 제2조에서는 위 법에서 규정하는 '환경부령이 정하는 것'이란 착유실, 먹이방, 분만실을 말한다고 규정하고 있으며, 또한 구 가축분뇨법 시행령(2013. 12. 30. 대통령령 제25050호로 개정되기 전의 것, 이하 '가축분뇨법 시행령'이라 한다) 제8조 [별표 2]에서는 면적 150㎡ 이상의 오리사육시설을 신고대상 배출시설로 규정하고 있다.

앞서 본 인정사실에 위와 같은 관계법령을 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㉠ 배출시설에 해당하는 이 사건 비닐하우스는 그 면적이 100㎡에 불과하여 그 자체로는 신고대상 배출시설에 해당하지 않는 점, ㉡ 이 사건 농장은 '축사, 운동장, 착유실, 먹이방, 분만실'이 아닌 '방목지'에 해당한다 할 것인데, 그러한 방목지는 이 사건 반려처분 이후인 2015. 3. 25.자 가축분뇨법 시행규칙의 개정으로 배출시설에 포함된 점, ㉢ 달리 이 사건 농장 중 신고대상인 배출시설이라고 볼 만한 시설이 존재한다는 점을 인정할 아무런 자료가 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 농장 및 비닐하우스는 가축분뇨법령상 신고대상 배출시설에 해당하지 않는다고 할 것이고, 피고는 위와 같은 배출신고를 마치지 아니하였다는 점을 들어 원고의 이 사건 폐기물재활용신고를 반려할 수는 없다.

2) 이 사건 제2처분사유에 관하여

토지이용규제 기본법은 '지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각 호에 규정된 것'을 '지역·지구 등'으로 정의하면서(제2조 제1호), 가축분뇨법 제8조에 따라 지정되는 '가축사육 제한구역'을 '지역·지구 등'의 하나로 규정하고 있고(제5조 제1호 관련 별표), 지역·지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 토지이용규제 기본법 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 토지이용규제 기본법에 따르도록 정하면서(제3조), 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하되(제8조 제2항 본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 지형도면을 작성·고시하지 아니하거나 지적도 등에 지역·지구 등을 명시한 도면을 작성하여 고시할 수 있도록 정하는 한편(제8조 제2항 단서), 제8조 제2항에 따라 지형도면 또는 지적도 등에 지역·지구 등을 명시한 도면을 고시하여야 하는 지역·지구 등의 지정의 효력은 위 지형도면 등의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있다(제8조 제3항 본문).

이 사건에 관하여 보건대, 을 제10호증의 1 내지 4에 의하면 가축분뇨법 제8조 및 이 사건 조례에 따라 지정된 가축사육 제한지역에 대한 지형도면의 고시가 2012. 7. 4.자로 이루어진 사실이 인정되므로, 이 사건 조례는 위와 같이 지형도면의 고시가 이루어진 2012. 7. 4. 이후부터 효력이 발생한다고 할 것이어서, 피고는 이 사건 처분일인 2011. 3. 25. 당시 효력이 없는 이 사건 조례에 기초하여 원고의 이 사건 폐기물 재활용신고를 반려할 수는 없다.

3) 따라서 이 사건 각 처분사유를 이유로 한 이 사건 반려처분은 위법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 반려처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 이창한

판사 김호석

판사 김성준

주석

1) 원고의 이 사건 폐기물재활용신고는 그 명칭이 비록 이의신청으로 되어 있으나, 그 신청시기와 신청내용 등에 비추어 불복신청이라기보다는 별개의 새로운 폐기물재활용신고로 봄이 상당하고, 따라서 피고가 이에 대하여 거절의 의사를 표시한 이 사건 반려처분 또한 독립한 새로운 거부처분으로서 취소소송의 대상이 된다고 할 것이다(전라남도행정심판위원회도 같은 취지로 판단하였고, 피고 또한 이 사건 반려처분의 처분성에 대하여는 다투지 아니한다).

2) 피고는 이 사건에서 위 각 처분사유 외에 이 사건 비닐하우스가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 및 농지법을 위반한 건축물이라는 취지의 주장도 하고 있으나, 피고가 위와 같은 사유를 이 사건 반려처분의 처분사유로 적시하지 아니하였을 뿐만 아니라, 이 사건 각 처분사유와 사실관계도 동일하지 아니하므로, 이에 대하여는 따로 판단하지 아니한다.