갑 지방자치단체가 도시계획도로 건설사업을 하기 위하여 을 소유의 토지를 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따라 공공용지로 협의취득한 후 위 토지가 분할되어 일부는 도로사업에 따른 도로로 개설되었으나 나머지 토지는 병 주식회사가 시행하는 주택건설사업에 따른 아파트부지 및 도로부지로 편입되었는데, 갑 지방자치단체가 을에게 주택건설사업계획에 따라 도로사업이 변경되거나 폐지되었으므로 환매권을 행사하라는 취지의 통보나 공고를 하지 않았고, 이에 환매권 행사기간 내에 환매권을 행사하지 못한 을이 갑 지방자치단체를 상대로 환매권 상실로 인한 손해배상을 구한 사안에서, 주택건설사업의 사업계획 승인고시일에 도로사업에 필요 없게 된 토지에 관한 을의 환매권이 발생하였는데도 갑 지방자치단체가 을에게 환매권이 발생하였음을 통지하거나 이를 공고하지 아니하여 을이 환매권을 상실하였으므로, 갑 지방자치단체는 을에게 위와 같은 불법행위로 인한 손해를 배상할 의무가 있고, 위 손해배상채권은 환매권 행사기간이 도과한 날 발생하였다고 한 사례

갑 지방자치단체가 도시계획도로 건설사업을 하기 위하여 을 소유의 토지를 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 한다)에 따라 공공용지로 협의취득한 후 위 토지가 분할되어 일부는 도로사업에 따른 도로로 개설되었으나 나머지 토지는 병 주식회사가 시행하는 주택건설사업에 따른 아파트부지 및 도로부지로 편입되었는데, 갑 지방자치단체가 을에게 주택건설사업계획에 따라 도로사업이 변경되거나 폐지되었으므로 환매권을 행사하라는 취지의 통보나 공고를 하지 않았고, 이에 환매권 행사기간 내에 환매권을 행사하지 못한 을이 갑 지방자치단체를 상대로 환매권 상실로 인한 손해배상을 구한 사안이다.

갑 지방자치단체가 도로사업을 위하여 협의취득한 토지 중 일부는 협의취득일부터 10년 이내에 주택건설사업을 위한 토지로 편입되어 도로사업에 필요 없게 된 점, 위 토지가 주택건설사업에 필요하게 되었다거나 주택건설사업의 일환인 교통시설로 계속하여 도로로 용도가 지정되어 있었다는 사정은 환매권의 성립이나 소멸에 아무런 영향을 미치지 않는 점, 위 토지에 관하여는 주택개발사업계획의 승인고시일에 이미 을의 환매권이 발생하였으므로 그 후 구 토지보상법이 2010. 4. 5. 법률 제10239호로 개정되어 제91조 제6항 에서 정한 ‘공익사업 변환’의 대상에 제4조 제5호 의 주택개발사업이 포함되었다고 하여 이미 발생한 환매권의 행사가 제한된다고 볼 수 없는 점을 종합하면, 을의 환매권은 주택건설사업의 사업계획 승인고시일에 발생하였고, 도로사업의 사업시행자인 갑 지방자치단체로서는 구 토지보상법 제92조 제1항 에 따라 을에게 환매권이 발생하였음을 통지하여야 할 의무가 있는데, 갑 지방자치단체가 을에게 위 토지에 대한 환매권이 발생하였음을 통지하거나 이를 공고하지 않았고, 이로 인하여 을은 환매권 행사기간이 지나도록 환매권을 행사하지 못하고 환매권을 상실하였으므로, 갑 지방자치단체는 을에게 위와 같은 불법행위로 인한 손해를 배상할 의무가 있고, 갑 지방자치단체가 을에게 환매권 발생을 통지하지 않는 부작위로 인하여 을에게 발생한 환매권 상실에 의한 손해배상채권은 환매권 행사기간이 도과한 날 발생하였다고 한 사례이다.

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항 , 제6항 , 제92조 제1항 , 민법 제750조 , 제766조

원고 (소송대리인 변호사 홍호영 외 1인)

울산광역시 중구 (소송대리인 법무법인 원율 담당변호사 박상우)

2019. 8. 21.

1. 피고는 원고에게 98,521,799원 및 이에 대하여 2013. 6. 30.부터 2019. 7. 8.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항은 가집행할 수 있다.

주문과 같다.

1. 기초 사실

가. 원고는 울산 중구 ○○동 (지번 1 생략) 전 400㎡(이하 ‘분할 전 토지’)를 소유하고 있었다.

나. 피고는 2003. 6. 23. 도시계획도로(소로 도로번호 1 생략) 건설사업(이하 ‘이 사건 도로사업’)을 하기 위하여 원고로부터 분할 전 토지를 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’)에 따라 공공용지로 협의취득하고, 2003. 6. 30. 원고에게 협의취득에 따른 매매대금 157,354,200원을 지급한 후, 같은 날 위 분할 전 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 분할 전 토지는 2007. 8. 30. 울산 중구 ○○동 (지번 2 생략) 전 116㎡(이하 ‘이 사건 2토지’), (지번 1 생략) 전 67㎡, (지번 3 생략) 전 217㎡로 분할되었는데, (지번 1 생략) 전 67㎡는 2010. 10. 8. (지번 4 생략), (지번 5 생략), (지번 6 생략) 토지와 합병되면서 이 사건 도로사업에 따른 도로로 개설되었고, (지번 3 생략) 전 217㎡는 2014. 9. 4. (지번 3 생략) 전 197㎡(이하 ‘이 사건 1토지’)와 (지번 7 생략) 전 20㎡(이하 ‘이 사건 3토지’)로 분할되었다(이하 이 사건 1, 2, 3토지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’).

라. 한편 울산광역시장은 2007. 7. 12. 주식회사 아이엘디(이후 2011. 12. 1. 주식회사 화인파트너스와 합병하였는데, 이하 합하여 ‘소외 회사’)가 시행하는 울산 중구 ○○동 (지번 8 생략) 토지 외 245필지에 대한 주택건설사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’)에 관하여 주택건설사업계획을 승인, 고시하였는데(울산광역시 고시 제2007-211호), 이 사건 2토지는 이 사건 주택건설사업에 따른 아파트부지로 편입되었고, 이 사건 1, 3토지는 이 사건 주택건설사업의 교통시설인 중로 (도로번호 2 생략) 도로에 편입되었다가, 이 사건 1토지는 2013. 11. 28. 이 사건 주택건설사업계획 변경승인고시(울산광역시 고시 제2013-263호)에 의하여 소로 (도로번호 3 생략) 도로에 최종 편입되었고, 이 사건 3토지는 이 사건 주택건설사업에 따른 아파트부지로 편입되었다.

마. 소외 회사는 이 사건 주택건설사업을 시행하기 위하여 피고로부터 아래와 같이 이 사건 각 토지를 취득하고 소외 회사 명의로 소유권이전등기를 마쳤고, 이 사건 1토지에 관하여는 2015. 3. 6. 피고에게 기부채납하여 피고 명의로 소유권이전등기가 마쳐졌다.

바. 피고는 원고에게 이 사건 주택건설사업계획에 따라 이 사건 도로사업이 변경되거나 폐지되었으므로 환매권을 행사하라는 취지의 통보나 공고는 하지 않았다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 10, 11, 12호증, 을 제1, 2, 3호증(이상 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 당사자 주장의 요지

가. 원고

이 사건 도로사업을 위하여 협의취득된 분할 전 토지 중 이 사건 각 토지에 관하여는 2007. 7. 12. 이 사건 주택건설사업계획 승인고시로 인하여 이 사건 도로사업에 필요성이 없어졌으므로, 원고는 2007. 7. 12. 구 토지보상법에 따라 환매권을 취득하였다. 그런데 피고는 원고에게 같은 법 제92조 에 따른 통지를 하지 않았고, 이에 원고는 같은 법 제91조 제1항 에서 정한 환매권 행사기간인 2013. 6. 30.까지 환매권을 행사하지 못하였다. 따라서 피고는 원고에게 위와 같은 불법행위로 인한 손해를 배상할 의무가 있다.

나. 피고

1) 이 사건 1, 3토지는 이 사건 도로사업에 따른 도시계획시설의 용지로 원고가 환매권을 상실한 이후에도 계속하여 공익을 목적으로 하는 도로사업의 공공용지인 중로 (도로번호 2 생략) 도로에 편입되어 있었고, 이 사건 1토지는 2013. 11. 28. 결국 도시계획시설인 소로 (도로번호 3 생략) 도로에 최종 편입되었으므로, 이 사건 1, 3토지는 공익사업의 필요성이 소멸된 토지가 아니어서, 구 토지보상법 제91조 제1항 에 따른 환매권이 발생하지 않거나 같은 법 제91조 제6항 , 제4조 제2호 에 따른 ‘공익사업의 변환’에 해당하여 환매권 행사가 제한된다.

2) 이 사건 2토지에 관하여는 피고가 2007. 11. 21. 소외 회사에 매도하였는바, 원고의 이 사건 2토지에 관한 소는 그로부터 10년이 경과하여 제기되었다. 따라서 원고의 손해배상채권은 시효로 소멸하였다. 설령 원고의 손해배상채권이 2013. 6. 30. 발생하였다고 하더라도, 피고는 분할 전 토지 외에 그 인근 울산 중구 ○○동 (지번 9 생략) 토지 및 지상 주택도 소외 회사에 처분하였고, (지번 10 생략) 토지에 관하여는 소외 회사와 소송까지 하였으므로, 이 사건 주택건설사업계획 승인고시가 있었던 2007. 7. 12. 또는 환매권을 상실한 2013. 6. 30. 무렵에는 이 사건 각 토지가 이 사건 도로사업의 필요성이 없어진 것을 알 수 있었다. 따라서 이 사건 소는 그로부터 3년이 경과하여 제기되었으므로, 원고의 손해배상채권은 시효로 소멸하였다.

3. 판단

가. 손해배상책임의 성립

위 기초 사실에 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 원고의 이 사건 각 토지의 환매권은 이 사건 주택건설사업의 사업계획 승인고시일인 2007. 7. 12. 발생하였고, 이 사건 도로사업의 사업시행자인 피고로서는 구 토지보상법 제92조 제1항 에 따라 원고에게 환매권이 발생하였음을 통지하여야 할 의무가 있었다. 그런데 피고가 원고에게 이 사건 각 토지에 대한 환매권이 발생하였음을 통지하거나 이를 공고하지 않았고, 이로 인하여 원고는 이 사건 각 토지에 대한 환매권 행사기간인 2013. 6. 30.이 지나도록 환매권을 행사하지 못하고 환매권을 결국 상실하였다. 따라서 특별한 사정이 없는 한, 피고는 원고에게 위와 같은 불법행위로 인한 손해를 배상할 의무가 있다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 등 참조).

① 피고가 이 사건 도로사업을 위하여 2003. 6. 30. 협의취득한 분할 전 토지 중 이 사건 각 토지는 협의취득일부터 10년 이내인 2007. 7. 12. 이 사건 주택건설사업계획 승인고시로 인하여 이 사건 도로사업이 아닌 이 사건 주택건설사업을 위한 토지로 편입되어 이 사건 도로사업에 필요 없게 되었다.

② 구 토지보상법 제91조 제1항 에서 규정하는 ‘당해 사업’은 수용 또는 협의취득의 목적이 된 구체적인 특정의 공익사업을 가리키는 것으로서 구 토지보상법 제20조 의 규정에 의한 사업인정을 받을 때 구체적으로 특정된 공익사업을 의미하므로( 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다1457 판결 , 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결 등 참조), 이 사건 각 토지가 이 사건 주택건설사업에 필요하게 되었다거나 이 사건 주택건설사업의 일환인 교통시설로 계속하여 도로로 용도가 지정되어 있었다고 하더라도, 그러한 사정은 이 사건 각 토지에 관한 환매권의 성립이나 소멸에 아무런 영향을 미치지 않는다.

③ 이 사건 주택개발사업은 피고가 주장하는 바와 같은 구 토지보상법 제4조 제2호 에서 정한 ‘도로에 관한 사업’이 아닌 같은 법 제4조 제5호 에서 정한 ‘주택개발사업’에 해당하는데, 같은 법 제91조 제6항 에서 정한 ‘공익사업 변환’의 대상에 구 토지보상법 제4조 제5호 의 주택개발사업이 포함된 것은 2010. 4. 5. 법률 제10239호로 토지보상법이 개정됨으로 인한 것인바, 이 사건 각 토지에 관하여는 이 사건 주택개발사업계획이 승인된 2007. 7. 12. 이미 원고의 환매권이 발생하였으므로, 그 후 토지보상법이 위와 같이 개정되었다고 하여 이미 발생한 환매권의 행사가 제한된다고 볼 수 없다( 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다1457 판결 참조).

나. 소멸시효 완성 여부

피고가 원고에게 환매권 발생을 통지하지 않는 부작위로 인하여 원고에게 발생한 환매권 상실에 의한 손해배상채권은 2013. 6. 30. 환매권 행사기간이 도과함으로 인하여 발생하였다고 할 것이다. 그러므로 피고의 주장과 같이 원고의 손해배상채권이 피고가 이 사건 2토지를 소외 회사에 매도한 2007. 11. 21. 발생하였다거나 원고가 그 손해 및 가해자를 그 이전인 이 사건 주택개발사업계획 승인고시일인 2007. 7. 12. 알았다고 볼 수 없다. 또한 을 제5 내지 9호증의 각 기재에 의하면, 피고의 주장과 같이 원고가 분할 전 토지 인근 울산 중구 ○○동 (지번 9 생략) 토지 및 지상 주택도 소외 회사에 처분하였고, (지번 10 생략) 토지에 관하여는 소외 회사와 소송까지 한 사실은 인정되나, 위 인정 사실만으로 원고가 2013. 6. 30. 위 손해배상채권과 관련하여 손해 및 가해자를 알았다고 단정할 수 없다. 따라서 피고의 소멸시효와 관련된 주장은 받아들일 수 없다.

다. 손해배상의 범위

구 토지보상법상 원소유자 등의 환매권 상실로 인한 손해배상액은 환매권 상실 당시를 기준으로 한 목적물의 시가에서 환매권자가 환매권을 행사하였을 경우 반환하여야 할 환매가격을 공제한 금원이다. 환매권 상실 당시 환매목적물의 감정평가금액이 구 토지보상법 제91조 제1항 에 정해진 ‘지급한 보상금’에 그때까지 사업과 관계없는 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액보다 적거나 같을 때에는 위 감정평가금액에서 위 ‘지급한 보상금’을 공제하는 방법으로 계산하면 되지만, 이를 초과할 때에는 [환매권 상실 당시의 감정평가금액 - (환매권 상실 당시의 감정평가금액 - 지급한 보상금 × 지가상승률)]로 산정한 금액, 즉 위 ‘지급한 보상금’에 당시의 인근 유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 손해로 된다( 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결 등 참조).

이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 각 토지에 대한 환매권 상실 당시 감정평가액, 이 사건 각 토지의 협의취득일로부터 환매권 상실일까지의 인근 유사토지의 지가변동률 및 지가상승률은 아래 ‘손해액 산정표’ 각 해당란 기재와 같은바, 이 사건 각 토지의 경우 환매권 상실 당시의 감정평가금액(b)이 지급한 보상금에 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액(a×c)을 초과하는 것이 계산상 명백하므로, 위 보상금에 당시의 인근 유사토지의 지가상승률을 곱한 금액(a×d)이 손해가 된다.

주1) 보상금(원)

라. 소결론

따라서 피고는 원고에게 불법행위에 기한 손해배상으로 98,521,799원 및 이에 대하여 불법행위 당일인 2013. 6. 30.부터 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본이 피고에게 송달된 날임이 기록상 명백한 2019. 7. 8.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

4. 결론

따라서 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용한다.

주1) 이 사건 각 토지의 보상단가로 원고가 주장하는 349,000원/㎡에 이 사건 각 토지의 면적(1토지: 197㎡, 2토지: 116㎡, 3토지: 20㎡)을 곱한 금액이다.