원고 1 외 2인 (소송대리인 법무법인 낮은 담당변호사 서범수 외 1인)

한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 정봉수)

2021. 5. 7.

1. 피고는 원고 1에게 448,185,187원, 원고 2에게 25,795,198원, 원고 3에게 17,196,798원 및 위 각 돈에 대하여 2015. 5. 22.부터 2020. 10. 27.까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항은 가집행할 수 있다.

주문과 같다.

1. 기초사실

가. 대한주택공사는 청주시 상당구 △△, □□, ◇◇, ☆☆, ▽▽, ◎◎동 일원 2,064,000㎡에 대한 청주○○지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자였고, 피고는 대한주택공사와 한국토지공사가 합병되어 신설된 법인으로 이 사건 사업에 관한 권리·의무를 포괄적으로 승계하였다(이하 피고와 대한주택공사를 통틀어 ‘피고’라고 지칭한다).

나. 충청북도지사는 2008. 5. 2. 충청북도고시제2008-79호로 이 사건 사업에 관한 개발계획을 승인·고시(이하 ‘이 사건 1차 고시‘라 한다)하였다.

다. 피고는 이 사건 사업 시행을 위하여 2009. 5. 21. 원고 1과 망 소외인(이하 ‘원고 등’이라 한다)으로부터 아래 표에 기재된 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)의 소유권을 협의취득하였다. 한편, 망 소외인은 2018. 11. 24. 사망하였는데 원고 2가 3/19 지분을, 원고 3이 2/19 지분을 각 상속받았다.

라. 충청북도지사는 2013. 1. 8. 충청북도고시제2012-325호로 이 사건 사업 개발계획변경(2차) 및 실시계획을 승인·고시(이하 ‘이 사건 2차 고시’라 한다)하였다.

[인정근거: 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

2. 손해배상책임의 발생 및 범위

가. 당사자들의 주장

1) 원고들의 주장

피고는 이 사건 각 토지를 취득한 날부터 5년 내에 이 사건 사업의 편입대상 토지(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다) 전부를 이 사건 사업에 이용하지 아니하였으므로, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제2항 에 따라 이 사건 각 토지의 협의취득일로부터 5년이 경과한 때에 원고 등에게 이 사건 각 토지에 관한 환매권이 발생하였다. 그런데 피고는 토지보상법 제92조 에 따라 원고 등에게 그 사실을 통지할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, 그로 인하여 원고 등은 환매권이 발생한 사실을 알지 못한 채 환매권 행사기간인 1년 내에 환매권을 행사하지 못하여 환매권을 상실하는 손해를 입었다. 따라서 피고는 원고들에게 위와 같은 불법행위로 인하여 원고들이 입은 손해를 배상하여야 한다.

2) 피고의 주장

가) 피고는 이 사건 각 토지를 협의취득한 후 5년 내에 이 사건 사업부지에 대한 환경영향평가 협의, 사전재해영향성 협의, 문화재 지표조사 및 발굴조사 등을 실시하였는바 이는 이 사건 사업부지를 ‘이용’한 것이므로 원고들이 주장하는 환매권은 발생하지 않았다.

나) 한편, 이 사건 사업은 이 사건 2차 고시에 의해 이 사건 사업계획 중 수용인구와 주택건설계획 등에 변경이 있었는바, 이는 토지보상법 제91조 제6항 에서 정한 공익사업의 변환에 해당하므로 이 사건 각 토지에 대한 환매권 행사기간의 기산점은 그 변경을 고시한 날부터 다시 기산되어야 하는데, 피고가 그로부터 5년이 지나기 전인 2014. 7. 1. 이 사건 사업부지에 착공을 함으로써 이 사건 사업부지를 ‘이용’하였으므로, 원고 등에게 환매권이 발생하지 아니하였다.

나. 환매권의 발생 여부

1) 관련 법리

가) 토지보상법 제91조 는 토지의 협의취득일부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우( 제1항 ) 뿐만 아니라, 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니한 때( 제2항 )에도 취득일 당시의 토지 등의 소유자 등이 그 토지에 관하여 환매권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 위 제2항 과 같은 규정을 둔 취지는, 사업시행자가 공익사업에 필요하여 취득한 토지가 그 공익사업의 폐지·변경 등의 사유로 공익사업에 이용할 필요가 없게 된 것은 아니라고 하더라도, 사실상 그 토지 전부를 공익사업에 이용하지 아니할 것이면서도 그 토지를 미리 취득하여 둘 수 있게 허용하는 것은 토지보상법에 따라 토지를 취득할 수 있도록 인정한 원래의 취지에 어긋날 뿐 아니라, 토지가 이용되지 아니한 채 방치되는 결과가 되어 사회경제적으로도 바람직한 일이 아니기 때문에, 취득한 토지가 공익사업에 이용할 필요가 없게 되었을 때와 마찬가지로 보아 환매권의 행사를 허용하려는 것이다. 그리고 토지보상법 제91조 제1항 의 경우에는 토지 중의 일부가 필요 없게 된 경우에도 환매권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는 것과는 달리, 제2항 은 취득한 토지 ‘전부’가 공익사업에 이용되지 아니한 경우에 한하여 환매권을 행사할 수 있고 그중 일부라도 공익사업에 이용되고 있으면 나머지 부분에 대하여도 장차 공익사업이 시행될 가능성이 있다고 보아 환매권의 행사를 허용하지 않는다고 규정함으로써 제1항 의 경우보다 환매권 행사의 요건을 가중하고 있다( 대법원 1995. 8. 25. 선고 94다41690 판결 등 참조).

나) 토지보상법 제91조 제2항 에서 정한 ‘이용’이라 함은 해당 공익사업의 시행을 위하여 토지 자체를 현실적으로 사용하는 경우를 의미하는 것으로 봄이 상당하고, 환매권 행사와 관련하여 ‘이용’ 여부를 판단할 때에는 사업시행자의 의도에 관계없이 객관적 사실에 비추어 판단할 필요가 있다( 대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다76270 판결 참조).

다) 공익사업의 변환을 인정한 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 토지보상법 제91조 제6항 은 사업인정을 받은 당해 공익사업의 폐지·변경으로 인하여 협의취득하거나 수용한 토지가 필요 없게 된 때라도 위 규정에 의하여 공익사업의 변환이 허용되는 다른 공익사업으로 변경되는 경우에는 당해 토지의 원소유자 또는 그 포괄승계인에게 환매권이 발생하지 않는다는 취지를 규정한 것이라고 보아야 하고, 위 조항에서 정한 “ 제1항 및 제2항 의 규정에 의한 환매권 행사기간은 관보에 당해 공익사업의 변경을 고시한 날로부터 기산한다.”는 의미는 새로 변경된 공익사업을 기준으로 다시 환매권 행사의 요건을 갖추지 못하는 한 환매권을 행사할 수 없고 환매권 행사 요건을 갖추어 제1항 및 제2항 에 정한 환매권을 행사할 수 있는 경우에 그 환매권 행사기간은 당해 공익사업의 변경을 관보에 고시한 날로부터 기산한다는 의미로 해석해야 한다.

라) 토지보상법 제91조 제6항 에 정한 공익사업의 변환은 같은 법 제20조 제1항 의 규정에 의한 사업인정을 받은 공익사업이 일정한 범위 내의 공익성이 높은 다른 공익사업으로 변경된 경우에 한하여 환매권의 행사를 제한하는 것이므로, 적어도 새로운 공익사업에 관해서도 같은 법 제20조 제1항 의 규정에 의해 사업인정을 받거나 또는 위 규정에 따른 사업인정을 받은 것으로 의제하는 다른 법률의 규정에 의해 사업인정을 받은 것으로 볼 수 있는 경우에만 공익사업의 변환에 의한 환매권 행사의 제한을 인정할 수 있다.

2) 판단

가) 앞서 든 증거들과 을 제1 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 피고는 2012. 11. 27. 이 사건 사업에 관하여 사전재해영향성검토협의 대상사업 평가협의를, 2012. 12. 31. 이 사건 사업 조성공사에 대한 환경영향평가 협의를 각 실시하였다(이하 위 각 협의를 통틀어 ‘이 사건 각 협의’라 한다).

② 피고는 2013. 7. 5. (재)한강문화재연구원(이하 ‘이 사건 연구원’이라 한다)과 이 사건 사업 문화재 발굴(시굴)조사 용역계약을 체결하였는데, 이 사건 연구원은 2014. 1. 6.부터 2014. 1. 28.까지 이 사건 사업부지에 관하여 표본조사(이하 ‘이 사건 표본조사’라 한다)를 실시하였다.

③ 한편, 피고는 2014. 6. 23. ㈜대원과 이 사건 사업 조성공사(이하 ‘이 사건 조성공사’라 한다)에 관한 도급계약을 체결하였고, 위 ㈜대원은 2014. 7. 1. 이 사건 조성공사에 착공하였다.

나) 위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 조성공사 착공 전까지 이 사건 사업을 추진하기 위해 일련의 절차를 진행하여 온 점은 인정된다. 그러나 앞서 본 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피고는 이 사건 각 토지의 협의취득일인 2009. 5. 21.로부터 5년이 경과할 때까지 이 사건 사업을 수행하기 위하여 진행되는 여러 단계의 절차 중 실제 이 사건 사업부지에 현실적으로 착공하기 위한 조사측량이나 준비공사 단계에는 이르지 아니한 채, 이 사건 각 협의 절차나 문화재 매장여부를 확인하기 위한 이 사건 표본조사를 실시하는 데에 그쳤으므로, 이러한 사정만으로는 객관적으로 볼 때 피고가 이 사건 사업부지를 이 사건 사업에 현실적으로 ‘이용’하였다고 볼 수는 없다.

다) 한편, 토지보상법 제91조 에서 말하는 ‘당해 사업’이란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 가리키는 것이고, 당해 사업의 ‘폐지·변경’이란 이러한 특정의 사업을 아예 그만두거나 다른 사업으로 바꾸는 것을 의미한다. 그런데 앞서 거시한 증거에 의하면 이 사건 2차 고시는 이 사건 1차 고시로 특정된 이 사건 사업을 폐지한다거나 사업의 목적 자체를 다른 사업으로 변경하는 내용이 아니라, 동일한 주체가 시행하는 동일한 목적의 사업에 관하여 시간의 경과 및 현상의 변화에 따른 개발계획의 세부적인 내용, 즉 수용될 인구, 건립될 주택의 호수, 그에 따른 전력공급이나 집단난방 등에 대한 수요추정치 등을 당초 고시한 것과 다소 다르게 변경하는 것에 불과하므로, 이를 두고 당해 사업이 다른 사업으로 변경된 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 토지보상법 제91조 제6항 에 따라 이 사건 2차 고시일부터 환매권 발생기간을 다시 기산해야 한다는 피고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

라) 따라서 피고는 이 사건 각 토지를 협의취득한 2009. 5. 21.부터 5년 이내에 이 사건 사업부지 전부를 이용하지 않았으므로, 원고 등은 토지보상법 제91조 제2항 에 따라 2014. 5. 21. 이 사건 각 토지에 관한 환매권을 취득하였다.

다. 환매권 통지의무 해태로 인한 손해배상책임의 발생

1) 관련 법리

토지보상법 제92조 제1항 에 의하면, 사업시행자는 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체 없이 그 사실을 환매권자에게 통지하여야 한다. 토지보상법이 환매할 토지가 생겼을 때에는 사업시행자가 지체 없이 이를 원소유자 등에게 통지하거나 공고하도록 규정한 취지는, 원래 공적인 부담의 최소한의 요청과 비자발적으로 소유권을 상실한 원소유자를 보호할 필요성 및 공평의 원칙 등 환매권을 규정한 입법 이유에 비추어 공익목적에 필요 없게 된 토지가 있을 때에는 먼저 원소유자에게 그 사실을 알려 주어 환매할 것인지 여부를 최고하도록 함으로써 법률상 당연히 인정되는 환매권 행사의 실효성을 보장하기 위한 것이므로, 위 규정은 단순히 선언적인 것이 아니라 사업시행자의 법적인 의무를 정한 것이라고 보아야 한다. 따라서 사업시행자가 위 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 있음에도 이러한 의무에 위배한 채 원소유자 등에게 통지나 공고를 하지 아니하여, 원소유자 등으로 하여금 환매권 행사기간이 도과되도록 하여 이로 인하여 법률에 의하여 인정되는 환매권 행사가 불가능하게 되어 환매권 그 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 때에는 원소유자 등에 대하여 불법행위를 구성한다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 등 참조).

2) 판단

원고 등에게 이 사건 각 토지에 대하여 환매권이 발생하였음은 앞서 본 바와 같고, 피고가 원고 등에게 이 사건 각 토지에 대하여 환매권이 발생하였음을 통지하거나 공고하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

위 인정사실에 의하면 피고는 토지보상법 제92조 제1항 에 따라 이 사건 사업의 시행자로서 이 사건 각 토지의 소유자인 원고 등에게 환매권 발생 사실에 관하여 통지해야 할 의무를 위반하였고, 피고는 토지보상법의 환매권 관련 규정을 숙지할 의무가 있으며 이 사건 각 토지의 이용 상황에 대하여 누구보다도 잘 알 수 있는 지위에 있었으므로, 위와 같은 통지나 공고를 하지 아니한 데에 고의 또는 과실이 있다고 할 것이다. 그 결과 원고 등은 환매권 행사기간의 만기인 2015. 5. 21. 제1의 다.항 기재 표의 각 ‘대상토지’에 대한 환매권을 상실하는 손해를 입게 되었으므로, 피고는 원고 등에게 그로 인한 손해를 배상할 책임이 있다.

라. 손해배상책임의 범위

1) 손해액 산정 기준

토지보상법상 원소유자 등의 환매권 상실로 인한 손해배상액은 환매권 상실 당시를 기준으로 한 목적물의 시가에서 환매권자가 환매권을 행사하였을 경우 반환하여야 할 환매가격을 공제한 금액이다. 환매권 상실 당시 환매목적물의 감정평가금액이 토지보상법 제91조 제1항 에 정해진 ‘지급한 보상금’에 그때까지 사업과 관계없는 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액보다 적거나 같을 때에는 감정평가금액에서 ‘지급한 보상금’을 공제하는 방법으로 계산하면 되지만, 이를 초과할 때에는 [환매권 상실 당시의 감정평가금액 - (환매권 상실 당시의 감정평가금액 - 지급한 보상금 × 지가상승률)]로 산정한 금액, 즉 ‘지급한 보상금’에 당시의 인근 유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 손해로 된다( 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결 등 참조).

2) 손해액의 산정

앞서 거시한 증거에 갑 제5호증의 기재, 감정인 소외 2의 감정결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 각 토지를 협의취득하며 원고 등에게 지급한 보상금의 액수, 이 사건 각 토지의 취득일부터 환매권 상실 당시까지의 이 사건 사업과 무관한 인근유사토지의 지가변동률, 이 사건 각 토지의 환매권 상실일 기준 감정평가금액은 아래 표 ‘보상금’, ‘지가변동률’, ‘감정평가금액’란 기재 각 금액과 같다.

위 산정기준에 따라 손해액을 산정하면, 아래 표 ‘비교’란 기재와 같이 이 사건 각 토지는 환매권 상실일 당시의 감정평가금액이 손실보상금에 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 초과함이 계산상 명백하므로, 원고 등이 이 사건 각 토지에 대한 환매권 상실로 인하여 입은 손해액은 피고가 지급한 보상금에 지가상승률을 곱한 금액이 된다. 이 사건 각 토지에 관한 구체적인 손해액은 아래 표의 ‘손해액’란 기재와 같다(계산의 편의상 원 단위 미만 버림, 이하 같다).

3) 소결

결국 피고는 원고 등에게 이 사건 각 토지에 관한 환매권 상실로 인한 손해배상으로 위 표의 ‘손해액’란 기재 해당 금액의 합계액 및 이에 대한 각 환매권 상실일 다음날부터의 지연손해금을 지급하여야 한다.

따라서 피고는 원고 1에게 448,185,187원, 망 소외인의 상속인인 원고 2에게 25,795,198원(= 163,369,588원 × 3/19), 같은 상속인인 원고 3에게 17,196,798원(= 163,369,588원 × 2/19) 및 위 각 돈에 대하여 2015. 5. 22.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일인 2020. 10. 27.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 각 지급할 의무가 있다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 전경민 병가로 서명날인 불가