서울고등법원 2019.1.10. 선고 2018누205 판결

원고,1) D 주식회사, E 주식회사, F 주식회사,2) 주식회사 G,3) 주식회사 H,4) I 주식회사)(이하 '원고 등 7개사'라 하고, 위 회사 이름 중 '주식회사' 기재를 생략하며, E은 'J', F는 'K', H는 'L'로 약칭한다)는 엔지니어링사업 등을 영위하는 사업자들로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에 의한 사업자들이다. 원고 등 7개사의 일반현황은 아래 [표 1]과 같다.

[표 1] 일반현황

(2017년 말 기준, 단위 : 백만 원)

나. 시장현황

1) 수도 및 댐·보시설 점검정비 용역

수도는 상수도와 하수도를 총칭하나, 일반적으로 상수도를 지칭하는 단어로 사용된다.6) 댐은 일반적으로 산간계곡이나 하천을 횡단하여 저수·토사유출방지·취수 등을 위해 만들어진 구조물을 의미한다.7) 보는 일반적으로 하천에서 관개용수를 수로에 끌어들이기 위해 둑을 쌓아 만든 저수시설을 의미한다.8)

이 사건 관련 수도 및 댐·보시설 점검정비 용역은 한국수자원공사가 관리하는 수도 및 댐·보 등 시설물의 노화 정도, 이상 유무를 계획적으로 조사하고 필요한 자재와 인원을 투입하여 보수하는 용역사업이다.

2) 수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역 관련 현황

수도시설과 댐의 건설, 유지, 관리 등은 수자원의 종합적 이용·개발을 위해 설립된 한국수자원공사가 담당하고 있다. 한국수자원공사는 하천법9)에 따라 보 시설에 대한 유지·보수 업무를 국토교통부로부터 위탁받아 추진하고 있다.

한국수자원공사에 의해 관리되는 상수도 외에 지방상수도는 주로 지방자치단체10)가 직접 경영하는 방식이 대부분이고11) 지방자치단체 또는 지방공기업 등이 해당 수도 점검정비를 직접 수행하고 있다.

따라서 수도 및 댐·보시설 점검정비 용역 시장의 현황은 지방자치단체 또는 지방공기업이 직접 점검정비를 하는 상수도를 제외하고, 한국수자원공사가 자신이 관리하는 수도 및 댐·보시설과 관련하여 민간에 발주하는 점검정비 용역 입찰시장의 현황을 통해 파악할 수 있다.

가) 수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역 입찰 현황

한국수자원공사는 1973년 소양강다목적댐이 준공된 이후 1986년까지 약 130명의 자체 보수반 인력으로 점검정비를 수행하던 중 1986년 수자원시설보수12)를 설립하여 점검정비 업무를 대행하도록 하였다. 수자원시설보수는 한국수자원공사와 위탁협약을 체결하고 1987년 1월부터 2001년 3월까지 약 14년간 점검정비 업무를 대행하였다.

한국수자원공사는 1998년 「2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획」에 따라 한국수자원기술공단(구 수자원시설보수)을 청산하였고, 2001. 2. 1. D이 설립되었다. 한국수자원공사는 2001. 4. 1.부터 2006. 3. 31.까지 점검정비 업무를 D에 민간 위탁하여 시행하였다. 한국수자원공사는 2006년에 전체 수도 및 댐 시설을 4개 권역으로 분리하여 사업기간 5년으로 점검정비 용역을 발주하였고, 2011년부터 7개 권역13) 으로 분리하여 사업기간 1년(단 2013년과 2016년은 2년)으로 발주하였다. 한편 2012년에는 보 시설이 점검정비 용역 대상 시설물에 추가되었다.

나) 수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역 입찰 계약금액 규모

2006년 이후 수도 및 댐·보시설 점검정비 용역의 계약금액 변화 추이는 아래의 [표 3]과 같다.

[표 3] 수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역 입찰 추이 (계약금액 기준)

(단위 : 천 원, 부가세 포함)

다. 입찰제도 개관

1) 입찰절차

적격심사제도는 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서 낙찰자를 선정하기 위한 입찰방식의 하나로서 최저가격으로 입찰한 자부터 차례로 입찰자의 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 제도이고, 발주기관별로 기획재정부장관이 정한 '적격심사기준'에 따라 적격심사에 관한 세부규정들을 제정하여 운영하고 있다.14) 한국수자원공사가 적격심사제에 따라 발주할 경우에는 '기술용역 사업수행능력평가신청서 제출 안내' 공고를 하도록 규정되어 있는데,15) 이에 따라 입찰 참여자들이 사업수행능력평가신청서를 제출하면 '기술용역 사업수행능력평가 공통기준'에 따라 신용도, 가·감점 항목, 기술자평가서 등을 평가하여 사업수행능력(1차) 평가의 종합평점이 80점 이상인 자를 입찰참가적격자로 선정한다.16) 구체적인 입찰절차는 아래 [표 4]와 같다.

[표 4] 적격심사제 입찰 절차

2) 입찰자 심사기준

한국수자원공사는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 심사하여 종합평점이 85점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다. 종합평점은 '용역적격심사 세부기준'에 따라 기술자평가서에 관한 평가(기술평가) 점수(배점한도: 60점)와 입찰가격에 관한 평가(가격평가) 점수(배점한도: 40점)를 합산하여 산정하는데, '용역적격심사 세부기준'에 따르면 추정가격이 10억 원 이상인 경우 다음과 같은 평가 기준에 따라 점수를 산정한다.

[표 5] 입찰자 심사기준

3) 적격심사제 입찰참가자의 투찰전략

최저가 입찰자부터 심사를 시작하여 기술평가와 가격평가 점수를 합산한 종합평점 85점 이상 획득자를 낙찰자로 선정하는 적격심사제의 입찰참가자들은 기술평가 점수를 최대한 획득하고, 종합 평점 85점 이상 획득할 수 있는 최저가로 투찰하도록 노력한다. 이때 가격평가 점수는 예정가격 대비 비율로 평가되기 때문에 예정가격을 정확하게 예측하기 위해 노력한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

가) 기술평가 점수를 최대한 획득

적격심사제의 경우 최저가 입찰자부터 심사를 시작하는데 가격평가 기준에 따라 예정가격 대비 88% 이하인 경우 감점이 발생하기 때문에 입찰참가자는 과도하게 저가 투찰할 경우 종합 평점 85점을 획득할 수 없어 탈락하는 상황에 직면하게 된다. 이에 따라 입찰참가자들은 심사를 먼저 받기 위해 최저가로 투찰을 시도하면서도 그에 따른 가격 점수의 감점을 상쇄할 수 있도록 기술평가 점수를 최대한 획득하기 위해 노력한다. 이를 위해 입찰참가자들은 용역 입찰의 기술평가 점수배점의 상당 부분을 차지하는 기술인력(사업책임기술자, 분야별 책임기술자, 분야별 참여기술자 등)의 등급·경력·해당분야 수행실적과 업체의 장비보유 현황, 유사용역 수행실적에 관한 평가 점수를 최대한 획득하여야 하므로 사전에 공동수급체 구성, 기술자 영입, 장비 구입 등을 통해 기술평가에 대비한다.

나) 종합평점 85점 이상 획득할 수 있는 최저가 투찰

최저가로 투찰하더라도 종합평점 85점을 획득하지 못하면 낙찰받을 수 없으므로, 입찰참가자들은 기술평가 점수를 통보받으면 종합평점 85점 이상을 획득할 수 있는 최저의 투찰금액을 결정하는데, 먼저 통보받은 기술평가 점수를 85점에서 공제하고 나서 남은 점수를 바탕으로 투찰금액(투찰률)을 계산하면 자신이 제출할 수 있는 최저의 투찰금액(투찰률)을 산정할 수 있다. 그 구체적인 산정 과정은 아래 [표 6]과 같다.

[표 6] 최저 투찰률 산정 과정

적격심사제에서는 기술평가를 먼저 실시하여 기술평가 점수를 통보한 후 투찰금액을 제출하도록 하고 최저가로 투찰한 입찰참가자부터 심사를 시작하여 기술평가 점수와 가격평가 점수의 합계가 85점 이상인 자를 낙찰자로 선정하므로, 입찰참가자의 입장에서는 투찰금액 제출 시 투찰금액을 높일 유인이 존재하지 않는다. 이에 따라 기술평가 점수가 높은 입찰참가자는 기술평가 점수가 낮은 입찰참가자보다 종합평점 85점의 획득을 위해 투찰금액을 예정가격 대비 88%보다 상대적으로 더 많이 낮출 수 있는 여유가 생긴다.18)

다) 예정가격의 예측

예정가격은 기초금액의 97.5%이상 102.5% 이하의 범위에서 무작위적으로 작성된 15개의 복수예비가격 중 전자조달시스템을 통하여 추첨된 4개의 복수예비가격을 산술평균한 금액으로 결정되므로, 입찰참가자는 가격평가 점수 산식을 통해 자신의 예정가격 대비 투찰하한율을 도출할 수 있지만 예정가격을 정확히 예측할 수는 없다. 이에 따라 입찰참가자는 입찰공고 시 공지되는 기초금액(예정용역비)의 97.5%에 해당하는 금액과 102.5%에 해당 금액에 투찰하한율을 곱한 금액 범위 내에서 임의로 가장 낙찰 가능성이 높다고 판단되는 금액을 선정하여 투찰한다.

라. 수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역의 개요와 입찰 현황

1) 개요

수도 및 댐·보 시설 점검정비 용역(이하 '이 사건 용역'이라 한다)은 한국수자원공사가 관리하는 수도시설과 발전시설에 해당하는 댐·보 시설에 대한 정기적인 점검업무와 계획적인 정비업무를 전문업체가 수행할 수 있도록 발주된 용역사업이다. 수도 및 댐·보 시설에 관한 점검 업무는 ① 일상점검, ② 순회점검, ③ 정기점검으로 구분되고, 정비 업무는 ① 경정비, ② 계획정비, ③ 계획보수로 분류되는데, 그중 이 사건 용역은 정기점검 업무와 계획정비 업무에 대한 것이다.

[표 7] 점검업무 및 정비업무의 구분

[표 8] 정기점검 및 계획정비 업무의 구분

2) 입찰 현황

한국수자원공사가 적격심사제를 적용하여 2011년부터 2016년까지 기간 동안 실시한 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 [표 9]와 같다.

[표 9] 이 사건 용역 입찰 세부 일정19)

한국수자원공사는 2011년부터 2016년까지의 기간 동안 이 사건 용역 입찰에 단독으로 또는 공동수급체를 구성하여 참여한 입찰참가자들20)에 대하여 기술평가와 가격평가를 한 후 낙찰자를 결정하였다. D은 2011년부터 2015년까지의 기간 동안 각 연도별 입찰의 7개 권역에 참여하여 모두 낙찰받았고, 2016년 입찰의 경우 4개 권역(1, 2, 3,5권역)에서 낙찰을 받았으며, 1개 권역(7권역)에서 수의계약을 체결하였다. 이 사건 용역 입찰에 참가한 사업자 및 낙찰결과는 아래 [표 10]과 같다.

[표 10] 이 사건 용역 입찰 참가자 및 낙찰자 현황

마. 원고 등의 공동행위

1) 합의 배경과 개요

원고 등 7개사는 한국수자원공사가 입찰공고한 이 사건 용역의 2011년~2015년 7개 권역별 입찰,27) 2016년 1~3권역 입찰28)에서 낙찰 예정자와 들러리를 정하여 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다(이하 '이 사건 공동행위'라 한다).

가) 합의의 구조

원고 등 7개사는 2011년부터 2016년까지 기간 3~7개 권역별로 5차례 발주된 이 사건 용역 입찰에서 사전에 'D' 또는 'D'과 다른 6개사로 구성된 공동수급체29)를 권역별 낙찰예정자로 정하고, 낙찰예정자로 결정된 'D' 또는 'D'이 포함된 공동수급체가 합의대로 해당 권역에서 낙찰받을 수 있도록 'D' 외의 다른 6개사가 단독 또는 공동수급체를 구성하여 자신이 낙찰받는 권역 외의 다른 권역에서 들러리로 입찰에 참여할 것을 합의하였다.

[표 11] 이 사건 공동행위의 구도30)

나) 합의 참가자

이 사건 공동행위의 참가자는 2011년~2013년 3차례 입찰의 경우 'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사, 2015년 입찰의 경우 'D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사, 2016년 입찰의 경우 'D', 'J', 'G', 'L', 원고 등 5개사이다.31) 원고 등 7개사가 2011년부터 2016년까지의 기간 동안 이 사건 용역 입찰에서 낙찰예정자와 들러리를 합의한 현황은 아래 [표 12]와 같다.

[표 12] 연도별·권역별 합의 참가자 현황35)

다) 합의의 배경

이 사건 용역 수행을 위해 한국수자원공사의 자회사로 설립된 'D'은 2001년36) 민영화된 이후에도 이 사건 용역을 독점적으로 수행하였다. 이에 국회, 언론 등은 한국수자원공사의 퇴직자들이 경영하는 D이 일감을 독식한다는 지적을 2006년부터 제기해왔다. 한국수자원공사는 이러한 지적을 반영하여 이 사건 용역에 대한 'D'의 점유율을 낮추기 위해 기술평가·가격평가의 평가점수 비율 조정, 계약기간 단축, 유사용역실적 점수축소 등 다양한 방법으로 입찰제도를 개선해 왔는데, 그 중 유의미한 제도 개선사항은 2011년 입찰부터 1개 입찰사가 공동수급체의 대표사로서 3개 권역을 초과하여 낙찰받을 수 없도록 제한한 것이다. 그런데 3개 권역 초과 낙찰 여부는 공동수급체 대표사를 기준으로 적용되는 것으로, 공동수급체의 대표사가 아닌 단순 구성원(서브사)으로 참여하는 경우에는 3개 권역을 초과해서 낙찰받는 것이 가능한 상황이었다.37) 또한, 이 사건 용역 입찰이 2006년에는 4개 권역별로 사업기간 5년 단위로 발주되었으나, 2011년에는 7개 권역별로 사업기간 1년 단위로 발주되었다.

[표 14] 2006년 이 사건 용역 사업권역 구분 및 수행회사

[표 15] 2011년 이 사건 용역 사업권역 구분

위와 같은 이 사건 용역 입찰제도 개선으로, 'D'은 2001년~2005년 전 권역을, 2006년~2010년 전북과 전남 일부를 제외한 전 권역을 수행하였던 것에 비해 2011년부터는 사업지역 범위가 대폭 축소되는 상황을 염려하게 되었다. 또한 'D'은 2006년부터 2010년까지 매년 약 385억 원 규모의 이 사건 용역을 수행하였으나, 2011년 입찰부터 사업권역이 7개로 나뉘어 권역별 사업금액이 축소되고 주간사로 낙찰받을 수 있는 권역 개수도 제한됨에 따라 사업금액 규모가 급격히 축소되는 상황도 염려하게 되었다. 이에 'D'은 3개 권역을 단독 입찰자로서 낙찰받고 나머지 4개 권역을 공동수급체의 서브사로 참여하여 낙찰받는 방안을 마련하여 기존의 사업 규모를 최대한 유지하고자 하였다.

[표 16] 2006년~2010년 D의 사업지분 규모

(단위: 억 원, 부가세 포함)

[표 17] 2011년 이 사건 용역 사업 규모

(단위 : 억 원, 부가세 포함)

D' 이외의 원고, 'J', 'K', 'G', 'L', 'I' 등 다른 사업자들은 보유 기술자 부족, 경험 부족 등의 요인 때문에 이 사건 용역의 1개 권역을 단독으로 수행하기 어려운 상황이었으므로, 위 사업자들은 일부 권역에서 D과 공동수급체를 구성하여 이 사건 용역 입찰에서 안정적으로 낙찰받아 사업을 수행하고자 하였다.

'D'은 우월한 경쟁력을 가지고 있어 경쟁사업자의 입찰 참여 여부에 관계없이 유찰을 거듭하여 수의계약으로 낙찰받을 가능성이 있다고 하더라도, 수의계약으로 인해 언론, 국회 등에서 발주기관인 한국수자원공사가 옛 자회사에 일감을 몰아준다고 비판할 것을 우려하여 경쟁입찰의 외형을 갖추고자 하였다. 또한, 'D'과 공동수급체를 구성한 다른 사업자들은 자신이 낙찰받기로 한 권역에서 정상적인 입찰을 통해 낙찰받은 것으로 보이기 위해 자신이 낙찰받지 않는 권역에 돌아가면서 들러리 역할을 수행하였다.

2) 구체적 합의 과정 및 실행

가) 이 사건 용역 입찰 관련 최초 협의(2011. 1. 11. ~ 1. 12.)

2011년 입찰에서 이 사건 용역 입찰이 7개 권역으로 나누어 발주되고 1개 업체는 3개 권역에서만 공동수급체의 주간사로 참여할 수 있다는 제한이 적용되자, 'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 2011년 입찰공고일(2010. 12. 29.) 후인 2011. 1. 11.과 1. 12.경 만나 이 사건 용역에 대한 회사별 지분에 대해 다음과 같이 협의하였다.

① 2011. 1. 11. 'J'의 Z 사장은 'D'의 AA 본부장과 만나 2011년 입찰부터 'D'이 3개 권역에서만 공동수급체의 주간사로 참여할 수 있게 제한됨에 따라 줄어들게 된 'D'의 지분38)을 'J', 'K' 등의 업체가 가져가야 한다고 주장하였다.39) 또한, 지분협의가 잘 될 경우 'D'이 단독으로 참여하는 3개 권역에 대해 'D'이 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해주고 투찰률도 높일 수 있도록 해주겠다고 제안하였고, 'J'의 제안을 수용해주지 않을 경우 경쟁입찰하겠다고 이야기하였다.

[표 18] 'D'이 작성한 'D'과 'J'의 면담자료

② 2011. 1. 11.과 1. 12. 'K'의 AB 상무는 'D' AA 본부장과 만나 'D'의 지분을 줄이고 'K'의 사업지분을 보장해 달라고 요구하였다.

[표 19] 'D'이 작성한 'D'과 'K'의 면담자료

③ 2011. 1. 12. 'G'의 V 사장은 'D' AA 본부장과 만나 'G'의 사업지분을 늘려달라고 요구하였다.

[표 20] 'D'이 작성한 'D'과 'G'의 면담자료

나) 2011년 입찰 관련 합의와 실행

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 이 사건 용역 입찰 관련 최초 협의일 후인 2011. 1. 13.경 'D' 대전사무소에서의 모임 등을 통해 2011년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 권역별 낙찰예정자, 들러리, 투찰률 등을 합의하고 이를 실행하였다.

(1) 낙찰예정자 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 'D'이 1권역(수도권), 2권역(충청권), 5권역(경남권) 등 사업규모가 가장 큰 3개 권역40)을 100% 지분의 단독 입찰자로 참여하여 낙찰받고 나머지 4개 권역은 'J', 'K', 'G' 등이 선호하는 지역을 고려하여 'D'과 공동수급체를 구성해서 낙찰받기로 합의하였다. 위 합의에 따른 구체적인 내역은 아래 [표 21]과 같다.

[표 21] 2011년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 합의 현황41)

(2) 들러리 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 권역별로 낙찰받을 낙찰예정자를 정한 후 유찰을 방지하고 낙찰예정자가 정상적인 입찰을 통해 낙찰받은 것처럼 보이기 위해 업체별 실적 등 입찰참가 자격을 고려하여 2권역, 3권역, 5권역, 7권역은 'J', 1권역, 4권역, 6권역은 'K'이 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다.

[표 22] 2011년 이 사건 용역 입찰 들러리 입찰자 합의 현황

(3) 투찰률 합의

'D', 'J', 'K', 'G 등 4개사는 입찰 2~3일 전에 'D' 대전사무소에 모여 권역별로 낙찰받기로 합의한 공동수급체의 주간사로서 각자 결정한 투찰가격을 공유하고 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 하였는데, 구체적으로 공동수급체의 주간사들로서 적정이윤 확보와 발주처의 담합의심을 피할 수 있는 수준을 고려하여 투찰률 상한을 기초금액(예정용역비) 대비 87% 수준으로 정하고 그 이하에서 낙찰받기로 한 대표사가 투찰률을 결정하기로 합의하였다.

한편 2011년 이 사건 용역 입찰에서 'J', 'K', 'G 등 3개사는 사전에 낙찰받기로 합의된 권역들을 낙찰받은 후 권역별 낙찰률의 평균값보다 높게 낙찰받은 업체가 평균값보다 낮은 낙찰률로 낙찰받은 업체에 차액을 보상해 주기로 합의하였다.

(4) 합의 실행과 결과

2011년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 사전에 합의한 대로 실행되어 'D'은 7개 권역 중 1, 2, 5권역 등 3개 권역을 100% 지분의 단일 업체로 입찰에 참여하여 낙찰받았고, 'G', 'J', 'K' 등 3개사는 'D'과 공동수급체를 구성하여 주간사로서 각 3권역, 4권역 및 6권역, 7권역 등을 낙찰받았다. 그리고 'J', 'K"은 자신이 낙찰받을 권역을 피해서 100% 지분의 단일 업체로 들러리 참여하여 합의된 낙찰예정자보다 높게 투찰하고 탈락하였다. 2011년 입찰 결과는 아래 [표 23]과 같다.

[표 23] 2011년 입찰 결과42)43)

(단위 : 원, 부가세 포함)

한편 2011년 이 사건 용역 입찰에서 'J', 'K', 'G' 등 3개사는 사전에 낙찰받기로 합의된 권역들을 낙찰받은 후 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 업체에 차액을 보상하기로 한 합의에 따라 보상금액을 지급하였다.44)

다) 2012년 입찰 관련 합의와 실행

D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 2012년 입찰공고일(2012. 3. 12.) 후인 2012. 3. 18.경 'D' 대전사무소에서의 모임 등을 통해 2012년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 2011년 합의와 유사하게 권역별 낙찰예정자, 들러리, 투찰률 등을 합의하고 이를 실행하였다.

(1) 낙찰예정자 합의

D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 2011년과 동일하게 'D'이 1권역, 2권역, 5권역 등 사업규모가 가장 큰 3개 권역을 100% 지분의 단독 입찰자로 입찰에 참여하여 낙찰받고 나머지 4개 권역은 'D'과 'J', 'K', 'G' 등이 공동수급체를 구성하여 낙찰받기로 합의하였다. 위 합의에 따른 구체적인 내역은 아래 [표 24]와 같다.

[표 24] 2012년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 합의 현황45)

(2) 들러리 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 권역별로 낙찰받을 낙찰예정자를 정한 후 유찰을 방지하고 낙찰예정자가 정상적인 입찰을 통해 낙찰받은 것처럼 보이기 위해 2011년과 동일하게 2권역, 3권역, 5권역, 7권역은 'J', 1권역, 4권역, 6권역은 'K'이 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다.

[표 25] 2012년 이 사건 용역 입찰 들러리 입찰자 합의 현황

(3) 투찰률 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 입찰 2~3일 전에 'D' 대전사무소에 모여 권역별로 낙찰받기로 합의한 공동수급체의 주간사로서 각자 결정한 투찰가격을 공유하고 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 하였는데, 구체적으로 공동수급체의 주간사들로서 2011년과 동일하게 적정이윤 확보와 발주처의 담합의심을 피할 수 있는 수준을 고려하여 투찰률 상한을 기초금액 대비 87% 수준으로 합의하였다.

한편 2012년 입찰에서도 2011년 입찰과 동일하게 'J', 'K', 'G' 등 3개사는 사전에 낙찰받기로 합의된 권역들을 낙찰받은 후 권역별 낙찰률의 평균값보다 높게 낙찰받은 업체가 평균값보다 낮은 낙찰률로 낙찰받은 업체에 차액을 보상해 주기로 합의하였다.

(4) 합의 실행과 결과

2012년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 사전에 합의한 대로 실행되어 'D'은 7개 권역 중 1, 2, 5권역 등 3개 권역을 100% 지분의 단일 업체로 입찰에 참여하여 낙찰받았고, 'G', 'J', 'K' 등 3개사는 'D'과 공동수급체를 구성하여 주간사로서 각 3권역, 4권역 및 6권역, 7권역 등을 낙찰받았다. 그리고 'J', 'K'은 자신이 낙찰받을 권역을 피해서 100% 지분의 단일 업체로 들러리 참여하여 합의된 낙찰예정자보다 높게 투찰하고 탈락하였다. 2012년 입찰 결과는 아래 [표 26]과 같다.

[표 26] 2012년 입찰 결과46)

(단위 : 원, 부가세 포함)

한편 2012년 이 사건 용역 입찰에서 'J', 'K', 'G' 등 3개사는 사전에 낙찰받기로 합의된 권역들을 낙찰받은 후 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 업체에 차액을 보상하기로 한 합의에 따라 보상금액을 지급하였다.47)

라) 2013년 입찰 관련 합의와 실행

2013년 이 사건 용역 입찰과 관련한 낙찰예정자, 들러리 등 합의는 2011년, 2012년 입찰에서의 합의 방식과 전반적으로 유사하게 진행되었다. 다만, 'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사가 한 자리에 모두 모여 합의하는 방식이 아니라 'D'과 나머지 3개사가 개별적으로 합의하는 방식으로 진행되었고, 2013년 입찰부터는 2011년, 2012년 입찰과 다르게 'D'이 7개 권역 모두 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하였다.

(1) 낙찰예정자 합의

'D'의 AD은 2013년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 사전에 'J'의 AC 부사장, 'K'의 AB 상무, 'G'의 AE 부장 등을 개별적으로 만나 권역별 낙찰예정자, 공동수급체 지분비율 등을 합의하였는데, 위 합의에 따른 구체적인 내역은 아래 [표 27]과 같다.

① 'D'의 AD과 'J'의 AC은 2013년 입찰공고일(2013. 3. 18.) 후인 2013. 3. 22.경 'D' 대전사무소에서 만나 1권역, 2권역, 5권역은 'D'이 공동수급체의 주간사로 참여하여 낙찰받고, 4권역, 6권역은 'J'이 공동수급체의 주간사로 참여하여 낙찰받기로 합의하였다.

② 'K'의 AB는 2013년 입찰일 이전에 'D' AD을 만나 'K'이 7권역에서 공동수급체의 주간사로 낙찰받기로 합의하였다.

③ 'G'의 AE은 2013년 입찰일 이전에 'D' 대전사무소를 방문하여 'G'이 3권역은 공동수급체의 주간사로, 2권역은 공동수급체의 서브사로 낙찰받기로 합의하였다.

[표 27] 2013년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 합의 현황48)

(2) 들러리 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 권역별로 낙찰받을 낙찰예정자를 정한 후 유찰을 방지하고 낙찰예정자가 정상적인 입찰을 통해 낙찰받은 것처럼 보이기 위해 들러리로 입찰에 참여할 사업자를 합의하였는데, 위 합의에 따른 구체적인 내역은 아래 [표 28]과 같다.

① 'J'의 AC은 'D' AD의 요청에 따라 1권역은 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로, 2권역과 5권역은 공동수급체의 주간사로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

② 'K'의 AB는 'D' AD의 제안에 따라 3권역은 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로, 4권역은 공동수급체의 주간사로, 2권역과 5권역은 공동수급체의 서브사로 들러리 참여하기로 합의하였다.

③ 'G'의 AE은 'D' 측과 협의하여 4권역은 공동수급체의 서브사로, 6권역과 7권역은 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

[표 28] 2013년 이 사건 용역 입찰 들러리 입찰자 합의 현황

(3) 투찰률 합의

'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사는 2011년, 2012년 입찰에서 투찰률이 다소 높다고 판단하고 2013년 투찰률 상한을 기초금액 대비 85%~86% 수준으로 낮추기로 하고, 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 낙찰예정자보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

(4) 합의 실행과 결과

2013년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 사전에 합의한 대로 실행되어 'D'은 7개 권역 중 1, 2, 5권역 등 3개 권역을 공동수급체의 주간사로 입찰에 참여하여 낙찰받았고, 'G', 'J', 'K' 등 3개사는 'D'과 공동수급체를 구성하여 주간사로서 각 3권역, 4권역 및 6권역, 7권역 등을 낙찰받았다. 그리고 'J', 'K', 'G'은 자신이 낙찰받을 권역을 피해서 들러리로 참여하여 합의된 낙찰예정자보다 높게 투찰하고 탈락하였다. 2013년 입찰 결과는 아래 [표 29]와 같다.

[표 29] 2013년 입찰 결과49)

(단위 : 원, 부가세 포함)

마) 2015년 입찰 관련 합의와 실행

2015년 이 사건 용역 입찰과 관련한 낙찰예정자, 들러리 등 합의는 2011년, 2012년, 2013년 입찰에서의 합의 방식과 전반적으로 유사하게 진행되었다. 다만, 'D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사50)가 한자리에 모여 합의하는 방식이 아니라 2013년 입찰과 같이 'D'과 나머지 5개사가 개별적으로 합의하는 방식으로 진행되었고, 총 7개 권역 중 1개 권역(7권역)에 대하여는 최종 합의가 이루어지지 않았다.51)

(1) 낙찰예정자 합의

'D'의 AD 본부장, AF 부장은 2015년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 사전에 'J'의 AC 부사장, 'G'의 AE 부장, 'L'의 AG 부장, 원고의 AH 상무, 'I'의 AI 사장 등과 개별적으로 만나거나 유선 연락을 통해 권역별 낙찰예정자, 공동수급체 지분비율 등을 합의하였는데, 위 합의에 따른 구체적인 내역은 아래 [표 30]과 같다.

① 'D'의 AD과 'J'의 AC은 2015년 입찰공고일(2015. 5. 8.) 후인 2015. 5. 14.경 AJ터미널 앞에 있는 AK호텔 커피숍에서 만나 4권역, 6권역에서 'J'이 공동수급체의 주간사로, 'D'이 공동수급체의 서브사로 각 공동수급체를 구성하여 낙찰받기로 합의하였다.

② 'G'의 AE은 2015년 입찰일 이전에 2013년 입찰과 유사하게 'D' 측과 협의 후 'G 이 3권역의 공동수급체 주간사로, 2권역의 공동수급체 서브사로 참여하여 낙찰받기로 합의하였다.

③ 'L'의 AG은 2015년 입찰일 이전에 'D' AF과 협의 후 7권역52)은 공동수급체의 주간사로 참여하여 낙찰받고, 5권역은 공동수급체 서브사로 참여하여 낙찰받기로 합의하였다.

④ 원고의 AH과 'I'의 AI은 2015년 입찰일 이전에 각 'D' 측과 유선 연락 등을 통해 원고가 1권역, 4권역의 공동수급체 서브사로, 'I'이 2권역, 5권역의 공동수급체 서브사로 참여하여 각 낙찰받기로 합의하였다.

[표 30] 2015년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 합의 현황

(2) 들러리 합의

D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사는 권역별로 낙찰받을 낙찰예정자를 정한 후 유찰을 방지하고 낙찰예정자가 정상적인 입찰을 통해 낙찰받은 것처럼 보이기 위해 들러리로 입찰에 참여할 사업자를 합의하였으며, 그 구체적인 내역은 아래 [표 31]과 같다.

① 'L'의 AG은 'D' AD, AF의 요청에 따라 1권역과 2권역은 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로, 4권역은 공동수급체의 서브사로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

② 'J'의 AC은 'D' AD의 제안으로 5권역은 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로, 3권역은 공동수급체의 서브사로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

③ 'I'의 AI은 'D' 측과 협의하여 3권역에서 공동수급체의 주간사로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

④ 'G'의 AE은 'D' 측과 4권역에 공동수급체의 주간사로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

⑤ 원고의 AH은 'D' 측과 6권역에 공동수급체를 구성하지 않고 단독으로 들러리 입찰하기로 합의하였다.

[표 31] 2015년 이 사건 용역 입찰 들러리 입찰자 합의 현황

(3) 투찰률 합의

'D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사는 기존 방식과 유사하게 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 낙찰예정자보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

(4) 합의 실행과 결과

2015년 이 사건 용역 입찰은 'D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사 간 사전에 합의한 대로 실행되었다. 'D'은 7개 권역 중 1, 2, 5권역 등 3개 권역을 공동수급체의 주간사로 입찰에 참여하여 낙찰받았다. 'G', 'J' 등 2개사는 'D'을 포함한 다른 업체들과 공동수급체를 구성하여 주간사로서 각 3권역과 4, 6권역 등을 낙찰받았다. 원고, 'I', 'L' 등 3개사는 'D'을 포함한 다른 업체들과 공동수급체를 구성하여 서브사로서 각 1, 4권역, 2, 5권역, 5권역을 낙찰받았다. 그리고 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등은 자신이 낙찰받을 권역을 피해서 들러리 참여하여 합의된 낙찰예정자보다 높게 투찰하여 탈락하였다. 2015년 입찰 결과는 아래 [표 32]와 같다.

[표 32] 2015년 입찰 결과54)

(단위 : 원, 부가세 포함)

바) 2016년 입찰 관련 합의, 파기 및 실행

2016. 5. 18. 입찰공고된 이 사건 용역 1~3권역의 입찰55)과 관련하여 'D', 'J', 'G', 'L', 원고 등 5개사는 사전에 'D'을 포함한 공동수급체를 낙찰예정자로 정하고 'J', 'L', 원고 등은 낙찰예정자가 낙찰받을 수 있도록 들러리 참여하기로 합의하였으나, 2016. 6. 7. 피고의 조사가 시작된 뒤 1권역, 2권역의 합의와 3권역의 합의 일부가 파기되었다. 다만 3권역의 경우 'D', 'G', 원고 등 3개사 간의 합의는 유지되었고, 합의된 내용대로 실행되었다.

(1) 2016년 1~3권역 낙찰예정자와 들러리 합의

① 2011년 이후 지속적으로 1권역, 2권역에서 사업을 수행하였던 'D'은 2016년 1권역, 2권역에 대한 적격심사자료 제출일(2016. 6. 7.) 이전에 'L' 측에 1권역, 2권역에서 들러리로 입찰에 참여해달라고 요청하였고 'L'는 이를 수락하였다.

② 2011년 이후 지속적으로 3권역에서 사업을 수행하였던 'G'과 'D'은 2016년 3권역에 대한 적격심사자료 제출일(2016. 6. 7.) 이전에 'J'과 원고 측에 3권역에서 들러리로 입찰에 참여해달라고 요청하였고 'J'과 원고는 이를 수락하였다.

(2) 2016년 합의 파기

○ 1권역, 2권역 합의 파기

2016년 1권역, 2권역에 대해 들러리 참여하기로 예정되어 있던 'L'가 해당 권역에 대한 적격심사자료를 제출한 날(2016. 6. 7.)에 피고의 조사가 시작되자, 'L'는 2016. 6. 21. 'D', 'J', 'G', 원고, 'I' 등 다른 업체들에 합의를 파기하고 합의와 관계없이 입찰여부, 투찰가격 등을 결정하겠다는 취지의 공문을 발송하였다.

또한, 'L'는 2016년 1, 2권역 입찰에서 2015년까지의 투찰금액 수준보다 월등히 낮은 1권역 76.23%, 2권역 76.31% 수준으로 'D'보다 더 낮은 투찰금액을 제출하였고, 2016년 1, 2권역에 대한 투찰 이후 기존에 'L'가 사업을 추진하던 권역에 대해서도 공동수급체 구성을 시도하지 않았고 투찰에도 참여하지 않아 이 사건 용역 사업에서 완전히 철수하였다.

한편 2016. 6. 21. 'L'로부터 합의 파기 공문을 받은 'D'은 2016년 1, 2권역 입찰에서 2015년 입찰의 투찰률(1권역 79.18%, 2권역 78.13%)보다 상당히 낮은 수준의 투찰률(1권역 76.76%, 2권역 76.73%)로 투찰하였다.

○ 3권역 일부 합의 파기

2016년 3권역에 대해 들러리 참여하기로 예정되어 있던 'J'이 해당 권역에 대한 적격심사자료를 제출한 날(2016. 6. 7.)에 피고의 조사가 시작되자, 'J'은 합의를 중단하고 2016. 6. 21. 실시된 3권역 입찰에 투찰하지 않았다.

(3) 2016년 3권역 투찰률 합의

'D', 'G', 원고 등 3개사는 2016년 3권역 입찰과 관련하여 기존 방식과 유사하게 들러리로 입찰에 참여하기로 한 원고가 낙찰예정자인 'D'과 'G'의 공동수급체보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

(4) 2016년 3권역 합의 실행과 결과

2016년 이 사건 용역 3권역 입찰에서 합의 이행을 위해 'G'은 해당 입찰을 낙찰받기로 한 공동수급체의 주간사로서 원고가 들러리로 참여하기 위한 입찰 서류 작성에 협조하였고, 원고는 들러리로 참여하여 합의된 낙찰예정자인 'D'과 'G'의 공동수급체보다 높게 투찰하여 탈락하였는바, 위 2016년 3권역 입찰은 'D', 'G', 원고 등 3개사 간 사전에 합의한 대로 실행되었다. 2016년 3권역 입찰 결과는 아래 [표 33]과 같다.

[표 33] 2016년 3권역 입찰 결과

바. 피고의 처분

피고는 이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 제1항 제8호에 정해진 '부당한 공동행위'에 해당한다는 이유로, 2018. 8. 30. 원고에 대하여 의결 B로 별지 1 기재 시정명령과 과징금납부명령(이하 '이 사건 과징금납부명령'이라 한다)을 하였다.

피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 공정거래법 시행령(2016. 9. 29. 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시'라 한다)에 따라 원고에 대하여 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 산정내역은 다음과 같다.56)

1) 산정기준

○ 관련매출액 : 이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합에 해당하고 사전에 합의된 낙찰예정사가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1)에 따라 입찰에 참여하여 낙찰받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 원고 등 7개사에 대한 관련매출액으로 본다.

○ 부과기준율 : 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 공동행위의 대상이 된 입찰은 용역 입찰에 해당하고 관련매출액이 100억 원 이상에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다. 그러나 'D'은 이 사건 용역 입찰 이전에 관련 점검정비 용역 사업을 사실상 독점적으로 수행하는 등 이 사건 용역 입찰 시장에서 다른 사업자들에 비해 우월한 경쟁력을 가지고 있었고 다른 사업자들은 'D'의 협조 없이 이 사건 용역 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 독자적으로 사업을 수행하는 것이 어려웠던 측면이 있었던 점, 3개 권역 낙찰제와 7개 권역 동시 입찰제 적용으로 제도 자체에 경쟁을 제한할 소지가 있었고 입찰금액 적정성 심사(적격심사제)로 인한 가격경쟁 저해 요소가 있었던 점, 이 사건 공동행위에도 불구하고 'D'의 점유율과 낙찰률은 지속적으로 감소한 점, 이 사건 용역 입찰에서 낙찰률, 영업이익 등 고려 시 원고 등 7개사가 경제적 이익을 취득하거나 발주처에 피해를 유발한 정도가 매우 중대하다고 보기는 어려운 점 등(이하 '이 사건 사정들'이라 한다)을 종합하여, '중대한 위반행위'에 해당하는 5%의 부과기준율을 적용한다.

○ 산정기준 : 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정하되, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1)에 따라 낙찰받은 공동수급체의 주간사와 서브사는 공동수급체 지분율에 따라 감액57)하고, 과징금고시Ⅳ.1.다.(1)(마)2)에 따라 탈락하였거나 응찰하지 아니한 자(들러리 사업자)는 들러리 사업자 수58)가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 원고의 산정기준은 아래 [표 34]와 같다.

[표 34] 원고의 산정기준

(단위: 원, 부가세 제외)

2) 1차 조정

해당 사유는 없다.

3) 2차 조정

원고는 피고의 조사 단계부터 심의종결 시까지 일관되게 행위를 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ.3.다.(3)(가)에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 이에 따른 원고의 2차 조정 산정기준은 749,265,000원(= 936,581,250 × 80%)으로 정한다.

4) 부과과징금의 결정

과징금고시 Ⅳ.4.바에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버린 749,000,000원을 부과과징금으로 결정한다.

사. 피고의 감면신청 기각처분

원고는 피고의 조사가 진행 중이던 2018. 3. 15. 피고에게 2016년 3권역 입찰담합행위에 대하여 감면신청을 하였다. 피고는 2018. 8. 30. 의결 C로 2016년 3권역 입찰담합행위는 이 사건 공동행위의 일부에 불과하고, 원고는 이 사건 공동행위에 대하여 세 번째로 감면신청을 한 자에 해당하므로 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호의 감면대상에 해당하지 않는다고 보아 원고의 감면신청을 기각하였다(이하 '이 사건 감면신청 기각처분'이라 한다).

2. 관계 법령

별지 2 '관계 법령' 기재와 같다.

3. 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부

가. 부과기준을 5% 적용 위법 여부

1) 원고의 주장

원고의 2015년 이 사건 공동행위의 참여는 'D'의 우월적 지위를 이용한 일방적 참여 권유에서 비롯되었고, 원고는 수주가능성이 없었음에도 D의 요구를 따를 수밖에 없는 상황이었으며, 원고가 합의 내용의 이행을 감시하거나 제재할 여지가 전혀 없었다. 이 사건 용역에서 원고의 점유율은 약 3.5%에 불과하고, 원고의 2015. 7. 1.부터 2018. 6. 30.까지 점검정비용역으로 인한 매출액은 약 55억 원에 불과하며, 원고가 2015년과 2016년도 공동행위에 참여한 대가로 취득한 추가적인 지분율과 부당이득은 전혀 존재하지 않는다. 이 사건 공동행위로 인한 효과는 한국수자원공사가 발주한 수도 및 댐·보시설 점검장비 7개 권역의 용역에만 국한된다. 이러한 구체적 사정들에 비추어, 이 사건 공동행위는 '중대성이 약한 위반행위'에 해당하므로 3% 미만의 부과기준율이 적용되어야 한다.

2) 판단

부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해 정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2009두12082 판결 등 참조), 한편 공정거래위원회는 공정거래법령 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우에 법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지므로, 공정거래위원회의 과징금 부과처분은 재량행위라 할 것이다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두55042 판결 등 참조).

위 인정 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 원고에 대하여 5%의 부과기준율을 적용한 것에 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고가 가담한 이 사건 공동행위는 이 사건 용역 입찰에 참여한 사업자들이 낙찰자를 미리 정하고 들러리 합의를 한 입찰담합 행위인데, 이는 경쟁제한 효과만 발생시키는 이른바 경성공동행위로서 그 위법성이 중하다.

② 원고는 기존 합의 내용을 알면서 이 사건 공동행위에 가담하였고, 원고를 비롯한 신규업체의 가담으로 이 사건 공동행위가 더욱 공고해졌으므로, 원고가 이 사건 공동행위에 뒤늦게 가담하였다는 이유만으로 그 위반행위의 정도가 가볍다고 보기 어렵다.

③ 피고는 이 사건 공동행위를 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따라 아래와 같이 3.0점을 산정하였는데(갑 제11호증), 이는 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(가)에 의하면 '매우 중대한 위반행위'로서 8.5% 이상 10.0% 이하의 부과기준율이 적용된다. 그러나 피고는 이미 원고의 주장과 중복되는 이 사건 사정들을 충분히 고려하여 '중대한 위반행위'에 해당하는 5%의 부과기준율을 적용하였다. 원고가 주장하는 구체적 사정들을 추가로 더 고려하더라도 5% 미만의 부과기준율이 적용되어야 된다고 보기 어렵다.

④ 피고는 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따라 과징금 부과기준율을 이 사건 공동행위의 성격에 따라 결정하였고, 이 사건 공동행위는 하나의 공동행위에 해당하므로, 원고 등 7개사에 동일한 부과기준율을 적용한 것을 두고 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

나. 과징금 추가감경의 해당 여부

1) 원고의 주장

원고를 제외한 다른 사업자들은 수차례 만나 공동행위의 구체적 내용과 실행방법에 대하여 논의하는 등 적극적으로 공동행위에 가담하였으나 원고는 그러한 사실이 전혀 없었다. 2015년의 경우 'K'이 공동행위에서 탈퇴함에 따라 'D'의 전화통보로 원고가 끼워넣기식 들러리사로 참여하게 되었고, 원고 등 7개사 중 유일하게 원고만 1개 권역도 주된 도급사로 낙찰받지 못하였고 기존 지분율을 그대로 유지하기 위하여 피동적으로 참여한 것에 불과하므로, 2차 조정기준의 20% 감경 이외에도 10% 이상의 추가 조정감경이 이루어져야 한다.

2) 판단

공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있다고 할 것이므로, 공정거래위원회의 법위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위라 할 것이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙에 위배하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조).

위 인정 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 피고가 원고에 대하여 추가감경을 하지 않고 이 사건 과징금납부명령을 한 것에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

① 원고는 2015년부터 2016년까지의 이 사건 공동행위에 가담하였는바, 비록 원고가 이 사건 공동행위를 적극적으로 주도하지 않았다거나 이 사건 공동행위로 인하여 취득한 부당이득이 미미하다고 하더라도 이 사건 공동행위는 앞서 본 바와 같이 이 사건 용역 입찰시장에서의 경쟁을 원천적으로 제한하여 위법성 정도가 매우 크고, 원고는 가격경쟁을 회피할 목적으로 이 사건 공동행위를 한 것이므로 경쟁제한 의도도 명백하다.

② 공정거래법상 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등을 종합할 때 부당공동행위의 억지라는 행정 목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상 제재금으로서의 기본적 성격에 부당이득환수의 요소가 부가되어 있으므로 과징금이 반드시 부당이득액 범위에 한정되어야 한다고 볼 수 없다.

③ 피고는 공정거래법과 과징금고시에 따라 위반행위의 내용과 정도, 현실적 부담능력 등을 고려하여 과징금을 산정하고 이에 따라 이 사건 과징금납부명령을 하였다. 피고는 앞서 이미 이 사건 사정들을 고려하여 부과기준율을 감경하였고, 더 나아가 원고가 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 적극적으로 협력한 사실을 인정하여 1차 조정 산정기준에 20%를 감경하였다. 이처럼 산정된 금액이 과징금의 부당이득환수 성격보다 제재적 성격이 지나치게 강조되어 균형을 잃은 과중한 액수에 해당한다고 볼 수 없고, 원고의 이익 규모가 상대적으로 적은 사정이 과징금 산정에 반영된 이상 10%의 추가감경이 이루어지지 않았다는 사정만으로 다른 사업자들과 비교하여 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.

4. 이 사건 감면신청 기각처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고의 감면신청 당시 피고는 이 사건 공동행위 중 2015년도까지 행위만을 조사대상으로 삼고 있었으나 원고의 자진신고 및 감면신청에 따라 2016년에도 공동행위가 있었음을 확인할 수 있었으므로 이는 별개의 공동행위로 보아야 한다. 그러나 피고는 원고의 과징금 감면신청을 기각하고 다른 사업자와 동일한 과징금을 부과하였는데, 이는 위법행위 감소 효과를 위한 자진신고 제도의 취지 및 비례와 형평의 원칙에 위반되므로 이 사건 감면신청 기각처분은 위법하다.

나. 판단

1) 조사협조자 감면제도는 부당한 공동행위의 참여사업자가 자발적으로 조사에 협조하여 입증자료를 제공한 데 혜택을 부여함으로써 참여사업자들 간 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는 데에 그 취지가 있으므로(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두28915 판결 등 참조), 조사협조자로서 감면대상에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발 가능성에 기여한 정도를 기준으로 삼아야 할 것이다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 한편 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하고(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 등 참조), 수회에 걸친 일련의 합의가 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 성립하는 경우 부당한 공동행위의 참여사업자들 가운데 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 최초로 제공한 참여사업자만이 그 참여시기와 관계없이 부당한 공동행위 전체에 대한 감면대상자의 지위를 취득한다(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두28915 판결 등 참조).

2) 위 인정 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당하므로, 2016년 3권역 입찰담합행위만을 분리하여 별도의 자진신고자 지위를 인정할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 부당공동행위를 자진신고한 사업자에 대해 과징금을 감면하는 것은 담합의 형성과 유지를 방지하고 적발을 용이하게 하기 위한 정책적 이유에 따른 것이므로, 최초 정보제공자에 대해 면책하는 것이 원칙이다. 하나의 공동행위를 기준으로 증거를 제공한 순서에 따라 전체 행위에 대한 1순위, 2순위 협조자 지위를 인정하는 것이고, 이와 달리 전체 행위기간에 대하여 최초로 증거를 제공하여야 자진신고자 지위를 인정할 수 있다거나 하나의 공동행위를 여러 개로 구분하여 기간별로 나누어 자진신고자 지위를 개별적으로 인정하여야 한다고 볼 근거가 없다.

② 이 사건 공동행위는 원고 등 7개사가 2011년부터 2016년까지 한국수자원공사가 발주한 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 낙찰예정사, 들러리사, 투찰가격 등을 합의한 것이다. 권역별로 'D'이 포함된 공동수급체를 낙찰예정자로 정하고 'D'을 제외한 나머지 사업자들은 자신이 낙찰받는 권역을 피하여 들러리로 참여하면서 낙찰예정자보다 높은 가격으로 투찰하기로 하는 동일한 내용의 합의가 반복적으로 이루어졌다. 위와 같은 일련의 합의는 원고 등 7개사가 경쟁 없이 안정적으로 낙찰을 받아 사업을 수행한다는 단일한 의사와 목적에 따라 이루어진 것으로서, 합의된 내용대로 'D'은 이 사건 용역 입찰의 모든 권역에서 공동수급체의 주간사 또는 서브사로 낙찰받았고, 원고를 포함한 나머지 6개사는 사전에 합의된 권역에서 낙찰을 받아 각각의 합의가 단절됨이 없이 지속적으로 실행되었다. 따라서 이 사건 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다.

③ 원고가 감면신청을 한 2018. 3. 15. 당시에는 이미 2개 사업자가 피고에 대하여 이 사건 공동행위에 대한 자진신고를 한 상태였고, 피고는 2016. 6. 7. 이 사건 공동행위에 대한 조사를 시작하여 증거자료 분석 등을 마친 상황이었다. 따라서 위 2개 사업자의 신고가 이 사건 공동행위를 구성하는 모든 행위에 관한 것이 아니었다고 하더라도 피고로서는 이미 이 사건 공동행위를 증명할 충분한 자료를 확보하고 있었던 것으로 보이므로, 원고의 자진신고가 이 사건 공동행위를 증명함에 있어 앞서 든 2개 사업자의 신고와 구분되는 독립적인 가치를 가진다고 보기 어렵다.

④ 과징금 부과조항과 달리 과징금 감면조항은 특별한 경우 과징금납부의무를 감면받을 수 있음을 정책적, 시혜적으로 정한 것이므로 그 범위를 확대하여 해석할 필요성도 강하지 않다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 과징금납부명령과 이 사건 감면신청 기각처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 김우진

판사 박순영

판사 이정환

주석

1) 원고는 1991. 7. 22. M 주식회사로 설립되었고, 2010. 9. 13. 기업집단 'N' 소속 회사로 편입된 후 2011. 5. 26. 주식회사 O로 사명을 변경하였다. 이후 2015. 8. 26. 주식회사 O에서 A 주식회사로 사명을 변경하였다. 이하에서는 구분 없이 '원고'라 한

다.

2) F 주식회사는 1997. 9. 2. 한국환경공단이 자본금 전액을 출자하여 P로 설립되었고 2000. 12. 30. 민영화되었다. 2007. 2. 20.Q 주식회사가 주식 100%를 인수하여 기업집단 'R'의 소속회사로 편입된 후 2011년 11월 주식회사 P에서 S 주식회사로 사명을 변경하였다. 이후 2016. 8. 5. T 주식회사가 주식 97.6%를 인수하여 기업집단 'U'에서 계열 제외되었으며, 사명을 F 주식

회사로 변경하였다.

3) 주식회사 G은 2006년 5월 D 주식회사의 자회사로 설립된 후 2009년 D 주식회사가 가지고 있던 지분을 주식회사 G의 V 대표이사에게 매각하면서 독립하였다.

4) H 주식회사는 2011. 3. 9. 주식회사 W에서 주식회사 H로 상호를 변경하였다.

5) I 주식회사는 D 주식회사가 점유율 하락에 대응하기 위해 자신의 직원들을 이직시켜 설립한 회사이다.

6) '수도법'은 수도를 '관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부'라고 규정하고 있고, ① 일반수도로 둘 이상의 지방자치단체에 원수나 정수를 공급하는 광역상수도와 지방자치단체가 지역주민에게 원수나 정수를 공급하는 지방상수도와 마을상수도, ② 원수 또는 정수를 공업용에 맞게 처리하여 공급하는 공업용수도, ③ 수도사업에 제공되는 수도 외의 기숙사·사택·요양소 등의 시설에 원수나 정수를 공급하는 전용상수도와 전용공업용수도를 포함하는 전용수도로 구분된다.

[표 2] 수도법상 수도의 구분

7) '댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률'은 댐을 '하천의 흐름을 막아 그 저수(貯水)를 생활용수, 공업용수, 농업용수, 환경개선용수, 발전(發電), 홍수 조절, 주운(舟運), 그 밖의 용도로 이용하기 위한 높이 15미터 이상의 공작물'로 규정하고 있다.

8) '하천법'은 보를 '하천의 기능을 보전하고 효용을 증진하며 홍수피해를 줄이기 위해 설치하는 하천시설의 하나'로 규정하면서 관련 고시에 따라 관리되는 보를 이포보, 여주보 등 16개로 규정하고 있다.

19) 하천법 제92조 제3항 제6의2호

10) 수도의 경우 2015년 말 현재 1개 광역상수도사업자(한국수자원공사)와 전국 161개 지방상수도사업자(특별자치시 1, 특·광역시 7, 특별자치도 1, 시 75, 군 77)가 전체 인구의 98.8%인 약 52,045,000명에게 공급되는 수도시설을 운영하고 있다. 지방상수도 사업자는 116개 지방공기업과 46개 비공기업으로 분류된다(2025년 전국수도종합계획, 2016년 3월, 환경부).

11) 일부 지방자치단체의 경우 상수도 사업 전반을 한국수자원공사 또는 한국환경공단 등 전문기관에 위탁하고 있다. 2013년 10월말 기준 지방자치단체 수도사업자 중 22곳의 지자체는 한국수자원공사와 계약을 체결하고 있다.

12) 한국수자원공사가 전액 출자하여 설립한 자회사인 수자원시설보수는 1994. 1. 1. 한국수자원기술공단으로 명칭을 변경하였

다.

13) 2010년까지 수도권·충청(1권역), 강원·경남북·전남(2권역), 전북(3권역), 목포시·장수군(4권역)으로 분리되어 있다가, 2011년부터 수도권(1권역), 충청권(2권역), 강원권(3권역), 경북권(4권역), 경남권(5권역), 전북권(6권역), 전남권(7권역) 등 7개 권역으로 분리되었다.

14) 한국수자원공사의 적격심사제 관련 규정은 아래와 같다.

15) 계약업무규정 제34조 제1항

16) 한국수자원공사는 입찰참가적격자에 대하여 기술자평가서 제출을 요청하도록 하고 있으나 긴급사유 등 필요하다고 인정하는 경우에는 입찰참가적격 여부에 관한 사업수행능력평가서와 기술자평가서를 동시에 제출하도록 한 규정에 따라 1차 평가자료(사업수행능력평가서), 2차 평가자료(기술자평가서)를 함께 제출하도록 하고 사업수행능력평가서에 관한 1차 평가와 기술자평가서에 관한 2차 평가를 함께 진행하고 있다.

17) 입찰가격에 관한 평가의 경우 예정가격 대비 입찰가격의 비율이 0.88보다 높거나 낮은 정도를 입찰가격에 관한 평가에 배정된 점수 40점에서 차감하는 방식으로 이루어진다. 예정가격은 기초금액의 97.5% 이상 102.5% 이하의 범위에서 무작위적으로 작성된 15개의 복수예비가격 중 전자조달시스템을 통하여 추첨된 4개의 복수예비가격을 산술평균한 금액으로 결정된다. 이에 따라 기초금액의 97.5% 이상 102.5% 이하의 범위에서 설정되는 예정가격 대비 88% 수준에서 투찰하는 입찰 참가자의 경우 가격평가 점수 40점 만점을 획득하게 된다.

18) 구체적으로 이 사건 2011년 1권역 입찰을 예로 들면 기술평가 점수를 56.821점 획득한 'D'은 가격평가 점수를 28.179점(투찰하한율 76.179%)만 획득하면 되나, 기술평가 점수를 54.691점 획득한 'K'은 가격평가 점수를 30.309점(투찰하한율 78.309%)획득하여야 한다. 이에 따라 'D'은 'K'보다 가격평가 점수를 2.13점 덜 받아도 85점을 획득할 수 있어 투찰금액을 예정가격 대비 88%에 비해 더 많이 낮출 수 있으므로 투찰금액 경쟁에서 유리한 상황이 된다.

19) 2013년 입찰은 사업기간이 2013년~2014년으로 발주되었기 때문에 2014년에는 입찰이 실시되지 않았다. 2016년 입찰의 경우 사업기간이 2016년~2017년이었고, 1~3권역은 2016년 상반기에, 4~7권역은 2016년 하반기에 실시되었다.

20) 이 사건 공동행위 합의참가자는 2011년~2013년 입찰의 경우 'D', 'J', 'K', 'G' 등 4개사, 2015년 입찰의 경우 'D', 'J', 'G', 'L', 원고, 'I' 등 6개사, 2016년 입찰의 경우 'D', 'I', 'G', 'L', 원고 등 5개사이다.

21) 낙찰받은 입찰자의 투찰금액은 해당 권역의 계약금액과 동일하다.

22) 투찰률은 예정가격 대비 투찰금액의 비율을 의미한다.

23) 최저가로 투찰한 입찰참가자부터 심사하여 총점 85점 이상인 입찰참가자를 낙찰자로 선정하는 입찰제도의 특성 때문에 2011년 입찰에서 4권역, 6권역의 기술점수, 가격점수의 총점이 높은 입찰참가자가 탈락하고 총점이 낮은 입찰참가자가 낙찰받았다. 2012년 7권역, 2013년 4권역에서도 이와 동일한 이유로 기술점수, 가격점수의 총점이 높은 입찰참가자가 탈락하고 총점이 낮은 입찰참가자가 낙찰받았다.

24) 진한 글씨로 표시된 사업자가 이 사건 공동행위에 가담한 사업자에 해당한다. 이하 같다.

25) 2015년 협의 초기 단계에는 7권역을 'L'가 공동수급체의 주간사로 낙찰받고 'K'이 들러리 입찰 참여하기로 논의되었으나 최종 협의 단계에서 'K'과의 협의가 결렬되어 7권역에 대한 낙찰자, 들러리 참여에 관한 합의는 성립되지 않았다.

26) 2016년 입찰의 경우 7개 권역 중 1~3권역이 면저 입찰공고(2016. 5. 18.)되었는데 사전심사서류 제출일(2016. 6. 7.)에 공정거래위원회 조사가 시작되어 1~2권역의 들러리 입찰자인 'L'는 합의파기 공문을 발송하고 합의되지 않은 투찰금액을 제출하는 방식으로, 3권역의 2개 들러리 입찰자 중 1개인 'J'은 입찰에 참여하지 않는 방식으로 합의를 이탈하였다. 다만, 3권역의 2개 들러리 입찰자 중 원고는 사전에 합의한 대로 입찰에 들러리로 참여하여 'D', 'G', 원고 등 3사 간의 합의가 유지되었다.

27) 다만 2015년 7권역의 경우 'L'(50.9%)와 'D'(49.1%)이 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하였는데, 'K'과 낙찰자·들러리 합의가 이루어지지 않아 실제 입찰에서 'K'(66.4%)과 'Y'(33.6%)의 공동수급체와 경쟁하였다.

28) 2016년 상반기 1~3권역 입찰(2016, 5. 18. 입찰공고)에서도 2011년~2015년 입찰과 유사한 방식의 합의가 있었는데 공정거래위원회 조사(2016. 6. 7.)가 시작된 후 1~2권역 합의는 파기되었으나 3권역 합의 일부는 유지되었고, 하반기 4~7권역 입찰에서는 합의가 이루어지지 않았다.

29) 일반적으로 여러 개 업체가 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여한 경우 공동수급체의 지분율이 가장 높은 업체를 주간사 또는 대표사로 호칭하고, 지분율이 주간사에 비해 낮은 업체들을 서브사로 호칭한다.

30) 2011년부터 2015년까지의 기간 동안 실시한 4차례의 입찰에서 'D'은 7개 권역 모두에 단독 또는 공동수급체를 구성하여 참여하였으나, 그 밖의 업체들은 입찰마다 공동수급체를 구성하여 참여한 권역과 들러리 참여한 권역이 조금씩 변화했다. 이에 따라 [표 11]에서는 'D'을 제외한 다른 6개사가 'D'과 낙찰 예정 공동수급체를 구성한 권역 외의 다른 권역에서 들러리 참여하였음을 간단하게 보여주기 위해 업체명을 A, B, C 등 알파벳으로 무작위 표기하고 낙찰권역과 탈락권역이 겹치지 않게 임의로 배열하였다.

31) 2011년부터 2013년 입찰의 경우 입찰담합에 관한 합의의 비밀 유지와 협상의 편의를 위해 입찰에 들러리로 참여할 수 있는 자격 또는 공동수급체의 주간사를 담당할 자격이 있는 기존 참여경력 보유 업체들 중심으로 합의를 진행하고 그 밖의 업체들과는 공동수급체 구성만을 협의하였다. 그런데 2015년에 입찰제도의 변화로 기술자 중복참여가 불가능해져 1개 사업자가 여러 권역에 들러리로 참여하는 것이 어려워졌고, 일부 업체('K')가 합의에서 이탈하였으며, 그 밖의 업체들이 주간사로서의 입찰참여 경험, 사업수행 경험 확보를 요구하였기 때문에 합의 참가자 확대가 있었던 것으로 보인다.

32) 2015년 7권역 입찰에서 낙찰자-들러리 참여에 관한 합의는 성립되지 않았다.

33) 2016년 1~2권역 입찰에 대해 L는 들러리 참여하기로 하였으나 실제 입찰단계에서 합의를 파기하였다.

34) 2016년 3권역 입찰에 대해 'J'과 원고는 각 들러리 참여하기로 합의하였는데 실제 입찰단계에서 'J'은 입찰에 참여하지 않아 합의에서 이탈하였고, 원고는 들러리로 입찰에 참여하여 합의를 유지하였다.

35) 낙찰예정자, 들러리에 관한 합의에 직접 참여한 업체들은 합의 참가자 항목에 기재하고 단순히 공동수급체 구성에 관한 협의만 진행하여 공동수급체에 포함된 그 밖의 회사들은 비고 항목에 기재하였다.

36) D이 민영화된 2001년에는 입찰을 거치지 않고 한국수자원공사가 'D'과 이 사건 용역에 대해 4년 기간의 위·수탁계약을 체결하였고 다시 2004년 계약을 2년 연장하였다.

37) 예를 들어 위 기준에서는 특정 업체가 7개 권역 중 3개 권역을 공동수급체의 최다 지분율을 차지하는 주간사 또는 공동수급체를 구성하지 않는 100% 지분의 단독 입찰자로서 낙찰받고, 나머지 4개 권역을 공동수급체의 50% 미만의 출자비율을 차지하는 구성원(서브사)으로서 낙찰받아 7개 권역 모두를 낙찰받는 상황도 가능하였다.

38) 'D'과 'J'의 면담자료를 보면 'J'은 사업지분을 '70명 수준'으로 언급하고 있는데 이는 이 사건 용역이 점검정비 인력 투입 규모에 따라 사업 지분규모가 결정되기 때문으로 보인다.

39) 'J'과 'K'은 이 사건 공동행위 시작 이전인 2006년에 사업기간 5년으로 발주된 이 사건과 동일한 용역 사업을 'D'과 함께 수행한 사업자들이다.

40) 2011년의 권역별 계약금액은 1권역 117억 원, 2권역 120억 원, 3권역 28억 원, 4권역 52억 원, 5권역 98억 원, 6권역 62억 원, 7권역 57억 원 수준이었다.

41) 2011년 입찰에서 4권역과 6권역의 원고, 7권역 'L'의 경우 공동수급체 구성 협의는 하였으나 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않아 2011년 합의 가담자에서는 제외되었다.

42) 일반적으로 투찰률은 예정가격 대비 투찰금액으로 표기되나 이 사건 공동행위 참가자들이 기초금액 대비 일정비율 이하로 투찰금액을 결정하기로 합의하였다고 진술한 점을 고려하여 기초금액 대비 투찰금액 비율로 기재되었다.

43) 계약체결일은 2011. 3. 11.(단, 4권역은 3. 10.)이고, 낙찰자가 투찰한 금액대로 계약이 체결되었다.

44) 평균 낙찰률(86.95%)보다 높게 낙찰받은 6권역(87.51%)의 'J'과 7권역(87.14%)의 'K'이 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 3권역(86.31%)과 4권역(86.44%)의 'G'에게 각 10,650,608원과 5,052,876원을 지급하기로 정산하였다.

45) 2012년 입찰에서 4권역과 7권역의 원고, 'L'의 경우 공동수급체 구성 협의는 하였으나 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않아 2012년 합의 가담자에서는 제외되었다.

46) 계약체결일은 2012. 4. 27.(단, 7권역은 4. 30.)이고, 낙찰자가 투찰한 금액대로 계약이 체결되었다.

47) 평균 낙찰률(85.70%)보다 높게 낙찰받은 4권역(86.56%)의 'J'이 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 3권역의 'G'(85.25%)과 7권역의 'K'(85.33%)에 각 11,701,164원과 21,253,962원을 지급하였다.

48) 2013년 입찰에서 1권역과 4권역의 원고, 5권역과 7권역의 'L'의 경우 공동수급체 구성 협의는 하였으나 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거는 발견되지 않아 2013년 합의 가담자에서는 제외되었다.

49) 7개 권역 모두 계약체결일은 2013. 4. 30.이고, 낙찰자가 투찰한 금액대로 계약이 체결되었다.

50) 2015년 입찰에는 'L', 원고, 'I'이 합의 가담자로 추가되었다. 한편 기존 합의참여자 4개사 중 'K'의 경우 기존에 자신이 공동수급체 주간사로서 낙찰받았던 2015년 7권역 입찰과 관련하여 2015년에도 'D' 등과 낙찰예정자, 들러리 참여 여부 등에 대한 협의를 진행하였으나, 최종적으로 합의가 이루어지지 않았고 실제 들러리로 참여하지 않은 점 등을 고려하여 2015년 합의 가담자에서 제외되었다.

51) 2015년 7권역의 경우 'L'(50.9%)와 'D'(49.1%)이 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하였으나, 'K'과의 최종 협의 단계에서 낙찰자, 들러리 합의가 되지 않았고 실제 입찰에서도 'K'(66.4%)과 (33.6%)의 공동수급체와 경쟁하였다. 한편, 'K'의 경우 2011년~2013년 입찰과 동일하게 2015년 7권역 입찰과 관련하여 2015년에도 'D' 등과 낙찰예정자, 들러리 참여 여부 등에 대한 협의를 진행하였으나 최종적으로 합의가 결렬되자 당해 입찰에서 경쟁입찰하였으므로, 그 경쟁입찰한 날인 2015. 6. 15.

이 'K'의 이 사건 공동행위의 종기이다.

52) 2015년 협의 초기 단계에는 7권역을 'L'가 공동수급체의 주간사로 낙찰받고 'K'이 들러리 입찰 참여하기로 논의되었으나 최종 협의 단계에서 'K'과의 협의가 결렬되어 7권역에 대한 낙찰자, 들러리 참여에 관한 합의는 성립되지 않았다.

53) 2015년 입찰에서 2권역의 'X'의 경우 공동수급체 구성 협의는 하였으나 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거는 발견되지 않아 2015년 합의 가담자에서는 제외되었다.

54) 6개 권역 모두 계약체결일은 2015. 6. 24. 이고, 낙찰자가 투찰한 금액대로 계약이 체결되었다.

55) 피고의 조사가 시작(2016. 6. 7.)된 이후 2016. 8. 12. 입찰공고된 4~7권역 입찰의 경우 원고 등 7개사 간 합의가 있었다는

증거가 발견되지 않았다.

56) 다만 2016년 1권역 및 2권역의 경우 입찰 직전 들러리 참여사인 'L'가 합의를 파기하고 실행하지 않아 경쟁제한성의 폐해가 현실화되지 않은 점 등을 고려하여 과징금 부과 대상에서 제외되었다. 2016년 3권역의 경우 들러리로 참여하기로 합의한 2개사 'J', 원고 중 합의 실행을 중단하고 들러리로 참여하지 않은 'J'은 2016년 3권역 과징금 부과 대상에서 제외되었다.

57) 지분율이 70% 이상인 사업자는 10분의 1, 지분율이 30% 이상 70% 미만인 사업자는 10분의 3, 지분율이 30% 미만인 사업자는 2분의 1을 감경한다.

58) 공동수급체로 참여한 경우 공동수급체의 수를 말한다.