서울고등법원 2019.9.19. 선고 2018누66069 판결

원고, C 주식회사(변경 전 상호 : 주식회사 D), E 주식회사, F 주식회사(변경 전 상호 : 주식회사 G, H 주식회사), 주식회사 I, 주식회사 J(변경 전 상호 : 주식회사 K), L 주식회사(이하 '원고 등 7개사'라 하고, 위 회사 이름 중 '주식회사' 기재를 생략하며, C는 'M', E은 'N', F는 'O', J는 'P'로 약칭한다)는 엔지니어링사업 등을 영위하는 사업자들로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에 정한 사업자들이다. 원고 등 7개사의 일반현황은 아래 [표 1]과 같다.

[표 1] 일반현황

(2017년 말 기준, 단위 : 백만 원)

나. 시장현황

1) Q 시설 점검정비 용역

수도는 상수도와 하수도를 총칭하나, 일반적으로 상수도를 지칭하는 단어로 사용된다. 댐은 일반적으로 산간계곡이나 하천을 횡단하여 저수·토사유출방지·취수 등을 위해 만들어진 구조물을 의미한다. 보는 일반적으로 하천에서 관개용수를 수로에 끌어들이기 위해 둑을 쌓아 만든 저수시설을 의미한다.

이 사건 관련 Q시설 점검정비 용역은 한국수자원공사가 관리하는 Q 등 시설물의 노화 정도, 이상 유무를 계획적으로 조사하고 필요한 자재와 인원을 투입하여 보수하는 용역사업이다.

2) Q 시설 점검정비 용역 관련 현황

수도시설과 댐의 건설, 유지, 관리 등은 수자원의 종합적 이용·개발을 위해 설립된 한국수자원공사가 담당하고 있다. 한국수자원공사는 하천법 제92조 제3항 제6의2호에 따라 보 시설에 대한 유지·보수 업무를 국토교통부로부터 위탁받아 추진하고 있다.

한국수자원공사에 의해 관리되는 상수도 외에 지방상수도는 주로 지방자치단체가 직접 경영하는 방식이 대부분이고 지방자치단체 또는 지방공기업 등이 해당 수도 점검정비를 직접 수행하고 있다.

따라서 Q시설 점검정비 용역 시장의 현황은 지방자치단체 또는 지방공기업이 직접 점검정비를 하는 상수도를 제외하고, 한국수자원공사가 자신이 관리하는 Q시설과 관련하여 민간에 발주하는 점검정비 용역 입찰시장의 현황을 통해 파악할 수 있다.

한국수자원공사는 1973년 소양강다목적댐이 준공된 이후 1986년까지 약 130명의 자체 보수반 인력으로 점검정비를 수행하던 중 1986년 수자원시설보수1)를 설립하여 점검정비 업무를 대행하도록 하였다. 수자원시설보수는 한국수자원공사와 위탁협약을 체결하고 1987년 1월부터 2001년 3월까지 약 14년간 점검정비 업무를 대행하였다.

한국수자원공사는 1998년 「2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획」 에 따라 한국수자원시설공단(구 수자원시설보수)을 청산하였고, 2001. 2. 1. 원고가 설립되었다. 한국수자원공사는 2001. 4. 1.부터 2006. 3. 31.까지 점검정비 업무를 원고에 민간 위탁하여 시행하였다. 한국수자원공사는 2006년에 전체 Q 시설을 4개 권역으로 분리하여 사업기간 5년으로 점검정비 용역을 발주하였고, 2011년부터 7개 권역2)으로 분리하여 사업기간 1년(단 2013년과 2016년은 2년)으로 발주하였다. 한편 2012년에는 보 시설이 점검정비 용역 대상 시설물에 추가되었다.

다. 입찰제도 개관

1) 입찰절차

적격심사제도는 경쟁입찰에서 낙찰자를 선정하기 위한 입찰방식의 하나로서 최저가격으로 입찰한 자부터 차례로 입찰자의 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 제도[국가가 당사자인 계약에 관한 법률 제10조 제2항, 같은 시행령 제42조 제1, 5항, 적격심사기준(기획재정부 계약예규) 참조]이고, 한국수자원공사는 기획재정부장관이 정한 '적격심사기준'에 따라 적격심사에 관한 세부규정인 '계약업무규정', '기술용역 사업수행능력평가 공통기준', '용역적격심사 세부기준' 등을 제정하여 운영하고 있다. 한국수자원공사가 적격심사제에 따라 발주할 경우에는 계약업무규정 제34조 제1항에 따라 '기술용역 사업수행능력평가신청서 제출 안내' 공고를 하여야 하는데, 이에 따라 입찰 참여자들이 사업수행능력평가신청서를 제출하면 한국수자원공사 제정 '기술용역 사업수행능력평가 공통기준'에 따라 신용도, 가·감점 항목, 기술자평가서 등을 평가하여 사업수행능력(1차) 평가의 종합평점이 80점 이상인 자를 입찰참가적격자로 선정한다.3) 구체적인 입찰절차는 아래 [표 2]와 같다.

[표 2] 적격심사제 입찰 절차

2) 입찰자 심사기준

한국수자원공사는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 심사하여 종합평점이 85점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다. 종합평점은 '용역적격심사 세부기준'에 따라 기술자평가서에 관한 평가(기술평가) 점수(배점한도: 60점)와 입찰가격에 관한 평가(가격평가) 점수(배점한도: 40점)를 합산하여 산정하는데, '용역적격심사 세부기준'에 따르면 추정가격이 10억 원 이상인 경우 다음과 같은 평가 기준에 따라 점수를 산정한다.

[표 3] 입찰자 심사기준

3) 적격심사제 입찰참가자의 투찰전략

최저가 입찰자부터 심사를 시작하여 기술평가와 가격평가 점수를 합산한 종합평점 85점 이상 획득자를 낙찰자로 선정하는 적격심사제의 입찰참가자들은 기술평가 점수를 최대한 획득하고, 종합 평점 85점 이상 획득할 수 있는 최저가로 투찰하도록 노력한다. 이때 가격평가 점수는 예정가격 대비 비율로 평가되기 때문에 예정가격을 정확하게 예측하기 위해 노력한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

가) 기술평가 점수를 최대한 획득

적격심사제의 경우 최저가 입찰자부터 심사를 시작하는데 가격평가 기준에 따라 예정가격 대비 88% 이하인 경우 감점이 발생하기 때문에 입찰참가자는 과도하게 저가 투찰할 경우 종합 평점 85점을 획득할 수 없어 탈락하는 상황에 직면하게 된다. 이에 따라 입찰참가자들은 심사를 먼저 받기 위해 최저가로 투찰을 시도하면서도 그에 따른 가격 점수의 감점을 상쇄할 수 있도록 기술평가 점수를 최대한 획득하기 위해 노력한다. 이를 위해 입찰참가자들은 용역 입찰의 기술평가 점수배점의 상당 부분을 차지하는 기술인력(사업책임기술자, 분야별 책임기술자, 분야별 참여기술자 등)의 등급·경력·해당분야 수행실적과 업체의 장비보유 현황, 유사용역 수행실적에 관한 평가 점수를 최대한 획득하여야 하므로 사전에 공동수급체 구성, 기술자 영입, 장비 구입 등을 통해 기술평가에 대비한다.

나) 종합평점 85점 이상 획득할 수 있는 최저가 투찰

최저가로 투찰하더라도 종합평점 85점을 획득하지 못하면 낙찰받을 수 없으므로, 입찰참가자들은 기술평가 점수를 통보받으면 종합평점 85점 이상을 획득할 수 있는 최저의 투찰금액을 결정하는데, 먼저 통보받은 기술평가 점수를 85점에서 공제하고 나서 남은 점수를 바탕으로 투찰금액(투찰률)을 계산하면 자신이 제출할 수 있는 최저의 투찰금액(투찰률)을 산정할 수 있다. 그 구체적인 산정 과정은 아래 [표 4]와 같다.

[표 4] 최저 투찰률 산정 과정

적격심사제에서는 기술평가를 먼저 실시하여 기술평가 점수를 통보한 후 투찰금액을 제출하도록 하고 최저가로 투찰한 입찰참가자부터 심사를 시작하여 기술평가 점수와 가격평가 점수의 합계가 85점 이상인 자를 낙찰자로 선정하므로, 입찰참가자의 입장에서는 투찰금액 제출 시 투찰금액을 높일 유인이 존재하지 않는다. 이에 따라 기술평가 점수가 높은 입찰참가자는 기술평가 점수가 낮은 입찰참가자보다 종합평점 85점의 획득을 위해 투찰금액을 예정가격 대비 88%보다 상대적으로 더 많이 낮출 수 있는 여유가 생긴다.5)

다) 예정가격의 예측

예정가격은 기초금액의 97.5% 이상 102.5% 이하의 범위에서 무작위적으로 작성된 15개의 복수예비가격 중 전자조달시스템을 통하여 추첨된 4개의 복수예비가격을 산술평균한 금액으로 결정되므로, 입찰참가자는 가격평가 점수 산식을 통해 자신의 예정가격 대비 투찰하한율을 도출할 수 있지만 예정가격을 정확히 예측할 수는 없다. 이에 따라 입찰참가자는 입찰공고 시 공지되는 기초금액(예정용역비)의 97.5%에 해당하는 금액과 102.5%에 해당 금액에 투찰하한율을 곱한 금액 범위 내에서 임의로 가장 낙찰 가능성이 높다고 판단되는 금액을 선정하여 투찰한다.

라. Q 시설 점검정비 용역의 개요와 입찰 현황

1) 개요

Q 시설 점검정비 용역은 한국수자원공사가 관리하는 Q 시설에 대한 정기적인 점검업무와 계획적인 정비업무를 전문업체가 수행할 수 있도록 발주된 용역사업이다(2011년부터 2016년까지 실시된 Q 시설 점검정비 용역을 이하 '이 사건 용역'이라 한다). Q 시설에 관한 점검 업무는 ① 일상점검, ② 순회점검, ③ 정기점검으로 구분되고, 정비 업무는 ① 경정비, ② 계획정비, ③ 계획보수로 분류되는데, 그 중 이 사건 용역은 정기점검 업무와 계획정비 업무에 대한 것이다.

[표 5] 점검업무 및 정비업무의 구분

2) 입찰 현황

한국수자원공사가 적격심사제를 적용하여 2011년부터 2016년까지 기간 동안 실시한 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 [표 6]과 같다.

[표 6] 이 사건 용역 입찰 세부 일정6)

한국수자원공사는 2011년부터 2016년까지의 기간 동안 이 사건 용역 입찰에 단독으로 또는 공동수급체를 구성하여 참여한 입찰참가자들7)에 대하여 기술평가와 가격평가를 한 후 낙찰자를 결정하였다. 원고는 2011년부터 2015년까지의 기간 동안 각 연도별 입찰의 7개 권역에 참여하여 모두 낙찰받았고, 2016년 입찰의 경우 4개 권역(1, 2, 3,5권역)에서 낙찰을 받았으며, 1개 권역(7권역)에서 수의계약을 체결하였다.

마. 원고 등의 공동행위

1) 합의 배경과 개요

원고 등 7개사는 한국수자원공사가 입찰 공고한 이 사건 용역의 2011년~2014년 7개 권역별 입찰, 2015년 1~6권역 입찰, 2016년 3권역 입찰에서 낙찰 예정자와 들러리를 정하여 투찰하기로 합의하고 이를 실행하였다(이하 '이 사건 공동행위'라 한다).

이 사건 용역 수행을 위해 한국수자원공사의 자회사로 설립된 원고는 2001년 민영화된 이후에도 이 사건 용역을 독점적으로 수행하였다. 이에 국회, 언론 등은 한국수자원공사의 퇴직자들이 경영하는 원고가 일감을 독식한다는 지적을 2006년부터 제기해 왔다. 한국수자원공사는 이러한 지적을 반영하여 이 사건 용역에 대한 원고의 점유율을 낮추기 위해 기술평가·가격평가의 평가점수 비율 조정, 계약기간 단축, 유사용역실적 점수 축소 등 다양한 방법으로 입찰제도를 개선해 왔는데, 그 중 유의미한 제도 개선사항은 2011년 입찰부터 1개 입찰사가 공동수급체의 대표사로서 3개 권역을 초과하여 낙찰받을 수 없도록 제한한 것이다. 그런데 3개 권역 초과 낙찰 여부는 공동수급체 대표사를 기준으로 적용되는 것으로, 공동수급체의 대표사가 아닌 단순 구성원(서브사)으로 참여하는 경우에는 3개 권역을 초과해서 낙찰받는 것이 가능한 상황이었다.8) 또한, 이 사건 용역 입찰은 2006년에는 4개 권역별로 사업기간 5년 단위로 발주되었으나, 2011년부터는 7개 권역별로 사업기간 1년(2013년, 2016년에는 2년) 단위로 발주되었다.

[표 7] 2006년 이 사건 용역 사업권역 구분 및 수행회사

[표 8] 2011년 이후 이 사건 용역 사업권역 구분

2) 구체적 합의 과정 및 실행

가) 이 사건 용역 입찰 관련 최초 협의

2011년 입찰에서 이 사건 용역 입찰이 7개 권역으로 나누어 발주되고 1개 업체는 3개 권역에서만 공동수급체의 주간사로 참여할 수 있다는 제한이 적용되자, 원고, 'N', 'O', 'I' 등 4개사는 2011년 입찰공고일(2010. 12. 29.) 후인 2011. 1. 11.과 1. 12.경 만나 이 사건 용역에 대한 회사별 지분에 대해 다음과 같이 협의하였다.

① 2011. 1. 11. 'N'의 AB 사장은 원고의 AC 본부장과 만나 2011년 입찰부터 원고가 3개 권역에서만 공동수급체의 주간사로 참여할 수 있게 제한됨에 따라 줄어들게 된 원고의 지분을 'N', 'O' 등의 업체가 가져가야 한다고 주장하였다. 또한, 지분협의가 잘 될 경우 원고가 단독으로 참여하는 3개 권역에 대해 원고가 낙찰받을 수 있도록 들러리로 참여해주고 투찰률도 높일 수 있도록 해주겠다고 제안하였고, 'N'의 제안을 수용해주지 않을 경우 경쟁입찰하겠다고 이야기하였다.

② 'O'의 AD 상무는 2011. 1. 11. 및 같은 해 1. 12. 원고의 AC 본부장과 만나 원고의 지분을 줄이고 'O'의 사업지분을 보장해 달라고 요구하였다.

③ 'I'의 AE 사장은 2011. 1. 12. 원고의 AC 본부장과 만나 'I'의 사업지분을 늘려달라고 요구하였다.

나) 2011년 입찰 관련 합의와 실행

(1) 원고, 'N', 'O', 'I' 등 4개사는 이 사건 용역 입찰 관련 최초 협의일 후인 2011. 1. 13.경 원고 대전사무소에서의 모임 등을 통해 2011년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 아래 표의 기재와 같이 권역별 낙찰예정자, 들러리를 합의하고, 적정이윤 확보와 발주처의 담합의심을 피할 수 있는 수준을 고려하여 투찰률 상한을 기초금액(예정용역비) 대비 87% 수준으로 정하고 그 이하에서 낙찰받기로 한 대표사가 투찰률을 결정하되 각자 결정한 투찰가격을 공유하고 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 한편 원고를 제외한 'N', 'O', 'I' 등 3개사는 사전에 낙찰받기로 합의된 권역들을 낙찰받은 후 권역별 낙찰률의 평균값보다 높게 낙찰받은 업체가 평균값보다 낮은 낙찰률로 낙찰받은 업체에 차액을 보상해 주기로 합의하였다.

[표 9] 2011년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 및 들러리입찰자 합의 내역9)

(2) 2011년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 사전에 합의한 대로 아래 [표 10]과 같이 실행되었다. 한국수자원공사는 2011. 3. 10. 내지 2011. 3. 11. 각 권역 낙찰자와의 사이에 계약금액을 각 낙찰자들의 투찰금액 즉 낙찰금액으로 정하여 해당 권역에 관한 이 사건 용역 계약을 체결하였다.

[표 10] 2011년 입찰 결과11)

(단위 : 원, 부가세 포함)

한편 'N', 'O', 'I' 등 3개사는 합의에 따라 평균 낙찰률(86.95%)보다 높게 낙찰받은 6권역(87.51%)의 'N'과 7권역(87.14%)의 'O'이 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 3권역(86.31%)과 4권역(86.44%)의 'I'에게 각 10,650,608원과 5,052,876원을 지급하기로 정산하였다.

다) 2012년 입찰 관련 합의와 실행

원고, 'N', 'O', 'I' 등 4개사는 2012년 입찰공고일인 2012. 3. 12. 이후인 2012. 3. 18.경 원고 대전사무소에서의 모임 등을 통해 2012년 이 사건 용역 입찰과 관련하여 아래 표의 기재와 같이 권역별 낙찰예정자, 들러리 등을 합의하고 적정이윤 확보와 발주처의 담합의심을 피할 수 있는 수준을 고려하여 투찰률 상한을 기초금액 대비 87% 수준으로 정하고 그 이하에서 낙찰받기로 한 대표사가 투찰률을 결정하되 각자 결정한 투찰가격을 공유하고 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

[표 11] 2012년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 및 들러리입찰자 합의 내역12)

2) 2012년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 사전에 합의한 대로 아래 [표 12]와 같이 실행되었다. 한국수자원공사는 2012. 4. 27. 내지 2012. 4. 30. 각 권역 낙찰자와의 사이에 계약금액을 각 낙찰자들의 투찰금액 즉 낙찰금액으로 정하여 해당 권역에 관한 이 사건 용역 계약을 체결하였다.

[표 12] 2012년 입찰 결과

(단위 : 원, 부가세 포함)

한편 'N', 'O', 'I' 등 3개사는 합의에 따라 평균 낙찰률(85.70%)보다 높게 낙찰받은 4권역(86.56%)의 'N'이 상대적으로 낮은 낙찰률로 낙찰받은 3권역의 'I'(85.25%)과 7권역의 'O'(85.33%)에 각 11,701,164원과 21,253,962원을 지급하였다.

라) 2013년 입찰 관련 합의와 실행

1) 원고는 2013년 입찰공고일인 2013. 3. 18. 이후인 2013. 3. 22.경부터 입찰일 이전까지 'N', 'O', 'I'을 개별적으로 만나 아래 표의 기재와 같이 권역별 낙찰예정자, 공동수급체 지분비율, 들러리 입찰자를 정하고, 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

[표 13] 2013년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 및 들러리입찰자 합의 내역13)

2) 2013년 이 사건 용역 입찰에서 합의 이행을 위해 낙찰예정자로 합의된 업체들은 들러리 업체에 직원을 보내 실제 들러리로 입찰하는지를 감시하였다. 위 입찰은 아래 [표 14]의 기재와 같이 사전에 합의한 대로 실행되었다. 한국수자원공사는 2013. 4. 30. 각 권역 낙찰자와의 사이에 계약금액을 각 낙찰자들의 투찰금액 즉 낙찰금액으로 정하여 해당 권역에 관한 이 사건 용역 계약을 체결하였다.

[표 14] 2013년 입찰 결과

(단위 : 원, 부가세 포함)

마) 2015년 입찰 관련 합의와 실행

1) 원고는 2015년 입찰공고일인 2015. 5. 9. 이후인 2015. 5. 14.부터 2015년 입찰일 사이에 'N', 'I', 'P', 'M', 'L' 등 5개사와 개별적으로 아래 표의 기재와 같이 1~6권역에 관하여 낙찰예정자, 공동수급체 지분비율, 들러리 입찰자를 정하고, 투찰률 상한을 기초금액 대비 85%~86% 수준으로 정하고 그 이하에서 낙찰받기로 한 대표사가 투찰률을 결정하되 각자 결정한 투찰가격을 공유하고 들러리로 입찰에 참여하기로 한 업체는 그보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 다만 총 7개 권역 중 1개 권역(7권역)에 대하여는 최종 합의가 이루어지지 않았다.

[표 15] 2015년 이 사건 용역 입찰 낙찰예정자 합의 현황

2) 2015년 이 사건 용역 입찰은 아래 [표 16]의 기재와 같이 원고, 'N', 'I', 'P', 'M', 'L' 등 6개사가 사전에 합의한 대로 실행되었다. 한국수자원공사는 2015. 6. 24. 각 권역 낙찰자와의 사이에 계약금액을 각 낙찰자들의 투찰금액 즉 낙찰금액으로 정하여 해당 권역에 관한 이 사건 용역 계약을 체결하였다.

[표 16] 2015년 입찰 결과

(단위 : 원, 부가세 포함)

바) 2016년 입찰 관련 합의, 파기 및 실행

2016. 5. 18. 입찰공고된 이 사건 용역 1~3권역의 입찰과 관련하여 원고, 'N', 'I', 'P', 'M'은 사전에 원고를 포함한 공동수급체를 낙찰예정자로 정하고 'N', 'P', 'M'이 들러리로 입찰하기로 합의하였으나, 2016. 6. 7. 피고의 조사가 시작된 뒤 1권역, 2권역의 합의와 3권역의 합의 일부가 파기되었다. 다만 3권역의 경우 원고, 'I', 'M' 등 3개사 간의 합의는 유지되었고, 합의된 내용대로 실행되었다.

(1) 2016년 1~3권역 낙찰예정자와 들러리 합의

① 2011년 이후 지속적으로 1권역, 2권역에서 사업을 수행하였던 원고는 2016년 1권역, 2권역에 대한 적격심사자료 제출일(2016. 6. 7.) 이전에 'P' 측에 1권역, 2권역에서 들러리로 입찰에 참여해달라고 요청하였고 'P'는 이를 수락하였다.

② 2011년 이후 지속적으로 3권역에서 사업을 수행하였던 'I'과 원고는 2016년 3권역에 대한 적격심사자료 제출일(2016. 6. 7.) 이전에 'N'과 'M' 측에 3권역에서 들러리로 입찰에 참여해달라고 요청하였고 'N'과 'M'은 이를 수락하였다.

(2) 2016년 합의 파기

(가) 1권역, 2권역 합의 파기

'P'는 2016. 6. 21. 원고, 'N', 'I', 'M', 'L' 등 다른 업체들에 합의를 파기하고 합의와 관계없이 입찰 여부, 투찰가격 등을 결정하겠다는 취지의 공문을 발송하고, 2016년 1, 2권역 입찰에서 2015년까지의 투찰금액 수준보다 월등히 낮은 1권역 76.23%, 2권역 76.31% 수준으로 원고보다 더 낮은 투찰금액을 제출하였으며, 기존에 'P'가 사업을 추진하던 다른 권역에 대해서는 공동수급체 구성을 시도하지 않았고 투찰에도 참여하지 아니하였다.

한편 2016. 6. 21. 'P'로부터 합의 파기 공문을 받은 원고는 2016년 1, 2권역 입찰에서 2015년 입찰의 투찰률(1권역 79.18%, 2권역 78.13%)보다 상당히 낮은 수준의 투찰률(1권역 76.76%, 2권역 76.73%)로 투찰하였다.

(나) 3권역 일부 합의 파기

'N'은 당초 3권역에 대해 들러리로 입찰하기로 합의하였으나, 해당 권역에 대한 적격심사자료를 제출한 날(2016. 6. 7.)에 피고의 조사가 시작되자, 합의를 중단하고 2016. 6. 21. 실시된 3권역 입찰에 투찰하지 않았다.

(3) 2016년 3권역 투찰률 합의

원고, 'I', 'M' 등 3개사는 2016년 3권역 입찰과 관련하여 기존 방식과 유사하게 들러리로 입찰에 참여하기로 한 'M'이 낙찰예정자인 원고와 'I'의 공동수급체보다 높게 투찰하기로 합의하였다.

(4) 2016년 3권역 합의 실행과 결과

2016년 이 사건 용역 3권역 입찰에서 합의 이행을 위해 'I'은 해당 입찰을 낙찰받기로 한 공동수급체의 주간사로서 'M'이 들러리로 참여하기 위한 입찰 서류 작성에 협조하였고, 'M'은 들러리로 참여하여 합의된 낙찰예정자인 원고와 'I'의 공동수급체보다 높게 투찰하여 탈락하였는바, 위 2016년 3권역 입찰은 원고, 'I', 'M' 등 3개사 간 사전에 합의한 대로 실행되었다. 2016년 3권역 입찰 결과는 아래 [표 17]과 같다. 한국수자원공사는 2016. 6. 30. I과 원고가 결성한 공동수급체와의 사이에 계약금액을 낙찰금액인 8,389,062,000원으로 정하여 3권역에 관한 이 사건 용역 계약을 체결하였다.

[표 17] 2016년 3권역 입찰 결과

바. 피고의 처분

피고는 이 사건 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 '부당한 공동행위'에 해당한다는 이유로, 2018. 8. 30. 원고에 대하여 의결 B로 시정명령과 더불어 별지 기재 과징금납부명령(이하 '이 사건 과징금납부명령'이라 한다)을 하였다.

피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 구 공정거래법 시행령(2016. 9. 29. 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시'라 한다)에 따라 원고에 대하여 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 산정내역은 다음과 같다.

1) 산정기준

가) 관련매출액: 이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합에 해당하고 사전에 합의된 낙찰예정사가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1)에 따라 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 원고의 관련매출액으로 본다.

나) 부과기준율: 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에서의 담합에 해당하는 점, 이 사건 공동행위의 대상이 된 입찰은 용역 입찰에 해당하고 관련매출액이 100억 원 이상에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다. 그러나 원고는 이 사건 용역 입찰 이전에 관련 점검정비 용역 사업을 사실상 독점적으로 수행하는 등 이 사건 용역 입찰 시장에서 다른 사업자들에 비해 우월한 경쟁력을 가지고 있었고 다른 사업자들은 원고의 협조 없이 이 사건 용역 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 독자적으로 사업을 수행하는 것이 어려웠던 측면이 있었던 점, 3개 권역 낙찰제와 7개 권역 동시 입찰제 적용으로 제도 자체에 경쟁을 제한할 소지가 있었고 입찰금액 적정성 심사(적격심사제)로 인한 가격경쟁저해 요소가 있었던 점, 이 사건 공동행위에도 불구하고 원고의 점유율과 낙찰률은 지속적으로 감소한 점, 이 사건 용역 입찰에서 낙찰률, 영업이익 등 고려 시 원고 등 7개사가 경제적 이익을 취득하거나 발주처에 피해를 유발한 정도가 매우 중대하다고 보기는 어려운 점 등(이하 '이 사건 사정들'이라 한다)을 종합하여, '중대한 위반행위'에 해당하는 5%의 부과기준율을 적용한다.

다) 산정기준: 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정하되, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1)에 따라 낙찰받은 공동수급체의 주간사와 서브사는 공동수급체 지분율에 따라 감액한다. 이에 따른 원고의 산정기준은 아래 [표 18]과 같다.

[표 18] 과징금 산정기준

(단위: 원, 부가세 제외)

2) 1차 및 2차 조정

행위요소에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정은 하지 아니한다. 원고는 피고의 조사 단계부터 심의종결 시까지 일관되게 행위를 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ.3.다.(3)(가)에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 이에 따른 원고의 2차 조정 산정기준은 9,141,596,183원(= 11,426,995,229원 × 80%)으로 정한다.

3) 부과과징금의 결정

과징금고시 Ⅳ.4.바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버린 9,141,000,000원을 부과과징금으로 결정한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 2 '관계 법령' 기재와 같다.

3. 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부

가. 관련매출액 산정의 위법 여부

1) 원고의 주장

이 사건 공동행위에 따라 한국수자원공사와의 사이에 체결한 용역계약금액 합계 281,394,070,004원 중 현장운영비, 정비비, 분해점검보수비 등 직접경비 56,885,714,402원은 ① 발주처인 한국수자원공사의 요청 내지 승인에 따라 집행되어 수시로 지출 여부가 변경되고, 입찰 시부터 차후 실제 집행된 금액을 기준으로 정산될 것이 예정된 잠정적 성격의 금원으로, 이 사건 공동행위로 인하여 직·간접적으로 영향을 받은 매출액이라고 볼 수 없는 점, ② 이 사건 사업자들은 위 직접경비가 추후 계약금액에서 공제될 것임을 명확히 인식하여 이 사건 공동행위의 대상으로 삼지 아니하였던 점 등을 고려하면 이 사건 과징금 산정의 기초가 되는 과징금고시 상 '관련매출액' 산정에서 제외되어야 하고, 위와 같이 잘못 산정된 관련매출액에 기반하여 이루어진 이 사건 과징금납부명령은 위법하여 취소되어야 한다.

2) 관련 법리

공정거래법 제22조, 제55조의3 제1항, 제5항은 피고가 부당한 공동행위를 행한 사업자에 대하여 '대통령령이 정하는 매출액'에 100분의 10을 곱한 금액(매출액이 없는 경우 등에는 20억 원)을 초과하지 아니하는 한도 내에서 과징금을 부과할 수 있도록 하는 한편, 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 횟수, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 고려하여 과징금의 부과기준을 시행령으로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 시행령 제9조 제1항은 그 본문에서 공정거래법 제22조가 규정한 '대통령령이 정하는 매출액'이란 "위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액(이하 '관련매출액'이라 한다)을 말한다."라고 규정하면서도, 그 단서에서 "입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다."라고 규정함으로써, 부당공동행위에 가담한 사업자에 대한 과징금 부과와 관련한 관련매출액의 의미를 밝히고 있다. 나아가 공정거래법 시행령 제61조 제1항은 공정거래법 제22조의 규정에 의한 과징금의 부과기준은 [별표 2]와 같다고 규정하고 있고, 그에 따라 [별표 2] 제2호 (가)목 3) 가) 본문은 부당한 공동행위에 관한 과징금의 기본 산정기준에 관하여 "관련매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 않는 범위에서, 관련매출액에 중대성의 정도별로 정하는 부과기준율을 곱하여 산정한다."라고 규정하고 있다.

이처럼 공정거래법령은 과징금 부과 한도 및 그 산정의 기초가 되는 공정거래법 제22조에서 정한 '매출액'을 '관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액'인 '관련매출액'이라고 정하면서도, 입찰담합 및 이에 유사한 행위 유형에 대하여는 '계약금액'을 기준으로 삼고 있다. 다만 위와 같은 관계 법령의 전반적인 체계, 내용, 취지·목적 및 연혁 등을 종합해 보면, 이는 입찰담합의 특수성 등을 감안하여 '관련매출액'의 특수한 형태로 '계약금액'을 인정한 것일 뿐, '계약금액'을 공정거래법령이 정한 '매출액' 또는 '관련매출액'의 본질적 성격과 무관한 전혀 별개의 개념으로 규정하는 취지라고 볼 수는 없으므로, 입찰담합의 경우에도 그에 따라 체결된 계약상의 금액 중 일부가 매출액에 해당한다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 이를 과징금의 기본 산정기준인 '계약금액'에서 공제하여야 한다(대법원 2017. 9. 7. 선고 2016두48447 판결, 대법원 2019. 1. 17. 선고 2015누65300 판결 등 참조).

3) 판단

가) 갑 제10 내지 15호증, 을 제5 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

① 이 사건 용역의 발주처인 한국수자원공사는 2010. 12. 29. 1권역의 용역 입찰공고 당시 예정용역비를 13,407,306,000원(부가가치세 포함)으로 정한 것을 비롯하여 2011년부터 2016년까지 실시된 각 용역의 입찰공고 당시 예정용역비를 정액으로 정하였다. 위 각 입찰공고에는 이 사건 용역의 비용 중 직접경비에 해당하는 부분에 대하여 별도로 용역계약을 체결한다거나 위 부분을 추후 정산하여 실제 지출되지 않은 금액은 용역비에서 감액하여 처리한다는 내용은 없다.

② 원고가 이 사건 공동행위의 합의에 따라 입찰서를 제출하여 낙찰자로 결정된 후, 2011. 3. 11. 1권역의 용역에 관하여 계약금액을 11,732,100,000원(부가가치세 포함)으로 정하여 용역계약을 체결한 것을 비롯하여, 원고 등 7개사는 2011년부터 2016년까지 이 사건 용역의 낙찰자로 결정된 후 계약금액을 정액으로 정하여 각 용역계약을 체결하였다.

③ 위 각 용역계약에는 계약금액(용역대금)의 산출내역, 용역계약일반조건, 일반과업지시서 등이 첨부되었다. 그 중 일반과업지시서 제7조는 '발주자는 자금이 허용하는 범위 내에서 수급자의 요청에 따라 정부투자기관회계규칙 제7조, 선금지급요령(회계예규) 및 발주자 내부기준 등에 의하여 선급을 지급할 수 있고, 수급자의 기성부분에 대한 대가지급 청구에 의하여 계약수량, 이행실적 및 전망 등을 참작, 감독원의 검사를 거쳐 매월 지급할 수 있다', 제10조는 '수급자는 당해연도 사업수행이 완료되면 위 대가청구 및 지급(제7조)에 따라 수령한 자금에 대해 5일 이내에 감독원이 확인한 사업 정산서를 시행부서에 제출하여 발주자의 정산에 따른 관련 세부기준과 절차에 따라 이를 정산한다'라고 각 규정하고, 제9조는 '위 사업의 대가는 엔지니어링기술진흥법 제10조에 의한 엔지니어링사업대가기준의 실비정액가산 방식에 의하여 산정한다'고 하면서, 직접인건비, 직접경비, 제경비, 기술료, 부가가치세로 나누어 구체적인 산정방식을 정하고 있는데, '직접경비(현장운영비, 정비비, 분해점검보수비)의 경우 필요한 서류를 제출하고 시행부서의 확인을 받아 실비정산한다(단 분해점검보수비 제외)'라고 규정하고 있다.

④ 그 후 원고 등 7개사는 한국수자원공사와 사이에 설계변경 등을 이유로 위 각 용역계약의 계약금액을 증액하는 내용의 변경계약을 체결한 적은 있으나, 이 사건 용역 중 직접경비에 해당하는 부분 또는 그 중 실비정산 결과 지출되지 않은 부분에 해당하는 계약금액을 감액하는 내용의 변경계약을 체결한 적은 없다.

⑤ 원고 등 7개사는 위 각 용역계약에 따라 이 사건 용역을 제공한 후 일정 기간 별로 위와 같이 정한 방식에 따라 산정된 기성금 및 준공금을 피고로부터 지급받았다. 구체적인 지급내역은 정비비(작업의뢰서) 발행내역(갑 제13호증) 및 준공내역서(갑 제15호증)의 각 기재와 같다.

나) 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 용역의 계약금액 중 직접경비 부분이 이 사건 용역의 매출액에 해당한다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있다고 인정할 수 없으므로, 위 직접경비를 원고에 대한 과징금의 기본 산정기준인 '계약금액'에서 공제할 수 없다. 이와 다른 전제에 서 있는 원고의 위 주장은 이유 없다.

① 앞서 본 바와 같이 이 사건 용역의 입찰공고 및 용역계약 체결 당시 이 사건 용역비 중 직접경비에 해당하는 부분에 관하여 추후 별도로 계약을 체결한다거나 계약금액에서 감액한다고 정한 적은 없었고, 실제 그와 같은 내용의 변경계약이 체결된 사실도 없으며 원고 등 7개사는 이 사건 용역을 수행한 후 실제 지출한 직접경비 등을 포함하여 산정된 기성금, 중도금을 모두 지급받았다. 이에 비추어 보면, 이 사건 용역비 중 직접경비 부분이 입찰 당시부터 추후 정산에 따라 계약금액에서 공제될 것이 당연히 전제된 잠정적 성격의 것이라고 볼 수는 없다.

② 위 각 용역계약 및 일반과업지시서의 내용에 따르면, 원고 등 7개사와 한국수자원공사는 용역계약대금을 정액으로 정하였고, 선금 정산 또는 기성금 지급 등을 함에 있어 기성부분의 대가를 산정하기 위하여 직접경비를 실비정산한 것으로 보인다. 그 과정에서 당초 용역계약의 산출내역상 예정되었던 직접경비 금액 중 실제 인정되지 못한 부분이 있더라도, 이는 계약이행의 과정에서 매출액의 증감이 있는 경우에 불과하므로 그것만으로 과징금 부과의 기준이 되는 '계약금액' 자체가 달라질 수는 없다.

③ 매출액은 사업자의 회계자료 등을 참고하여 정하는 것이 원칙인데(공정거래법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 2. 가. 비고), 원고가 이 사건 용역비 중 직접경비에 해당하는 부분과 그에 대한 부가가치세를 포함한 금액을 발주처로부터 지급받은 점, 위 직접경비 금액이 원고의 손익계산서상 매출액으로 처리되었을 것이라는 피고의 주장에 대하여 원고는 별다른 반박을 하지 못한 점 등에 비추어 보면, 위 직접경비 금액이 회계상 원고 등 7개사의 '매출액'으로 인식되었다고 볼 수 있다.

④ 원고 등 7개사는 전체 입찰금액을 대상으로 이 사건 공동행위를 하였고, 한국수자원공사 역시 위 전체 입찰금액을 기준으로 낙찰 여부를 결정하였다. 따라서 이 사건 공동행위로 경쟁이 제한된 상태에서 형성된 전체 입찰금액에 포함된 계약금액 전부(위 직접경비도 포함)에 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한효과가 미쳤다고 보아야 한다.

나. 과징금고시의 위헌성

1) 원고의 주장

현행 과징금고시는 ① 부과기준율 결정 근거가 되는 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수 산정 시 행위자 요소를 일절 참작하지 아니하고, 개정 전 과징금고시보다 2차 조정 시 행위자 요소에 의한 감경 사유를 대폭 축소함으로써 위반행위를 한 개별사업자의 특성을 충분히 고려하지 못하며, ② 개정 전 과징금고시와 달리 구속력 있는 행정지도가 동인이 되어 위반행위가 이루어진 경우를 2차 조정에 따른 과징금 감경 사유에서 삭제하였는데, 이는 기업 및 그 임직원의 재산권을 제재 필요성에 비해 과도하게 제한하는 것으로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 반한다. 따라서 위와 같이 위헌인 과징금고시에 기하여 이루어진 이 사건 과징금납부명령은 위법하다.

2) 판단

과징금고시는 과징금 산정과 그 부과에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙 즉 재량준칙이다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2013두17435 판결 참조). 이러한 재량준칙의 경우 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력 즉 법규적 효력이 없으므로, 이러한 재량준칙에 기한 행정처분의 적법 여부는 그 처분이 재량준칙의 규정에 적합한 것인가의 여부에 따라 판단할 것이 아니고 그 처분이 관련 법률의 규정에 따른 것으로 헌법상 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 없는지의 여부에 따라 판단하여야 한다. 따라서 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부를 판단함에 있어 과징금고시 자체의 위헌성 여부는 문제되지 아니하고, 과징금고시에 따른 이 사건 과징금납부명령이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부를 판단하여야 하므로, 과징금고시 자체가 위헌이라는 취지의 원고 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두1621 판결 등 참조).

다. 재량권의 일탈·남용 여부

1) 원고의 주장

이 사건 과징금납부명령은 아래와 같이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

① 원고는 1998년 「2차 공기업 민영화 및 경영혁신 계획」 에 따라 한국수자원시설공단이 해산된 뒤 그 퇴직 임직원들이 퇴직금을 출자하여 오로지 이 사건 용역 사업만을 수행하기 위해 설립한 회사로 이 사건 입찰 시장에서 매우 우월한 경쟁력을 가지고 있음에도 한국수자원공사가 무리하게 원고의 점유율을 낮추기 위해 입찰제도를 변경해 옴에 따라 어쩔 수 없이 이 사건 공동행위에 이른 점, 이 사건 공동행위를 통해 원고가 공동수급체 구성원 업체들을 육성하고 유찰을 방지였으므로 효율성 증대 효과도 동반되는 점 등을 고려하면, 피고가 부과기준율을 5%로 산정한 것은 비례의 원칙에 반한다.

② 원고는 이 사건 용역의 수익성 악화로 인하여 원고 보유 자산 매각, 임직원 급여반납 등 재무상황 개선을 위하여 노력하였고, 2013년부터 지금까지 지속해서 영업이익, 당기순이익이 하락하고, 부채비율이 상승하고 있어 재정상태가 악화되고 있음에도, 피고가 원고의 현실적 부담능력을 고려하여 2차 조정된 산정기준을 감액하지 않은 것은 비례의 원칙에 반한다.

2) 판단

가) 공정거래법 제6조, 제22조 등 각 규정을 종합하면, 공정거래위원회는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로, 공정거래위원회의 법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위에 해당한다. 다만 이러한 재량을 행사하는 데 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 재량권 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결, 2018. 4. 24. 선고 2016두40207 판결 등 참조).

나) 앞서 인정한 사실 및 갑 제5호증의 기재를 종합하여 인정되는 아래 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 사유들을 모두 고려하더라도 피고가 이 사건 과징금 납부명령을 함에 있어 부과기준율을 5%로 산정하고, 2차 조정 산정기준을 감액하지 아니한 것이 비례의 원칙에 반하여 재량권의 일탈·남용으로 위법하다고 보기 어렵다. 원고의 위 주장은 이유 없다.

① 이 사건 공동행위는 입찰에 참여할 경쟁사업자들이 낙찰자, 투찰가격, 들러리 업체 등에 대해 합의한 것으로서 이른바 경성 공동행위에 해당하고 경쟁제한효과 외에 별다른 효율성 증대 효과를 찾기 어려워 위법의 정도가 중하다. 원고는 이 사건 공동행위를 통해 사업능력이 떨어지는 경쟁 사업자를 육성하였으므로 효율성 증대 효과 역 시 수반된다고 주장하나, 그와 같은 효과는 공동행위 없이 정당한 공동수급체 구성 및 경쟁에 의하여도 달성할 수 있다고 보인다.

② 원고는 Q 시설 점검정비 용역 시장에서 가장 높은 시장점유율을 가지는 사업자로 이 사건 공동행위를 주도하면서 들러리 입찰자의 합의 이행 여부를 감시하였고, 그 행위기간은 약 7년에 달한다.

③ 앞서 든 사정들에 원고 등 7개사의 Q 시설 점검정비 용역 시장 점유율은 75%를 훨씬 초과하는 것으로 보이는 점, 이 사건 용역은 기술 용역으로 이 사건 공동행위가 이루어진 계약금액의 총합이 100억 원 이상에 해당하고, 발주처가 공공기관인 한국수자원공사에 해당하는 점을 모두 종합하여 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표에 따른 점수를 산정하면, 이 사건 공동행위는 8.5% 이상 10.0% 이하 부과기준율을 적용할 수 있는 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다. 피고 역시 이 사건 공동행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다고 판단하면서도 원고가 주장하는 사유들을 포함한 제반 사정을 모두 고려하여 부과기준율을 '중대한 위반행위'에 상응하는 5%로 정하였다.

④ 이 사건 과징금납부명령 의결일 기준 직전 사업연도 3년간(2015~2017년) 원고의 당기순이익이 지속해서 흑자를 기록하고 있고, 의결일 기준 직전 사업연도인 2017년도의 누적잉여금은 29,383,578,342원에 달하므로, 원고가 주장하는 사유만으로는 원고가 이 사건 과징금납부명령에 따른 과징금을 부담할 능력이 없다고 보이지 않는다. 또한 원고는 공정거래법 제55조의4 제1, 2항에 따라 피고에게 과징금 납부기한 연장 내지 분할납부를 신청하여 재정부담을 완화할 수 있다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 한다.

판사

재판장 판사 노태악

판사 이정환

판사 진상훈

주석

1) 한국수자원공사가 전액 출자하여 설립한 자회사인 수자원시설보수는 1994. 1. 1. 한국수자원시설공단으로 명칭을 변경하였다.

2) 2010년까지 R·S(1권역), T·U·V(2권역), W(3권역), X·Y(4권역)으로 분리되어 있다가, 2011년부터 R(1권역), S(2권역), T(3권역), Z(4권역), AA(5권역), W(6권역), V(7권역) 등 7개 권역으로 분리되었다.

3) 한국수자원공사는 입찰참가적격자에 대하여 기술자평가서 제출을 요청하도록 하고 있으나 긴급사유 등 필요하다고 인정하는 경우에는 입찰참가적격 여부에 관한 사업수행능력평가서와 기술자평가서를 동시에 제출하도록 한 규정에 따라 1차 평가자료(사업수행능력평가서), 2차 평가자료(기술자평가서)를 함께 제출하도록 하고 사업수행능력평가서에 관한 1차 평가와 기술자평가서에 관한 2차 평가를 함께 진행하고 있다.

4) 입찰가격에 관한 평가의 경우 예정가격 대비 입찰가격의 비율이 0.88보다 높거나 낮은 정도를 입찰가격에 관한 평가에 배정된 점수 40점에서 차감하는 방식으로 이루어진다. 예정가격은 기초금액의 97.5% 이상 102.5% 이하의 범위에서 무작위적으로 작성된 15개의 복수예비가격 중 전자조달시스템을 통하여 추첨된 4개의 복수예비가격을 산술평균한 금액으로 결정된다. 이에 따라 기초금액의 97.5% 이상 102.5% 이하의 범위에서 설정되는 예정가격 대비 88% 수준에서 투찰하는 입찰 참가자의 경우 가격평가 점수 40점 만점을 획득하게 된다.

5) 구체적으로 이 사건 2011년 1권역 입찰을 예로 들면 기술평가 점수를 56.821점 획득한 원고는 가격평가 점수를 28.179점(투찰하한율 76.179%)만 획득하면 되나, 기술평가 점수를 54.691점 획득한 'O'은 가격평가 점수를 30.309점(투찰하한율 78.309%) 획득하여야 한다. 이에 따라 원고는 'O'보다 가격평가 점수를 2.13점 덜 받아도 85점을 획득할 수 있어 투찰금액을 예정가격 대비 88%에 비해 더 많이 낮출 수 있으므로 투찰금액 경쟁에서 유리한 상황이 된다.

6) 2013년 입찰은 사업기간이 2013년~2014년으로 발주되었기 때문에 2014년에는 입찰이 실시되지 않았다. 2016년 입찰의 경우 사업기간이 2016년~2017년이었고, 1~3권역은 2016년 상반기에, 4~7권역은 2016년 하반기에 실시되었다.

7) 이 사건 공동행위 합의참가자는 2011년~2013년 입찰의 경우 원고, 'N', 'O', 'I' 등 4개사, 2015년 입찰의 경우 원고, 'N', 'I', 'P', 'M', 'L' 등 6개사, 2016년 입찰의 경우 원고, 'N', 'I', 'P', 'M' 등 5개사이다.

8) 예를 들어 위 기준에서는 특정 업체가 7개 권역 중 3개 권역을 공동수급체의 최다 지분율을 차지하는 주간사 또는 공동수급체를 구성하지 않는 100% 지분의 단독 입찰자로서 낙찰받고, 나머지 4개 권역을 공동수급체의 50% 미만의 출자비율을 차지하는 구성원(서브사)으로서 낙찰받아 7개 권역 모두를 낙찰받는 상황도 가능하였다.

9) 피고는 M, P의 경우 2011년 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않았다는 이유로 여기에서 제외하였다.

10) 괄호 안은 공동수급체를 형성하는 경우 각 회사의 지분율을 의미한다. 이하 [표 11], [표 13], [표 15]에서도 같다.

11) 투찰률은 기초금액 대비 투찰금액의 비율을 의미한다. 이하 같다.

12) 피고는 M, P의 경우 이 부분 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않았다는 이유로 여기에서 제외하였다.

13) 피고는 M, P의 경우 이 부분 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않았다는 이유로 여기에서 제외하였다.

14) 피고는 AF의 경우 낙찰예정자, 들러리 담합 합의에 가담한 증거가 발견되지 않았다는 이유로 합의참가자에서 제외하였다.